Jednym z ważniejszych projektów Unii Europejskiej jest rozbudowa multimodalnej sieci transportowej połączeń: drogowych, kolejowych, lotniczych, morskich i śródlądowych, które umożliwiają przewóz towarów i osób, przy użyciu co najmniej dwóch rodzajów transportu. Rail Baltica ma stać się takim, ważnym, połączeniem krajów bałtyckich z centrum Europy. Linia ta ma mieć szerokość normalnotorową. Kraje bałtyckie mają zaś sieć szerokotorową. Litwa doprowadziła europejski tor do Kowna, ale będzie on jeszcze modernizowany i przeprofilowany, dzięki czemu Litwa, Łotwa i Estonia zostaną włączone w sieć europejską co pozwoli na przewóz towarów bez kosztownych i czasochłonnych przeładunków.
W 2014 roku Litwa, Łotwa i Estonia, w celu realizacji przedsięwzięcia na odcinku z Tallina do Rygi i Kowna, powołały spółkę celową RB Rail, której zadaniem jest budowa normalnotorowej, zelektryfikowanej linii kolejowej. Umożliwi ona poruszanie się pociągów z prędkością maksymalną mają wejść w fazę realizacji w 2020 r. Realizacja II etapu (budowa) projektu, od granicy Polski do Tallina, przewidziana jest na lata 2025-2030.
Projekt modernizacji linii E 75 ma w Polsce istotne znaczenie. Trasa ta otwiera północno-wschodni region na resztę kraju i powinna zmniejszyć ruch ciężkich pojazdów na drogach, przyczyniając się do poprawy jakości życia i ochrony środowiska.
W północno-wschodniej Polsce dotychczas nie było linii kolejowej o takich parametrach. Dlatego może stać się ona swoistym impulsem do rozwoju całego regionu. W związku z tym istotne jest aby projekt był realizowany w sposób gospodarny i rzetelny, przy uzyskaniu najlepszych efektów z poniesionych wydatków.
Polski odcinek Rail Baltica to 341 km trasy kolejowej z Warszawy przez Białystok, Ełk i Suwałki do granicy Polski z Litwą w Trakiszkach. Jest on modernizowany w ramach uchwalonego przez Radę Ministrów Krajowego Programu Kolejowego do 2023 r. Program realizują PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Nadzór sprawuje minister właściwy do spraw transportu.
Do tej pory ukończono główne prace na odcinku z Warszawy do Sadownego (ok. 66 km) oraz rozpoczęto prace na odcinku z Sadownego do Czyżewa (ok. 35 km). Na pozostałych odcinkach rozpoczęto prace projektowe i przedprojektowe.
Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Infrastruktury i spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., objęła ona lata 2016 - 2018 (do czasu zakończenia kontroli).
Najważniejsze ustalenia kontroli
Międzynarodowa magistrala kolejowa Rail Baltica, która połączy Litwę, Łotwę i Estonię z Europą Zachodnią, przebiega przez terytorium Polski od przejścia granicznego w Trakiszkach poprzez Suwałki, Ełk, Białystok do Warszawy. Zaliczona została do sieci bazowej TEN-T czyli transeuropejskiej sieci połączeń multimodalnych określonej w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady UE. Na całym przebiegu projektowanej trasy jedyny istniejący odcinek, na którym odbywają się regularne przewozy znajduje się na terytorium Polski. Parametry techniczne tej trasy (oprócz odcinka Warszawa - Sadowne) nie spełniają obecnie minimalnych wymagań dla korytarzy transportowych m.in. w zakresie prędkości pociągów, która wynosi 160 km/h. W najgorszym stanie technicznym jest odcinek transgraniczny, pozostałe odcinki także wymagają znacznych nakładów inwestycyjnych.
Spółka PKP PLK S.A. na bieżąco analizuje potrzeby eksploatacyjne, monitoruje koszty i przychody na poszczególnych liniach. W I kwartale 2018 r. najwięcej pociągów w ciągu doby pokonało odcinek Zielonka - Tłuszcz, średnio 82,8. Najmniej na odcinku Olecko - Suwałki 2,5.
Mimo posiadania tych danych spółka przed przystąpieniem do inwestycji na E 75 nie opracowała odrębnych analiz i opracowań zawierających m. in. prognozy ruchu, badania zapotrzebowania na wykorzystanie magistrali oraz analizy kosztów i korzyści. Te elementy zostały wykorzystane w studiach wykonalności projektu.
Inwestycje na E 75 spółka podzieliła na pięć odcinków, w ramach których na dzień zakończenia kontroli realizowano 99 projektów, w tym 27 dotyczyło prowadzenia prac projektowych i przedprojektowych. Wartość wszystkich zawartych umów dotyczących modernizacji linii kolejowych wchodzących w skład E 75 na dzień 30 czerwca 2018 r. wyniosła ponad 2,5 mld zł netto. Kontroli poddano 3 zadania w zakresie prac projektowych i przedprojektowych o łącznej wartości 40 mln zł.
W ocenie NIK trzykrotne zlecenie opracowania dokumentacji przedprojektowej dla odcinka Ełk - Trakiszki (granica państwa) było jedną z konsekwencji nieopracowania przez PKP PLK S.A. spójnej koncepcji modernizacji całości E 75 na terytorium Polski. Działania takie trzeba zakwalifikować jako nierzetelne, a w konsekwencji niegospodarne. Spółka wydała ponad 190 tys. zł na wykonanie kolejnego opracowania w postaci wariantu dodatkowego, podczas gdy pierwotne opracowanie z 2015 r. zawierało wariant realizacji inwestycji zgodny w wymogami dla europejskich korytarzy transportowych. Ponadto Spółka podpisując w 2017 r. umowę na wykonanie kolejnego opracowania dokumentacji przedprojektowej dla ww. projektu zaciągnęła zobowiązanie w kwocie 2 600 tys. zł netto.
