Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin, które nie są w stanie własnymi siłami przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek zaspokojenia ich podstawowych potrzeb - udzielenia schronienia czy zapewnienia posiłku spoczywa na gminach. Powiatom powierzono opiekę nad szczególną grupą - nad dotkniętymi przemocą lub znajdującymi się w innej sytuacji kryzysowej matkami, ojcami i opiekunami z dziećmi oraz nad kobietami w ciąży. NIK wykazała jednak, że w badanym okresie 95% kontrolowanych ośrodków i centrów pomocy nie wywiązało się prawidłowo z zadania powiatu jakim jest prowadzenie specjalnych ośrodków wsparcia dla takich osób.
Chodzi o DMD, czyli domy dla matek z dziećmi i dla kobiet w ciąży. Placówki te udzielają potrzebującym (także ojcom i opiekunom z dziećmi) całodobowego, okresowego (maksymalnie do roku) schronienia, a ich standard ściśle określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2005 r., które dotyczy nie tylko warunków lokalowych i opieki, ale także pomocy w przezwyciężaniu sytuacji kryzysowych, np. poprzez opracowywanie i realizowanie programów, dzięki którym osoby przebywające w DMD mogą się usamodzielnić.
Zadania związane z zapewnieniem miejsc w takich placówkach, powinny być realizowane przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej (jops) - powiatowe centra pomocy rodzinie, a także ośrodki pomocy społecznej lub ośrodki pomocy rodzinie w miastach na prawach powiatu. Jednak tylko sześć na 21 tego rodzaju placówek skontrolowanych przez NIK rzeczywiście umieszczało potrzebujących w DMD, głównie prowadzonych na zlecenie samorządu. 14 jops kierowało takie osoby do schronisk dla bezdomnych (przeznaczonych dla kobiet i matek z dziećmi), hosteli przy ośrodkach interwencji kryzysowej i do mieszkań chronionych, czyli również do placówek samorządowych. W ponad połowie z nich standard usług był jednak niższy niż ten określony dla DMD, przy czym żadna z tych placówek nie miała obowiązku zapewnienia takiego standardu. Nieprzygotowane instytucjonalnie i organizacyjnie w jakikolwiek sposób do zapewnienia potrzebującym miejsc w DMD było Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Sztumie. Dyrekcja placówki tłumaczyła brak działań w tym zakresie niewielką skalą problemu w regionie, ale dane zebrane przez NIK nie potwierdziły takiej diagnozy.
Na to, że DMD jest za mało i że matki z dziećmi oraz kobiety w ciąży przebywają np. w schroniskach dla bezdomnych, które nie zapewniają im odpowiednich warunków i pomocy psychologicznej zwracały uwagę media i Rzecznik Praw Obywatelskich. Trudno jednak oszacować ile placówek w Polsce rzeczywiście spełnia standardy ściśle określone przez rozporządzenie z 2005 r. ponieważ nie stworzono listy takich ośrodków. Z danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że w 2018 r. w Polsce funkcjonowało 31 DMD, które dały schronienie w sumie nieco ponad 1 300 osobom. Główny Urząd Statystyczny, na podstawie otrzymanych sprawozdań doliczył się 63 DMD (łącznie z filiami), z oferty których skorzystało prawie 3 200 osób, czyli niemal trzy razy więcej niż wykazało ministerstwo.
Badanie społeczne, którego przeprowadzenie Najwyższa Izba Kontroli zleciła firmie KANTAR pokazało, że w 2019 r. z DMD korzystały przede wszystkim kobiety (99%), głównie z wykształceniem podstawowym (41%) i zawodowym (31%), z których ponad połowa (54%) miała własne comiesięczne dochody, najczęściej niższe niż 1,8 tys. zł. Posiadały one zwykle jedno lub dwójkę dzieci, średnio w wieku 3 lat lub młodsze.
Wyniki badania, w którym wzięło udział 200 mieszkańców 32 placówek w całym kraju (nie tylko tych kontrolowanych) wskazują także na to, że najważniejszym rodzajem wsparcia, którego podopieczni DMD potrzebowali było właśnie schronienie (75%), a także odizolowane od sprawcy przemocy oraz uzyskanie pomocy psychologa.
W trakcie kontroli NIK zbadała natomiast w jaki sposób, między styczniem 2016 r., a czerwcem 2019 r, powiaty wspierały potrzebujące schronienia osoby z dziećmi i kobiety w ciąży.
Diagnozowanie potrzeb
Problemy z opieką nad szczególną grupą potrzebujących - nad matkami, a także ojcami i opiekunami z dziećmi oraz nad kobietami w ciąży, pojawiały się już na etapie diagnozowania potrzeb. Żaden z 32 skontrolowanych jops (gminnych oraz powiatowych), nie traktował zapewnienia takim osobom schronienia i pomocy jako osobnego problemu społecznego, raczej jako skutek ich bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych, rozpadu i dysfunkcjonalności rodziny, bezdomności czy uzależnienia, a najczęściej jako efekt przemocy w rodzinie. Przy czym takich osób nie postrzegano jako odrębnej grupy wymagającej pomocy i nie planowano działań ukierunkowanych na rozwiązywanie jej problemów.
