Kulejące wsparcie inwestycji

System wspierania inwestycji, ukierunkowany m.in. na wzrost innowacyjności i konkurencyjności polskiej gospodarki, nie był w pełni skuteczny i nie został prawidłowo zaprojektowany. Zbyt późno, bo dopiero od końca 2019 roku, określono w zawieranych z beneficjentami umowach wymogi jakościowe i organizacyjne. Nie zapewniono też gwarancji stabilności dla części tworzonych miejsc pracy w ramach Polskiej Strefy Inwestycji. Ponadto Ministerstwo Rozwoju i Technologii nie prowadziło analiz spadku poziomu inwestycji w Polsce, ani ewaluacji ustawy o wspieraniu inwestycji, co znacznie ograniczyło możliwość usprawnienia systemu. Jako krok we właściwym kierunku, NIK oceniła stworzenie na terenie całego kraju specjalnej strefy ekonomicznej.

System wspierania inwestycji bazuje z jednej strony na dotacjach przyznawanych w ramach Programu wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej istniejącego, ze zmianami, od 2011 r. Z drugiej na mechanizmach wsparcia określonych w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych oraz w ustawie o wspieraniu inwestycji.

NIK kilkukrotnie w ostatnich latach zajmowała się systemem. W kontroli "Realizacja Programu wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na lata 2011-2020" (P/16/019) Izba pozytywnie oceniła ustanowienie i kontynuację Programu. Nieprawidłowością było nieumieszczanie w założeniach Programu (co za tym idzie w umowach) – postanowień obligujących beneficjentów do realizacji zamiarów o charakterze jakościowym (takich jak m.in. innowacyjność produktów) prezentowanych we wnioskach o udzielenie dotacji. Brak takich postanowień w umowach faktycznie ograniczał wpływ dotowanych inwestycji na innowacyjność i konkurencyjność polskiej gospodarki. Według NIK wady systemowe Programu spowodowały, że minister właściwy ds. gospodarki, wobec braku stosownych danych, nie dokonywał oceny – czy i w jakim stopniu wydatkowanie z publicznych środków ponad 156 mln zł wpłynęło na wzrost innowacyjności oraz konkurencyjności polskiej gospodarki.

Wyniki kontroli "Działalność specjalnych stref ekonomicznych" (P/18/016) dotyczącej specjalnych stref ekonomicznych wskazywały, że spółki zarządzające strefami w ograniczonym zakresie realizowały przedsięwzięcia służące realizacji celów, dla których zostały ustanowione, wynikających z Planów rozwoju poszczególnych stref. Z ustaleń kontroli wynikało, że pomoc publiczna nie trafiała do przedsiębiorców działających w preferowanych gałęziach gospodarki oraz przyczyniających się do rozwoju innowacyjności. Jednocześnie Minister nie egzekwował od spółek zarządzających strefami realizacji wyznaczonych celów. Nie zostały też ustalone mierniki oceny stopnia realizacji tych celów.

Obecna kontrola "Wspieranie inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki" (P/22/011) miała w części również charakter sprawdzający, przede wszystkim czy poprawiono stwierdzone wcześniej błędy i nieprawidłowości w istniejących mechanizmach wsparcia.

Poza Ministerstwem Rozwoju i Technologii kontrolą objęto sześć spółek zarządzających strefami i obszarami oraz 19 beneficjentów Programu.  Szczegółową kontrolą objęto osiem z 50 zawartych umów w okresie 2018-2022.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Obowiązujący w latach 2018-2022 system wspierania inwestycji uwzględniał cele i założenia określone m.in. w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030, SOR). Jednak nie był nadal systemem w pełni spójnym i dostosowanym do potrzeb.

