Parki narodowe bez pieniędzy na ochronę przyrody

Większość parków narodowych otrzymała z budżetu środki, które nie wystarczały nawet na pokrycie wynagrodzeń pracowników. W efekcie nie wszystkie planowane działania ochronne zostały zrealizowane. Kontrola NIK wykazała również niezgodność między powierzchnią parków określoną w rozporządzeniach a stanem faktycznym. Ponadto część parków realizowała działania ochronne na podstawie tymczasowych dokumentów, zamiast planów ochrony, które powinny być ustanowione do listopada 2018 r.

Celem parków narodowych jest zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej, walorów krajobrazowych, przywrócenie i odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych. Oprócz ochrony ekosystemów, parki mają edukować oraz udostępniać obszar zwiedzającym. Park narodowy jest najwyższą i jednocześnie najbardziej efektywną formą ochrony przyrody.

Polska może poszczycić się zasobami przyrodniczymi wysokiej wartości. Świadczy o tym m.in. wpisanie dziesięciu polskich parków narodowych na listę Światowych Rezerwatów Biosfery i uznanie Białowieskiego PN przez UNESCO za Obiekt Światowego Dziedzictwa Ludzkości. Ochrona tych bezcennych obszarów jest kluczowa szczególnie w obliczu globalnego ocieplenia.

Niniejsza kontrola miała zbadać, czy w wybranych 14 parkach narodowych w latach 2019-2023 prawidłowo chroniono ich różnorodność biologiczną, zasoby przyrody nieożywionej i walory krajobrazowe, a także przywracano i odtwarzano zniekształcone siedliska przyrodnicze.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W parkach narodowych nie zrealizowano wszystkich zaplanowanych działań ochronnych. Istotną przyczyną niewykonania tych zadań był brak stabilnego i wystarczającego finansowania z budżetu państwa. W dziewięciu z 14 skontrolowanych parków narodowych otrzymane środki budżetowe nie wystarczały nawet na pokrycie wynagrodzeń pracowników. Wśród zaplanowanych, lecz niewykonanych zadań były m.in. ustawowe zadania związane z prowadzeniem działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego oraz udostępnianiem jego obszaru. Połowa parków nie dysponowała planami ochrony, mimo że były zobowiązane do ustanowienia ich do 15 listopada 2018 r.

Parki narodowe objęte kontrolą charakteryzowały się zróżnicowaną strukturą użytkowania gruntów, strukturą własności oraz przedmiotami ochrony. Przykładowo prawie 95% powierzchni Świętokrzyskiego PN stanowiły lasy, w Słowińskim PN dominowały wody stanowiąc 65% jego powierzchni, a prawie 27% powierzchni Biebrzańskiego i Ojcowskiego PN to grunty rolne. Ochroną ścisłą objęte było 71% obszaru Tatrzańskiego PN, natomiast w Narwiańskim PN nie było takich obszarów.

Źródłem finansowania działalności parków narodowych były środki z budżetu państwa, przychody własne i pozostałe środki. Udział środków z budżetu państwa w strukturze budżetu PN był zróżnicowany i wynosił od 8% w Tatrzańskim PN w 2021 r. do prawie 80% w PN Bory Tucholskie w 2022 r. Przychody własne stanowiły m.in. wpływy z opłat za wstęp do parku, wpływy z tytułu dzierżawy, najmu lub użytkowania nieruchomości, wpływy z opłat pobieranych w związku z działalnością edukacyjną, sprzedaż produktów uzyskiwanych w wyniku zadań ochronnych (np. drewna). Również udział przychodów własnych w strukturze budżetów parków był zróżnicowany. W PN Bory Tucholskie stanowiły tylko 6% budżetu, zaś w Tatrzańskim PN w 2022 – aż 74%. Zróżnicowany był także poziom i struktura wydatków ponoszonych na funkcjonowanie parków. W połowie skontrolowanych jednostek największą część wydatków stanowiły wynagrodzenia i ich pochodne. 