Jak pokazała kontrola NIK, wynikało to z tego, że matki, ojcowie i opiekunowie dzieci oraz kobiety w ciąży, którzy potrzebowali w kontrolowanym okresie schronienia stanowili nie więcej niż 7% (a najczęściej 0,5-1,5%) ogólnej liczby osób korzystających z pomocy społecznej w poszczególnych gminach i powiatach, a w stosunku do liczby ich mieszkańców najwyżej 1,5‰. Zauważalna była przy tym tendencja do wzrostu zapotrzebowania na schronienie w miejscach, w których istniała niezbędna infrastruktura. Opiekunowie dzieci i kobiety w ciąży najczęściej oczekują, że pomoc zostanie im udzielona w miejscu lub w pobliżu miejsca zamieszkania, bez konieczności rozłąki z rodziną i ze znajomymi, bez potrzeby zmiany szkoły i lekarza dla dzieci, rezygnacji z pracy. Obawiają się oni także, że w razie przeniesienia w odległe miejsce, pogorszą się ich szanse w staraniach o lokal z zasobów gminy (np. w przypadku Kętrzyna najbliższy DMD znajdował się w odległości ok. 100 km od miasta).
Powiaty diagnozowały skalę potrzeb jeśli chodzi o miejsca w tego rodzaju ośrodkach m.in. w oparciu o liczbę wniosków złożonych przez szukających schronienia właśnie w DMD. Wniosków było jednak niewiele, ponieważ potrzebujący często nie wiedzieli o przysługującym im prawie do skorzystania z takiej pomocy. Do szacowania potrzeb wykorzystywany był także monitoring środowiska przeprowadzany przez pracowników socjalnych i asystentów rodziny oraz wiedza nieformalna, przekazywana w ramach współpracy z gminnymi jops.
Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, takie działania były niewystarczające, a co za tym idzie mogły być nieskuteczne. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Koszalinie zapewniała np., że ma informacje na temat potrzebujących schronienia w MDM dzięki temu, że pozostaje w stałych kontaktach z okolicznymi ośrodkami pomocy społecznej. Tymczasem jak ustaliła NIK, w kontrolowanym okresie cztery osoby (dwie matki z dwójką dzieci) oraz dwie kobiety w ciąży znalazły schronienie w placówce niepublicznej prowadzonej niezależnie od samorządu, w Domu Samotnej Matki Caritas „Dar Życia” w Koszalinie. Dodajmy, że zdarzają się także przypadki kiedy rodzice dzieci, które nie są jeszcze objęte obowiązkiem szkolnym unikają kontaktu z ośrodkami i centrami pomocy w obawie przed utratą praw rodzicielskich.
Wiedzę o potrzebach dotyczących zapewnienia schronienia opiekunom z dziećmi i kobietom w ciąży powinny mieć lokalne władze, ale takie informacje nie zawsze do nich docierały. Jak wykazała kontrola NIK, jedenaście z 15 powiatowych jops, które nie zapewniały pobytu w DMD, nie zawiadamiało starostów lub prezydentów miast o konieczności utworzenia takich ośrodków czy zlecenia, np. lokalnym organizacjom, prowadzenia tego rodzaju placówek.
Zaspokajanie potrzeb
Jak ustaliła NIK kontrolując 32 powiatowe i gminne jednostki organizacyjne pomocy społecznej, rocznie wpływało do nich średnio od 1 do 96 wniosków o udzielenie schronienia. W badanym okresie, czyli od stycznia 2016 r. do połowy 2019 r. dzięki pomocy jops dach nad głową w różnych typach placówkach znalazło:
- w DMD - od 15 do 77 osób, w tym od 8 do 48 dzieci,
- w innych placówkach prowadzonych przez lub na zlecenie samorządu - od 1 do 61 osób, w tym od 1 do 44 dzieci
- w placówkach prowadzonych niezależnie od samorządu - od 1 do 29 osób, w tym od 1 do 17 dzieci.
Jednak samo prowadzenie lub zlecenie prowadzenia DMD nie przesądzało jeszcze o właściwym przygotowaniu powiatów i miast na prawach powiatów do zaspokajania potrzeb takich osób. W trzech kontrolowanych jops stwierdzono przypadki, w których liczba dostępnych miejsc była mniejsza niż potrzeby w tym zakresie. W związku z tym w jednej z nich 12 osobom odmówiono przyznania pomocy, 14 kolejnych wpisano na listę oczekujących, 2 osoby odesłano do placówek niepublicznych prowadzonych niezależnie od samorządu.