Przeprowadzone w latach 2018-2019 zmiany systemu wspierania inwestycji zmniejszyły część barier w systemie wspierania inwestycji. Bariery te utrudniały realizację głównego celu wsparcia (przyjętego dla Programu) jakim jest „wzrost innowacyjności oraz konkurencyjności polskiej gospodarki przez wspieranie nowych inwestycji realizowanych przez polskie i zagraniczne firmy, spełniające kryteria określone Programem”. Nie mniej jednak zmiany w Programie zostały wprowadzone dopiero po dwóch latach od zdiagnozowania potrzeb. Nadal również część rozwiązań w Programie m.in. w zakresie dwóch wskaźników nie była dostosowana do faktycznego pomiaru innowacyjności.

Natomiast przykładem zniesienia takich barier jest możliwość lokalizacji wspieranej inwestycji poza dotychczasowymi specjalnymi strefami ekonomicznymi określona w ustawie o wspieraniu nowych inwestycji z 2018 r. Przykładowo w 2019 i 2020 r. wartość inwestycji zlokalizowana poza terenem dawnych stref była wyższa niż na terenie dawnych stref.

Jednak przejawem słabości systemu wspierania inwestycji jest spadek od 2016 r. w Polsce udziału inwestycji w relacji do PKB, mimo że w SOR założono tendencję wzrostową. Udział ten wyniósł odpowiednio: w 2016 r. – 18,5%, a w 2022 r. – 16,7%. W SOR założono rocznie stopę inwestycji w wysokości 22-25% PKB w latach 2020-2022. Na powyższą sytuację wpływ miały w znacznej mierze czynniki zewnętrzne: sytuacja epidemiczna w Polsce i Europie w latach 2020-2021, wzrost napięć we wschodniej części Europy, w tym wojna w Ukrainie. NIK wskazuje jednak, że niepokojąca tendencja zaczęła się w 2016 r. w okresie relatywnie dobrej sytuacji gospodarczej, a Ministerstwo nie prowadziło i nie prowadzi analiz uwarunkowań tej tendencji.

Program

Mino wprowadzonych w 2019 r. zmian określony dla pomiaru innowacyjności polskiej gospodarki (cel główny) wskaźnik pn. „Udział projektów, w ramach których następuje współpraca z uczelniami wyższymi w ogólnej liczbie projektów uzyskujących wsparcie z Programu” oraz sposób jego monitorowania nie uwzględniał mierzenia samej innowacyjności. Przedsiębiorca mógł osiągać wskaźnik poprzez uwzględnianie w procesie kształcenia potrzeb rynku pracy. Natomiast dla pomiaru realizacji celu szczegółowego „Stymulacja innowacyjności w polskich małych i średnich przedsiębiorstwach” Ministerstwo przyjęło wskaźnik udziału projektów polskich małych i średnich przedsiębiorstw wśród wszystkich uzyskujących wsparcie. Tak skonstruowany wskaźnik nie uwzględniał przy kwalifikowaniu projektów powszechnie przyjętych/obowiązujących kryteriów innowacyjności. Wskazane dwa wskaźniki nie zostały więc dostosowane do faktycznego pomiaru innowacyjności poprzez nieprzyjęcie adekwatnych danych i ich analizy do pomiaru zjawisk, które miały mierzyć. Pozostałe pięć z siedmiu wskaźników Programu dotyczyło wzrostu innowacyjności i konkurencyjności.

Od początku trwania Programu (2011 r.) do 1 kwietnia 2022 r. zawarto ogółem 135 umów na łączną kwotę dofinansowania 1 mld 793 mln zł. Do kwietnia 2022 r. wypłacono 844,8 mln zł. W tym okresie rozwiązano 31 umów na kwotę 287,4 mln zł. Zakończono realizację 10 umów (zawartych w latach 2012-2014). Na dzień 1 kwietnia 2022 r. aktywnych było 96 umów.

Nie zapewniono w Programie pełnej oceny planowanych inwestycji pod względem technologicznym, w tym oceny wykonalności oraz ewentualnej innowacyjności czego wymagał Program. W ocenie NIK stwarzało to ryzyko uzyskania mniejszych od zakładanych efektów wsparcia ze względu na mogące wystąpić w realizacji projektów bariery technologiczne i ekonomiczne. W przypadku jednego z jedenastu badanych w kontroli NIK projektów przy ocenie inwestycji nie weryfikowano technologicznych i ekonomicznych/rynkowych skutków zastosowania danej technologii.