W dziewięciu z 14 parków narodowych otrzymane środki budżetowe nie wystarczały nawet na pokrycie wynagrodzeń. NIK podkreśla, że sytuacja, w której środki z budżetu wykorzystywane są w zdecydowanej większości na wynagrodzenia lub nawet nie zabezpieczają tych wydatków powoduje, że działalność parków i realizacja ich ustawowych obowiązków jest zależna od uzyskiwania dodatkowych środków finansowych. Ich otrzymanie w oczekiwanej kwocie przez poszczególne parki nie jest jednak zagwarantowane, a dodatkowo obwarowane jest czasochłonnymi procedurami. W ocenie NIK sytuacja taka może prowadzić do niepełnej realizacji zadań ochrony przyrody i znacznie utrudnia ich planowanie. Na powyższy problem wskazywali również dyrektorzy parków narodowych. Dyrektor Narwiańskiego PN tłumaczył, że „przychody wypracowywane corocznie przez Park muszą być wykorzystywane m.in. na remonty infrastruktury turystycznej, bieżące koszty funkcjonowania Parku, wykonywanie zadań ochronnych. Większa ilość środków finansowych w budżecie Parku pozwoliłaby na bieżące wykonywanie zadań ochronnych bez konieczności ubiegania się o dofinansowanie ze źródeł zewnętrznych, których dostępność jest różna w różnym czasie.”

Najwyższa Izba Kontroli zwracała uwagę na niewystarczający poziom dotacji z budżetu państwa dla parków już w kontroli z 2013 r. (P/13/123 Funkcjonowanie parków narodowych). Ustalenia tej kontroli wskazywały, że działalność PN i realizacja ich ustawowych obowiązków w znacznym stopniu zależna była od uzyskania dodatkowych środków. Zdaniem NIK, mogło to powodować zwiększenie wystąpienia niebezpieczeństwa nadmiernej komercjalizacji działalności PN w celu uzyskania wyższych przychodów.

Sami dyrektorzy parków narodowych wskazują na wiele problemów i trudności w realizacji zadań związanych z ochroną przyrody. Oprócz problemów dotyczących finansowania, wśród najistotniejszych trudności i barier dotyczących ochrony przyrody dyrektorzy parków wskazywali na zróżnicowanie struktury własnościowej gruntów, brak akceptacji społecznej działań na rzecz ochrony przyrody, presję urbanizacyjną na parki oraz ich strefy ochronne, zabudowę korytarzy ekologicznych, zanieczyszczenia powietrza, wód i gleb oraz niską świadomość ekologiczną i nieprzestrzeganie zasad zachowania w PN.

Skuteczna ochrona zasobów przyrodniczych parku wymaga rzetelnego zaprojektowania działań ochronnych. Podstawowym instrumentem prawnym, który ma służyć temu celowi, są plany ochrony dla parków narodowych. Określają one m.in. zadania dotyczące ochrony przyrody oraz identyfikują zagrożenia dla obszaru parku. Projekt tego dokumentu sporządza dyrektor parku narodowego, a ustanawia minister właściwy ds. środowiska rozporządzeniem w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu lub odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Procedura ustanawiania planów ochrony jest złożona i potencjalnie długotrwała. Z tego powodu ustawa o ochronie przyrody daje możliwość sporządzania zarządzeń ws. zadań ochronnych jako tymczasowego substytutu planu ochrony.

W toku kontroli ustalono, że aż 12 spośród wszystkich 23 parków narodowych nie miało ustanowionych planów ochrony, pomimo że ustawowy termin ich sporządzenia upłynął 15 listopada 2018 r. Spośród 16 parków, które przedłożyły opracowane projekty planów ochrony w terminie umożliwiającym ich ustanowienie do 15 listopada 2018 r., jedynie w przypadku czterech z nich termin ten został dochowany. NIK zwraca uwagę, że brak planów ochrony i ich funkcjonowanie w oparciu o zadania ochronne ustanawiane na krótszy okres (od roku do trzech lat), nie gwarantuje właściwej ochrony zasobów przyrodniczych parków. Zadania ochronne nie zawierają bowiem wymaganych przez ustawę o ochronie przyrody wymagań ochrony przyrody dla planów ogólnych gmin i innych dokumentów planistycznych. Ponadto, zdaniem NIK, brak tych dokumentów, może utrudniać zawieranie przez PN długookresowych umów o dofinansowanie działań ochronnych.

Proces ustanawiania planów ochrony nie był prawidłowy również po stronie ministra właściwego do spraw środowiska. Proces opiniowania przez ministerstwo przedłożonych projektów zajmował średnio 67 miesięcy, a w skrajnych przypadkach nawet ponad 10 lat.

W 19 spośród 20 PN, które przedłożyły opracowane projekty planów ochrony nie dochowano terminu ich ustanowienia, przy czym w przypadku pięciu PN proces opiniowania trwa lub trwał ponad 100 miesięcy. W żadnym z 14 skontrolowanych przez NIK parków nie stwierdzono, aby uwagi zgłaszane przez ministerstwo wskazywały na niezgodność przedłożonego projektu z celami ochrony przyrody. Skontrolowane przez NIK projekty planów ochrony zawierały wszystkie wymagane elementy. Jednakże, przedłużający się proces opiniowania planów ochrony doprowadził do dezaktualizacji niektórych ich elementów. W przypadku trzech PN przedłużająca się procedura ustanowienia planów ochrony spowodowała konieczność zaktualizowania części informacji, w tym przeprowadzenia dodatkowej inwentaryzacji mającej na celu uzyskanie brakujących danych.

