Państwo nie radzi sobie z napływem obcokrajowców

Skontrolowane organy administracji publicznej nie zapewniły w pełni prawidłowej, sprawnej i rzetelnej obsługi obywateli polskich i cudzoziemców. NIK negatywnie oceniła zwłaszcza prowadzenie w urzędach wojewódzkich spraw związanych z obsługą cudzoziemców – naruszenie przepisów stwierdzono w przypadku 60% zbadanych spraw. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły głównie bezczynności urzędów oraz niekiedy rażącej przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań. Dość powiedzieć, że średni czas oczekiwania na rozpatrywanie wniosku pobytowego cudzoziemców wynosił w niektórych urzędach rok, a rekordzista czekał na to ponad siedem lat. W przypadku pozostałych zbadanych spraw tj. obsługi paszportowej oraz rejestracji pojazdów i wydawania prawa jazdy w starostwach – obsługa została zapewniona na odpowiednim poziomie, choć i tu nie obywało się bez nieprawidłowości.

Zmieniająca się od co najmniej kilku lat sytuacja międzynarodowa spowodowała zwiększony napływ cudzoziemców do Polski, w szczególności ze wschodu Europy. Z jednej strony przyciąga ich dobra sytuacja na polskim rynku pracy, z drugiej obcokrajowcy szukają tutaj bezpiecznego azylu przed wojną, prześladowaniami oraz represjami na tle politycznym, religijnym i etnicznym. Skalę tego zjawiska dobrze ilustruje wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu w Polsce. O ile w 2018 r. obcokrajowcy złożyli ponad 228,5 tys. wniosków pobytowych, to w 2022 r. złożyli ich już blisko 542 tys. Ogółem w latach 2018-2022 cudzoziemcy złożyli takich wniosków ponad 1,71 mln, z czego w blisko 1,26 mln spraw wydano decyzje rozstrzygające.

Zjawisko o tak dużej skali może stanowi wyzwanie dla urzędów wojewódzkich, które zajmują się obsługą spraw cudzoziemców. Na ich funkcjonowanie wpływ miało również wejście w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. Ponadto urzędy te mierzyły się również z istotnym wzrostem liczby wniosków o wydanie dokumentów paszportowych obywatelom polskim.

NIK kontrolą objęła 20 jednostek: pięć urzędów wojewódzkich oraz 15 organów administracji publicznej właściwych w sprawach wydawania prawa jazdy i rejestracji pojazdów, tj. siedem starostw powiatowych i osiem urzędów miast na prawach powiatu.

Urzędy wojewódzkie

Nieprawidłowości w procedowaniu spraw cudzoziemców stwierdzono we wszystkich urzędach wojewódzkich, łącznie w 231 sprawach (60% zbadanych spraw). Dotyczyły one przede wszystkim przewlekłości postępowań i przekroczenia terminów. W kontrolowanych urzędach stwierdzono liczne przypadki niepodejmowania działań lub nieuzasadnionych przerw w prowadzeniu postępowań. Przewlekłość postępowań była niekiedy rażąca. Średni czas rozstrzygania wniosków pobytowych cudzoziemców wyniósł przykładowo:

• w łódzkim urzędzie wojewódzkim – 384 dni w 2021 r. i 171 dni w 2022 r.
• w śląskim urzędzie wojewódzkim – 381 dni w 2021 r. i 365 dni w 2022 r.

Niechlubnym rekordzistą był śląski urząd wojewódzki, gdzie rozpatrywanie wniosku cudzoziemca o pobyt czasowy zajęło urzędnikom blisko siedem lat i pięć miesięcy.

Należy podkreślić, że długi czas oczekiwania na rozstrzygnięcie spraw powoduje stan niepewności prawnej co do legalności pobytu w Polsce, i to zarówno po stronie państwa, jak i cudzoziemców. Może to m.in. prowadzić do zmiany podstawy ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, np. w wyniku ukończenia studiów. Ponadto przedłużające się postępowania powodują czasem zniechęcenie pracodawcy do dalszego zatrudniania cudzoziemców. Z kolei w przypadku nieotrzymania stempla w paszporcie, wykonywanie pracy przez obcokrajowców, a także ich zatrudnianie, może zostać uznane za nielegalne. Warto też pamiętać, że przewlekłość postępowań negatywnie wpływa na życie prywatne i rodzinne cudzoziemców, którzy oczekując na uzyskanie zezwolenia na pobyt nie mogą wyjechać z Polski, by odwiedzić rodziny.

W toku kontroli stwierdzono również naruszenia ich praw wynikających z przepisów regulujących postępowania administracyjne oraz uniemożliwianie lub ograniczenie możliwości cudzoziemcom składania kompletnych wniosków pobytowych (m.in. poprzez brak możliwości złożenia odcisków linii papilarnych). W tym zakresie ustalono m.in., że:

• cudzoziemcy byli wielokrotnie wzywani do stawienia się w urzędzie lub do uzupełnienia dokumentacji w celu dokonania odrębnej, formalnej i merytorycznej oceny złożonych przez nich wniosków. Było to niezgodne z zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego;
• urzędnicy żądali od cudzoziemców dostarczania dokumentów, którymi urząd już dysponował lub ponownego dostarczenia dokumentów, których ważność wygasła przed rozstrzygnięciem sprawy, albo takich, które nie były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy;
• urzędy nie pouczały lub nie dokumentowały faktu pouczenia cudzoziemców o ich prawach i obowiązkach oraz o trybie postępowania, wbrew wymaganiom określonym w ustawie o cudzoziemcach.