Pierwszą umowę na sporządzenie Studium Wykonalności budowy linii E 75 na odcinku Białystok - Trakiszki (granica państwa) pochodzi z lutego 2015 r. Ostateczne przekazanie dokumentacji nastąpiło z opóźnieniem od dwóch do dziewięciu miesięcy w stosunku do terminów planowanych. Zawarta w studium wykonalności analiza wykazała nieefektywność ekonomiczną całego odcinka Białystok - Ełk - Trakiszki jako linii w przeważającej części jednotorowej z prędkością maksymalną do 160 km/h, a na odcinku Ełk - Trakiszki do 120 km/h.
We wrześniu 2016 r. zawarto kolejną umowę na wykonanie nowego opracowania. Analiza miała dotyczyć dwóch etapów budowy: odcinka Białystok - Ełk jako linii dwutorowej z dopuszczalną prędkością 160 km/h oraz odcinka Ełk - Trakiszki. Zakładała budowę (odbudowę) linii Ełk - Olecko, Olecko - Suwałki i Suwałki - Trakiszki jako jednotorowych z prędkością 120 km/h. Analiza miała wziąć pod uwagę nowy przebieg odcinka uwzględniający znaczne korekty łuków.
Trzecia umowa z grudnia 2017 r. na Studium Wykonalności miała uwzględniać m.in. wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej. Spółka PKP PLK S.A. wymagała zastosowania trzech wariantów dotyczących linii dwutorowej z prędkościami maksymalnymi do 160 km/h (wariant 1), do 200 km/h (wariant 2) i do 230 km/h (wariant 3). Według stanu na 30 czerwca 2018 r. umowa była w trakcie realizacji.
Działaniem niegospodarnym było również podwójne zlecenie opracowania inwentaryzacji przyrodniczej dla zadania „Prace na linii E 75 na odcinku Czyżew - Białystok”, które zwiększyło koszty realizacji projektu o kwotę prawie 114 tys. zł. netto.
Ponadto PKP PLK S.A. w umowie na opracowanie dokumentacji projektowej dla odcinka Białystok - Ełk poleciła wykonawcy przygotowanie dokumentacji projektowej pod kątem osiągnięcia prędkości maksymalnej 160 km/h tj. inaczej niż na pozostałych odcinakach modernizowanej magistrali (prędkość eksploatacyjna do 160 km/h, docelowa prędkość maksymalna 200 km/h). Po stwierdzeniu tej rozbieżności, polecono wykonawcy przygotowanie dokumentacji uwzględniającej docelową prędkość max. 200 km/h. Skutkiem było sporządzenie materiałów z uwzględnieniem założeń odmiennych od wynikających z dokumentacji przetargowej i obowiązującej strony umowy. Rozszerzenia zakresu rzeczowego umowy Spółka dokonała niezgodnie z wewnętrznymi regulacjami. Rozszerzenie zakresu umowy opóźniło przekazanie dokumentacji przez Wykonawcę o 6 tygodni i może spowodować powstanie po stronie wykonawcy roszczenia w kwocie 4 mln zł.
Do zakończenia czynności kontrolnych Spółka zakończyła realizacje siedmiu umów związanych z modernizacją E 75. Ich analiza wykazała, że inwestycje napotykały na problemy, które spowodowały m. in. opóźnienia i zwiększenie wydatków przez PKP PLK S.A. Wynikały one zarówno z przyczyn niezależnych od Spółki, jak i leżących po jej stronie.
To wszystko, w ocenie NIK, świadczy o tym, że PKP PLK S.A. w niedostateczny sposób sprawowała nadzór nad modernizacją E 75 w zakresie przygotowania i projektowania inwestycji. Nadzór Ministra Infrastruktury koncentrował się na globalnych wartościach realizowanych projektów i formalnych kwestiach Krajowego Programu Kolejowego. W konsekwencji nie identyfikował występujących nieprawidłowości i związanego z nimi ryzyka.
Na pozytywną ocenę zasługują natomiast działania Spółki prowadzące do roboczego podzielenia odcinka Czyżew - Białystok na pododcinki i opracowywanie przez wykonawcę projektów budowlanych z wyprzedzeniem w stosunku do terminów wynikających z umowy. Jednocześnie przygotowana na zlecenie PKP PLK S.A. dokumentacja projektowa miała uwzględniać prędkość 160 km/h jako prędkość maksymalną, a prędkość 200 km/h jako docelową.
Wnioski
Ustalenia kontroli wskazują, że brak spójnej koncepcji modernizacji linii E 75, ujętej w Krajowym Programie Kolejowym, skutkował, na etapie przygotowywania inwestycji, koniecznością ponoszenia zwiększonych kosztów, dokonywania zmian terminów realizacji prac i angażowania zasobów Spółki w zadania, których można było uniknąć w efekcie rzetelnego planowania. Dlatego NIK wnioskuje:
Do Ministra Infrastruktury o rozszerzenie zakresu działań nadzorczych nad realizacją przez PKP PLK S.A inwestycji w ramach KPK.
Do Prezesa Zarządu PKP PLK S.A.:
- o podjęcie działań mających na celu przeprowadzanie analiz i ustalanie głównych założeń dla inwestycji w całym przebiegu modernizowanych tras kolejowych;
- o zwiększenie nadzoru na etapie przygotowania, planowania i projektowania inwestycji w celu uniknięcia zwielokrotniania kosztów i wydłużania terminu realizacji inwestycji.
