Informacja o wynikach kontroli restrukturyzacji finansowej i organizacyjnej górnictwa węgla kamiennego w latach 1990 - 2001

Ostatnie 12 lat restrukturyzacji finansowej i organizacyjnej górnictwa węgla kamiennego Najwyższa Izba Kontroli ocenia ogólnie negatywnie. w całym tym okresie brak było spójnej i długofalowej polityki gospodarczej państwa wobec górnictwa, a programy reform tego sektora, pomimo podejmowanych wysiłków, nie zapewniały osiągnięcia jednego z podstawowych celów reform, tj. rentowności branży. NIK pozytywnie oceniła jedynie program restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w l. 1998-2001, z uwagi na fakt, że jego realizacja - pomimo różnych nieprawidłowości - przyniosła najistotniejsze efekty. Jednakże - wobec bardzo złego stanu ekonomiczno - finansowego górnictwa - podjęcie tego programu było spóźnione; optymalnym okresem jego wdrożenia była pierwsza połowa lat 90-tych. Analiza programów restrukturyzacji górnictwa wskazuje, że były one nieadekwatne do sytuacji ekonomiczno-finansowej sektora i charakteryzowały się bardzo krótkim horyzontem czasowym. Jednym z istotnych tego powodów był fakt, że przed ich opracowaniem nie określono jaką rolę w perspektywie długofalowej (10-20 lat) ma pełnić węgiel w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego kraju i jaki w związku z tym winien być minimalny poziom jego wydobycia. W latach 1990-98 systematycznie pogłębiały się straty finansowe górnictwa; jedynie w 1994r. odnotowano krótkotrwałą poprawę. Natomiast od 1999 r. straty górnictwa zaczęły się stopniowo zmniejszać, a w 2001 r. uzyskano po raz pierwszy dodatni wynik finansowy netto wynoszący 177 mln zł. Izba szacuje, że łączne straty netto poniesione przez górnictwo w latach 1990-2000 wyniosły nominalnie 18,0 mld zł. Straty te górnictwo poniosło pomimo znaczącego wsparcia finansowego - łączna kwota wsparcia w tych latach wyniosła 16,4 mld zł., w tym wielkość dotacji i umorzeń zobowiązań za środków publicznych 15 mld zł. Przyczyn pogarszającego się stanu górnictwa w latach 1990-92 NIK upatruje głównie w braku reakcji kierownictw kopalń na zmieniającą się w kraju rzeczywistość polityczno – gospodarczą. Skutkiem tego było niedostosowanie zdolności produkcyjnych do faktycznego popytu oraz brak zdecydowanych działań ograniczających koszty wydobycia. Kierownictwa kopalń nie wprowadzały pełnego rachunku ekonomicznego, a ich aktywność ograniczała się głównie do wykorzystywania (przysługujących kopalniom z różnych tytułów) umorzeń, zwolnień i odroczeń zobowiązań. Chociaż w okresie tym – w wyniku konkurencji na rynku –okazało się, które kopalnie są trwale nierentowne, zdecydowano o likwidacji jedynie 7 kopalń. Pozostałe nierentowne kopalnie utrzymywały się m.in. dzięki nieregulowaniu zobowiązań. Tym samym stwarzały nieuczciwą konkurencję dla kopalń, które - przy prawidłowo działających mechanizmach rynkowych - mogły być rentowne. W 1993 r. utworzono spółki węglowe. Nie przyniosło to jednak pozytywnych zmian w procesie dostosowania górnictwa do warunków gospodarki rynkowej. Połączono bowiem kopalnie dobrze funkcjonujące z kopalniami trwale nierentownymi, a następnie - zamiast głębokiej restrukturyzacji sektora i likwidacji kopalń nierentownych - doprowadzono do przesunięcia w czasie reformy górnictwa. NIK nie kwestionuje idei powołania spółek, ale negatywnie ocenia realizację programu restrukturyzacji sektora w latach 1993-95. Na taką ocenę wpłynęło niedostosowanie poziomu zatrudnienia oraz wielkości wydobycia do możliwości efektywnego zbytu węgla, czyli nie usunięcie strukturalnych przyczyn złej sytuacji ekonomiczno-finansowej branży. Wprawdzie w okresie tym straty finansowe sektora oraz jego zobowiązania uległy zmniejszeniu, to jednak odbyło się to przy znacznej pomocy państwa w postaci dotacji i umorzeń zobowiązań. Rządowy program restrukturyzacji górnictwa w latach 1996-2000, którego podstawowym celem było zmniejszenie straty netto i zapewnienie rentowności sektora, realizowany był do połowy 1998 r. Jego skutki obejmowały jednak cały 1998 r. NIK ocenia negatywnie zarówno założenia tego programu, które były sprzeczne z założonymi celami restrukturyzacji, jak również skutki jego realizacji, to jest pogorszenie się sytuacji ekonomiczno – finansowej sektora. Głównym bowiem celem programu było dostosowanie górnictwa do warunków gospodarki rynkowej. Przewidywał on jednak nasilenie ingerencji państwa w procesy gospodarcze i dalsze ograniczenie funkcjonowania mechanizmów rynkowych, przy czym jedną z wiodących jego przesłanek było utrzymanie tzw. zatrudnienia