W tym samym okresie z zadeklarowanych nakładów inwestycyjnych w wysokości 38 409,1 mln zł poniesionych zostało 24 081,4 mln zł, co oznacza stopień realizacji nakładów na poziomie 62,7%. W tym czasie zostało utworzonych 48,4 tys. nowych miejsc pracy ogółem, z czego 55,4% dla osób z wyższym wykształceniem. W umowach zawartych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2021 r. zadeklarowanych zostało łącznie 24 568,2 mln zł nakładów inwestycyjnych, z czego poniesiono 9 678,6 mln zł. Wśród nowo zatrudnionych 8 tys. osób większość, bo 63,2% stanowili pracownicy z wyższym wykształceniem. W 16 z 19 badanych umów inwestycje zostały zrealizowane zgodnie z zawartymi umowami. W dwóch przypadkach zatrudnienie mniejszej niż założono liczby osób przez beneficjenta zostało zaakceptowane (nie dokonywano potrąceń dotacji) przez Ministerstwo. Z wyjątkiem jednej inwestycji wskazany w umowach, w sposób ogólny, zakres technologiczny, został zrealizowany.

Polska Strefa Inwestycji

Ministerstwo Rozwoju i Technologii (MRiT) przygotowało spółki zarządzające do wejścia w życie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji m.in. poprzez cykl warsztatów i szkoleń, a także wydanie wytycznych dotyczących przygotowania planów rozwoju inwestycji. Jednak z opóźnieniem przygotowano akty wykonawcze do tej ustawy dotyczące przydzielania zarządzającym obszarów.

Minister właściwy ds. gospodarki nie zapewnił, by w rozporządzeniu Rady Ministrów z sierpnia 2018 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej niektórym przedsiębiorcom na realizację nowych inwestycji określono minimalny okres zatrudnienia nowych pracowników oraz liczbę utworzonych nowych miejsc pracy, mimo że celem ustawy miało być wspierane inwestycji, które przyczynią się do tworzenia nowych, stabilnych miejsc pracy. W konsekwencji zarówno zarządzający strefami i obszarami, jak również Minister nie mieliby instrumentu, gdyby przedsiębiorca zadeklarował np. utworzenie jednego miejsca pracy na dowolnie krótki okres.

Cel ustawy, jakim było tworzenie nowych stabilnych miejsc pracy, nie był więc w pełni rzetelnie realizowany, ponieważ nie gwarantował tworzenia adekwatnej dla danej inwestycji liczby nowych miejsc pracy ani ich utrzymania przez okres zapewniający ich stabilność.

Nadzór i efekty

Sprawowany przez Ministra i spółki zarządzające nadzór nad przyznanym dofinansowaniem i wsparciem nie był wykonywany w sposób w pełni skuteczny. Wprawdzie Minister prowadził systematyczne kontrole projektów wspieranych w ramach Programu, jednak w dwóch z 19 objętych kontrolą NIK inwestycji Ministerstwo nie wykryło co najmniej dwóch istotnych nieprawidłowości zaistniałych u każdego beneficjenta. Skutkiem niewykrycia jednej z nieprawidłowości było m.in. zawyżenie otrzymanej przez jednego z beneficjentów i rozliczonej przez Ministerstwo dotacji. W przypadku drugiego beneficjenta kontrole Ministerstwa nie stwierdziły zaniżania przez niego bazy zatrudnienia, co miało miejsce i zostało stwierdzone w kontroli NIK.

Ponadto nieokreślenie w umowach w sposób jednoznaczny m.in. dokumentowania zatrudnienia w ramach danej inwestycji, uniemożliwiało kontrolom Ministerstwa pełną weryfikację tego stanu rzeczy, jeśli beneficjent realizował w jednym miejscu dwie inwestycje współfinansowane z Programu.