W 11 skontrolowanych PN, w których w latach 2019–2023 działania ochronne w ekosystemach były realizowane na podstawie zarządzeń w sprawie zadań ochronnych, stwierdzono, że dokumenty te zostały sporządzone nierzetelnie. Na przykład w sześciu z nich wskazano zadania, które co prawda były związane z funkcjonowaniem parków, jednak nie stanowiły zabiegów ochrony czynnej w ekosystemach PN. Wśród tych zadań były m.in.:  budowa stacji ładowania pojazdów elektrycznych, budowa oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego dla budynków mieszkalnych będących własnością parku, czy też  dostarczenie drewna opałowego do miejsc edukacji oraz na pole biwakowe.

Oficjalne dane na temat powierzchni parków narodowych nie były zgodne ze stanem faktycznym. Obszar podany w rozporządzeniach Rady Ministrów określających granice parków był zgodny ze stanem faktycznym jedynie w przypadku czterech z 14 skontrolowanych PN. Różnice w skrajnych przypadkach wynosiły 185 ha (PN Bory Tucholskie) oraz 545 ha (Narwiański PN). W efekcie, faktyczna łączna powierzchnia zajmowana przez skontrolowane PN była mniejsza od powierzchni wskazanych w rozporządzeniach w sprawie parków o 
620 ha. Ponadto w 11 parkach (z 14 skontrolowanych) dane prezentujące przebieg ich granic, zamieszczone w ogólnodostępnym Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody, nie przedstawiały faktycznego przebiegu ich granic.

NIK zwraca uwagę, że rzetelne dane o przebiegu granic parków mają istotne znaczenie m.in. w prawidłowym planowaniu zadań ochronnych, ale również w procesie planowania przestrzennego w jednostkach samorządu terytorialnego położonych w granicach parków. Niewłaściwe wyznaczenie granic PN może także utrudniać właścicielom działek gospodarowanie i obrót tymi gruntami.

W skontrolowanych parkach w większości właściwie reagowano na zidentyfikowane w ich ekosystemach gatunki obce roślin i zwierząt. Stwierdzone w ekosystemach parków gatunki tych roślin były eliminowane przy wykorzystaniu środków mechanicznych. W przypadku gatunków zwierząt stosowano odłów oraz odstrzał. W większości PN, dla których obowiązywały plany ochrony, przestrzegano określonych zasad prowadzenia monitoringu przyrodniczego. Straż Parku prawidłowo realizowała swoje zadania służące ochronie przyrody. Skontrolowane PN miały dobrze rozwiniętą sieć oznakowanych szlaków turystycznych i ścieżek edukacyjnych. Prowadzono także liczne działania informacyjne, edukacyjne i promocyjne związane z ochroną przyrody.

Wnioski

NIK wnosi o podjęcie działań legislacyjnych polegających na przygotowaniu nowelizacji rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie 10 parków narodowych w celu wykazania w tych rozporządzeniach prawidłowych danych o powierzchni parków, a w przypadku Ojcowskiego Parku Narodowego również w celu prawidłowego określenia przebiegu jego granic.

Ponadto, Najwyższa Izba Kontroli wnosi do Ministra Klimatu i Środowiska o podjęcie działań zapewniających:

• zakończenie prac nad ustanawianiem planów ochrony dla parków narodowych;
• zamieszczanie rzetelnych danych w rejestrze CRFOP;
• przedkładanie przez dyrektorów parków rzetelnych projektów zarządzeń w sprawie zadań ochronnych;
• finansowanie działalności parków narodowych na poziomie umożliwiającym realizację wszystkich zaplanowanych zadań ochronnych.

Izba wnioskuje również do dyrektorów parków narodowych o:

• rzetelne sporządzanie projektów zarządzeń w sprawie zadań ochronnych dla PN przedkładanych ministrowi właściwemu ds. środowiska;
• zatrudnianie kandydatów spełniających wymagania kwalifikacyjne określone dla pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w Służbach Parków Narodowych;
• prawidłowe i rzetelne prowadzenie monitoringu przyrodniczego obejmującego również osiągnięcie założonych celów ochrony gatunków i siedlisk przyrodniczych.