socjalnego. w rezultacie wielkość wydobycia węgla dostosowywano do zatrudnienia, bez względu na straty, jakie przynosiła taka polityka. i tak w 1996 r. wydobyto o 6,2 mln t., a w 1997 r. o 9,1 mln t. powyżej założeń programu. Wysoki stan zapasów węgla u odbiorców pogłębił nasycenie rynku i skutkował zmniejszeniem popytu na węgiel w 1998 r. Pozytywna ocena reformy górnictwa w latach 1998-2001 wynika z zahamowania stale pogarszających się wyników finansowych sektora i - począwszy od 2000 r. - odwrócenia tendencji lawinowego narastania poziomu zobowiązań. w tym okresie osiągnięto najwyższy spadek kosztu jednostkowego sprzedanego węgla. Spadek ten (liczony w cenach 2001r) wyniósł 21,5 % , podczas gdy w całym okresie restrukturyzacji spadek ten wyniósł 31 %. NIK pozytywnie ocenia też skuteczność instrumentów osłonowych i aktywizujących tzw. “Górniczego Pakietu Socjalnego”. w latach 1998 - 2001 odeszło z górnictwa łącznie 97,3 tys. osób, z tego 66,5 tys. osób wykorzystało instrumenty GPS. Należy zwrócić uwagę, że pomimo wzrostu wydajności pracy w polskim górnictwie, która w 1990 r. na 1 zatrudnionego wynosiła 389 ton, a w 2001 r. 704 ton, jest ona nadal niższa od wydajności pracy w kopalniach Europy Zachodniej. Ponieważ kopalnie te charakteryzują się podobnymi warunkami geologicznymi i wyposażeniem technicznym, różnice w poziomie wydajności świadczą o istnieniu dalszych możliwości restrukturyzacji zatrudnienia w tym sektorze. W całym okresie restrukturyzacji sektora, pomimo ponoszonych strat, przedsiębiorcy górniczy prowadzili chaotyczną i nie zawsze racjonalną działalność inwestycyjną. i tak np. w sytuacji nadprodukcji węgla podejmowano inwestycje służące zwiększeniu mocy wydobywczych oraz inwestycje w kopalniach przewidzianych do likwidacji. Zdaniem NIK, w wyniku realizacji nietrafionych inwestycji górnictwo straciło co najmniej 1.178,1 mln zł, tj. 12 % całości nakładów inwestycyjnych w l. 1990 – 2001, wynoszących łącznie 10.070 mln zł Najwyższa Izba Kontroli wnosi także zastrzeżenia do skuteczności nadzoru kolejnych ministrów nad podmiotami uczestniczącymi w restrukturyzacji górnictwa. Jednym z przejawów nieskuteczności tego nadzoru jest fakt, że zarządy spółek i ich rady nadzorcze uzyskiwały ze strony kolejnych ministrów skwitowanie swej działalności. Dokonywali oni tego skwitowania, chociaż znana im była pogarszająca się sytuacja ekonomiczno-finansowa spółek węglowych, a także niedostosowanie zdolności produkcyjnych i poziomu wydobycia węgla do możliwości jego efektywnego zbytu. Podsumowując, Izba uważa, że zasadniczy wpływ na niepowodzenia wdrażanych reform i złą sytuację ekonomiczno- finansową sektora miały przede wszystkim: - brak spójnej i długofalowej polityki państwa w stosunku do górnictwa i niekonsekwentnie wdrażana koncepcja restrukturyzacji; - zbyt optymistyczne i nierealne założenia przyjmowane w opracowywanych programach reform; - brak stabilizacji społeczno – gospodarczej oraz naciski lobby branżowego i związkowego walczących o swoje przywileje, w sytuacji finansowej zapaści sektora. Ocena i uwagi NIK znalazły także potwierdzenie w wynikach prac ekspertów, m.in. w raporcie “Analiza sektora górnictwa węgla kamiennego w Polsce”, sporządzonym w 2000 r. przez firmę consultingową PriceWaterhouseCoopers na zlecenie Ministerstwa Skarbu Państwa. Łączne koszty restrukturyzacji górnictwa w latach 1990-2001 wyniosły 19,5 mld zł. w okresie tym zewnętrzne wsparcie sektora ze środków publicznych wyniosło ok. 15 mld zł . Równocześnie: - w latach 1993-2001 dochody Skarbu Państwa z tytułu wpływów podatkowych (VAT, CIT, PIT) od podmiotów górniczych wyniosły łącznie 13,8 mld zł, a zaległości podatkowe na koniec 2001 r. wyniosły 2,4 mld zł; dla porównania w tym okresie (1993 – 2001) koszty restrukturyzacji wyniosły 17,3 mld zł; - dochody gmin górniczych w latach 1997-2001 z tytułu podatku od nieruchomości i opłat eksploatacyjnych wnoszonych przez kopalnie i spółki górnicze wyniosły łącznie ponad 2 mld zł, a zaległości na koniec 2001 r. wyniosły 0,7 mld zł; łączne wpływy w latach 1997 – 2001 do Skarbu Państwa z tytułu podatków: VAT,CIT, PIT oraz do gmin z tytułu podatków i opłat wyniosły 12,1 mld zł; dla porównania koszty restrukturyzacji w tym okresie (1997 – 2001) wyniosły 13,6 mld zł. W chwili rozpoczęcia reform w polskim górnictwie, tj. w 1990 r., zatrudnionych w tym sektorze było 387,9 tys. osób, a wydobycie węgla wynosiło 147 mln ton. Na koniec 2001 r. zatrudnienie zmniejszyło się do 146 tys. osób (o 62,4 %), zaś poziom wydobycia węgla obniżył się do 102,8 mln ton (o 30,3 %).