W MRiT prowadzono w sposób opieszały, a także w niektórych przypadkach z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów prowadzenia postępowań oraz zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, sprawy dotyczące zmiany zezwoleń oraz decyzji o wsparciu.

Skontrolowani zarządzający prawidłowo udzielali zezwoleń oraz wydawali decyzje o wsparciu. Spółki w sposób systematyczny i zgodny z przepisami kontrolowały realizowanie przez beneficjentów warunków zezwoleń oraz decyzji o wsparciu. W 2020 r. żaden z zarządzających nie osiągnął wszystkich założonych do tego czasu wartości wskaźników. W przypadku trzech z sześciu objętych kontrolą spółek zarządzających strefami i obszarami dotyczyło to wartości wskaźników: inwestycje z udziałem B+R (badania i rozwój) oraz inwestycje w powiatach o wysokim bezrobociu. Natomiast w przypadku czterech zarządzających strefami i obszarami nie została zrealizowana wartość docelowa wskaźnika: wartość nakładów inwestycyjnych.

Zniesienie części barier poprzez uczynienie całego obszaru Polski specjalną strefą ekonomiczną przyczyniło się do zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki.

Skontrolowane inwestycje dofinansowane w ramach Programu, w większości przypadków oferowały pracownikom atrakcyjne wynagrodzenia. Spośród 19 skontrolowanych umów, w 15 przypadkach w okresie realizacji inwestycji oferowane wynagrodzenia były wyższe o co najmniej 5% niż średnie wynagrodzenie w powiecie, gdzie została zlokalizowana dana inwestycja. W trzech wynagrodzenia kształtowały się od 8% poniżej średniej do 15% powyżej tej średniej. W przypadku jednej inwestycji przez cały okres jej realizacji średnie wynagrodzenie miesięczne było niższe od średniego wynagrodzenia w powiecie od 1,8% do 47% w zależności od poszczególnych lat.

Wnioski

Do Prezesa Rady Ministrów o:

• przeprowadzenie kompleksowych analiz przyczyn spadku inwestycji w Polsce, w tym użyteczności dotychczasowego systemu wspierania inwestycji i jego mechanizmów.

Do Ministra Rozwoju i Technologii o:

• przygotowanie zmiany rozporządzenia w sprawie pomocy publicznej udzielanej niektórym przedsiębiorcom na realizację nowych inwestycji polegającej na zapewnieniu w nim gwarancji minimalnej trwałości miejsc pracy tworzonych w ramach inwestycji wspieranych z tytułu kosztów inwestycji;
• wzmocnienie nadzoru i kontroli nad udzielanymi przedsiębiorcom, w tym nad realizacją przez beneficjentów pełnego zakresu rzeczowego wspieranych inwestycji dotyczącego m.in. kwestii technologicznych oraz nad prawidłowością i terminowością prowadzenia, w związku ze wsparciem, przez beneficjentów ewidencji i sprawozdawczości;
• zbieranie i analizowanie danych niezbędnych do oceny efektów ustawy o wspieraniu inwestycji, w tym o wysokości udzielanej pomocy, zgodnie z przyjętymi założeniami m.in. w ocenie skutków regulacji do projektów właściwych ustaw.

Do zarządzających:

• w związku z brakiem realizacji przez wszystkich skontrolowanych zarządzających części założonych wskaźników określonych w planie rozwoju inwestycji, NIK wnosi o zintensyfikowanie działań na rzecz realizacji założonych w planach rozwoju inwestycji wskaźników i ich wartości docelowych, w szczególności w zakresie inwestycji z udziałem B+R oraz inwestycji w powiatach o wysokim bezrobociu;
• o utrzymywanie systematycznej współpracy z radami obszaru gospodarczego.

Do beneficjentów o:

• realizowanie inwestycji i jej utrzymanie w sposób uwzględniający wszystkie zobowiązania umowne, w tym dotyczące rozwiązań technologicznych i liczby zatrudnionych pracowników.