We wszystkich pięciu urzędach wojewódzkich zbadano łącznie 120 spraw w zakresie prawidłowości i terminowości realizacji zadań związanych z wydawaniem paszportów. Kontrola wykazała, że z wyjątkiem jednego przypadku dokumenty paszportowe wydawane były terminowo i prawidłowo.

Z ustaleń kontroli wynika, że struktura organizacyjna, warunki lokalowe i sprzętowe urzędów wojewódzkich pozwalały na realizację zadań związanych z obsługą cudzoziemców oraz obsługą paszportową. We wszystkich skontrolowanych jednostkach w okresie objętym kontrolą następował systematyczny wzrost zatrudnienia pracowników obsługujących cudzoziemców.

Jednak nawet z tym wzrostem, liczba pracowników nie była odpowiednia do potrzeb. W tym samym czasie zwiększyło się bowiem obciążenie pracowników liczbą przydzielanych spraw związanych z obsługą cudzoziemców, w szczególności liczbą składanych wniosków pobytowych. Największy wzrost liczby wniosków pobytowych przypadających średnio na jednego pracownika miał miejsce w podkarpackim urzędzie wojewódzkim.

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Zatrudnienie w obszarze obsługi paszportowej najbardziej wzrosło w Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, a najbardziej spadło w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach.

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

Większość urzędów mierzyła się z dużą rotacją pracowników. Jedną z głównych tego przyczyn była niska konkurencyjność oferowanego wynagrodzenia. W 2022 r. kandydatom do pracy w urzędzie wojewódzkim proponowano od 3011 do 4582 zł brutto (średnio 3663 zł brutto). W związku z tym, wiele naborów nie zostało rozstrzygniętych (w latach 2018-2023 aż 41% naborów było nieskutecznych), przez co cały proces pozyskiwania nowych pracowników był bardzo czasochłonny. W konsekwencji, zasoby kadrowe urzędów wojewódzkich do obsługi cudzoziemców nie były wystarczające, co utrudniało sprawną i terminową realizację zadań.

W ocenie NIK, braki kadrowe, duża rotacja kadr oraz niski poziom wynagrodzeń były głównymi przyczynami przewlekłości prowadzonych postępowań i nieuzasadnionego przekroczenia ustawowych terminów w sprawach dotyczących cudzoziemców.

Starostwa powiatowe i urzędy miast na prawach powiatu

Głównym problemem kontrolowanych jednostek było prowadzenie postępowań administracyjnych z naruszeniem przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Chodziło zwłaszcza o przekraczanie miesięcznego terminu ich załatwiania – nieprawidłowość ta wystąpiła w ponad połowie spraw objętych badaniem, w 13 z 15 skontrolowanych jednostek.

Ponadto znacząca część nieprawidłowości związana była z procesem obsługi zgłoszeń nabycia i zbycia pojazdu oraz z realizacją wprowadzonego od 1 stycznia 2020 r. obowiązku nakładania przez starostę kar pieniężnych za brak lub nieterminowe składanie ww. zgłoszeń lub niezarejestrowanie pojazdu sprowadzonego z zagranicy. W tym obszarze stwierdzono m.in.:

• niepodejmowanie postępowań w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub podejmowanie ich po upływie długiego okresu czasu, licząc od daty powzięcia informacji przez urząd o naruszeniu przez właścicieli pojazdów ww. obowiązków. Opóźnienia wyniosły nawet 863 dni;
• niewprowadzanie lub wprowadzanie z opóźnieniem do Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP) danych o zbytym/nabytym pojeździe, skutkiem czego poprzez naruszenie zasady aktualności ewidencji uniemożliwione jest w pełni rzetelne wykonywanie zadań przez szereg organów i podmiotów, opierających swoje działanie na danych CEP. Przykładowo w UM Łodzi ok. 60 tys. zawiadomień o zbyciu/nabyciu pojazdu nie wprowadzono do CEP.

Stan zatrudnienia pracowników obsługi klienta nie ulegał większym zmianom i był na wystarczającym poziomie. W przeciwieństwie do urzędów wojewódzkich, w starostwach i rzędach miast na prawach powiatu nie było znaczącej fluktuacji kadr mimo nieatrakcyjnego poziomu wynagrodzeń.

Wnioski

Do wojewodów m.in. o:

• podjęcie działań zmierzających do terminowej realizacji zadań w zakresie obsługi cudzoziemców, poprzez zapewnienie adekwatnej liczby etatów do obsługi spraw oraz wdrożenie skutecznych narzędzi nadzoru nad terminowością wykonywanych zadań;
• zapewnienie możliwości złożenia przez cudzoziemców kompletnych wniosków z jednoczesnym pobraniem odcisków linii papilarnych w siedzibie Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców;
• rejestrowanie wniosków pobytowych w systemach i rejestrach w dniu złożenia wniosków oraz wszczynanie w tym samym dniu postępowań administracyjnych.

Do starostów i prezydentów miast m.in. o:

• podjęcie działań organizacyjnych w celu zapewnienia prowadzenia postępowań administracyjnych zgodnie z przepisami kpa, w szczególności w zakresie dotyczącym szybkości i wnikliwości postępowania oraz terminów załatwiania spraw;
• niezwłoczne podejmowanie przewidzianych prawem działań w odniesieniu do właścicieli pojazdów, którzy nie wykonali lub wykonali z opóźnieniem obowiązki wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym wszczynanie bez zbędnej zwłoki postępowań dotyczących wymierzenia właścicielom pojazdów kary pieniężnej;
• zapewnienie niezwłocznego wprowadzanie do Centralnej Ewidencji Pojazdów danych, o których mowa w art. 80b ustawy Prawo o ruchu drogowym.