Dodatkowym utrudnieniem w dostępie do niektórych DMD i innych ośrodków zapewniających schronienie były ograniczenia dotyczące, np. wieku dziecka czy płci osoby szukającej pomocy. DMD w Gdańsku np. określał maksymalny wiek dzieci do 6 lat, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach oferował schronienie wyłącznie kobietom z dziećmi, a Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie zapewniało pomoc tylko ofiarom przemocy. W jednym z ośrodków wprowadzono dodatkową zasadę wykluczającą przyjmowanie kobiet z więcej niż dwojgiem dzieci.
Skierowanie do DMD nie gwarantowało także odpowiedniego standardu usług. Na poziomie jakiego wymaga rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapewniała go jedna na 8 skontrolowanych placówek. NIK nie ma zastrzeżeń do stanu technicznego i estetycznego pomieszczeń, w których przebywali potrzebujący, uwagi Izby dotyczą np. niezapewnienia odrębnych pomieszczeń do spania dla osób z dziećmi, braku odpowiedniej liczby łazienek, proporcjonalnej do liczby mieszkańców (1 na pięć osób) lub nieopracowania programów dla podopiecznych, dzięki którym mogliby się usamodzielnić. Mieszkanek DMD „Maja” w Raciborzu np. nie odizolowano w wystarczający sposób od sprawców przemocy - na teren budynku można się było dostać przez uszkodzone ogrodzenie, a drzwi wejściowe były zamykane tylko na noc. Sprawujący nadzór nad placówką dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Raciborzu nie miał informacji na temat stanu ośrodka, nigdy nie zlecił jego kontroli.
Innym problemem była dostępność placówek udzielających schronienia dla osób z niepełnosprawnością ruchową. Nie zapewniał jej żaden z 8 skontrolowanych DMD oraz 28 z 36 innych placówek badanych przez NIK, przy czym tylko dwie z nich - hostel i schronisko dla bezdomnych - miały wynikający z przepisów obowiązek zapewnienia takiej dostępności. Ograniczenia w korzystaniu z tych obiektów wynikały, np. z nieodpowiedniego usytuowania drzwi wejściowych do budynku, do których można było dotrzeć wyłącznie po schodach, brakowało także odpowiednio wyposażonej łazienki czy urządzeń umożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z pomieszczeń znajdujących się na wyższych kondygnacjach.
Brak informacji o przysługującej pomocy
Kontrola NIK pokazała także, że potrzebne jest stworzenie ogólnodostępnego źródła informacji na temat możliwości uzyskania schronienia w DMD przysługującego matkom, ojcom i opiekunom z dziećmi oraz kobietom w ciąży. Nie jest bowiem prowadzony ani rejestr takich ośrodków, ani spis innych placówek (również działających niezależnie od samorządu) świadczących tego rodzaju pomoc. Informacji o DMD nie udostępniało w Biuletynie Informacji Publicznej aż 27 z 32 kontrolowanych jops (powiatowych i gminnych).
Sytuację pogarszał fakt, że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Główny Urząd Statystyczny podawały różne dane dotyczące liczby takich placówek, dostępnych w nich miejsc czy osób tam przebywających. Kontrolowane samorządy nie miały więc wiarygodnych informacji nie tylko o DMD funkcjonujących na terenie kraju, ale nawet o placówkach w ich najbliższym sąsiedztwie.
Z kolei potrzebujący nie zawsze wiedzieli o istnieniu takich ośrodków. W niektórych przypadkach, matki z dziećmi odsyłane np. do schronisk dla bezdomnych nie miały świadomości, że zgodnie z ustawą o opiece społecznej przysługuje im skierowanie do specjalnej placówki o gwarantowanym przepisami standardzie.
Wnioski
Z kontroli NIK jednoznacznie wynika, że w badanym okresie nie wszystkie powiaty i miasta na prawach powiatu zapewniały schronienie w DMD matkom, ojcom i opiekunom z dziećmi oraz kobietom w ciąży dotkniętym przemocą lub znajdującym się w innej sytuacji kryzysowej. Jest to niezgodne z ustawą o pomocy społecznej. Zdaniem Izby, nawet jeśli w którymś z regionów zapotrzebowanie na miejsca w tego rodzaju ośrodkach jest mniejsze, powiat powinien być organizacyjnie przygotowany do ich zapewnienia, jeśli zajdzie taka potrzeba. Może to osiągnąć np. podpisując odpowiednią umowę z innym powiatem czy fundacją.
W kontrolowanym przez NIK okresie, pobyt w prywatnych ośrodkach działających niezależnie od samorządu i nie mających obowiązku spełniania wszystkich standardów przewidzianych dla DMD, sfinansowało swoim podopiecznym siedem z 32 jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (powiatowych i gminnych). Warto więc, zdaniem Izby, rozważyć umożliwienie organom administracji rządowej lub samorządowej kontrolowania jakości usług oferowanych przez takie placówki, a także zastosowanie wobec nich rozwiązań systemowych, m.in. obowiązku prowadzenia ich rejestru i wydawania zezwoleń na prowadzenie przez nie działalności, co może także wymusić zapewnienie odpowiedniej jakości oferowanej pomocy.
