Badania techniczne pojazdów są jednym z zasadniczych elementów systemu dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego. W 1999 r. nastąpiło rozproszenie odpowiedzialności za prawidłowość badań. W związku z reformą ustrojową przekazano wówczas zadania organizacyjno-nadzorcze z administracji rządowej (wojewodów) do jednostek samorządu terytorialnego (czyli starostów - aktualnie 380). Uprawnienia diagnosty wydawane są bezterminowo, a w 2002 r. zniesiono obowiązek odbycia przez diagnostów okresowych szkoleń. Dwa lata później przepisami ustawy o Swobodzie Działalności Gospodarczej urynkowiono działalność gospodarczą w zakresie wykonywania badań technicznych pojazdów, co przyczyniło się do powstania konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami prowadzącymi Stacje Kontroli Pojazdów (SKP). W 2014 r. złagodzono wymagania związane z dostępem do zawodu diagnosty, pomimo ustaleń kontroli NIK z 2009 r. dotyczącej systemu badań technicznych pojazdów i wniosków o przywrócenie szkoleń dla diagnostów oraz wzmocnienia nadzoru nad ich przebiegiem. W kwietniu 2014 r. weszły w życie przepisy unijnej Dyrektywy zobowiązujące do przebudowy obowiązującego w Polsce systemu badań (część wniosków NIK z 2009 r. znajduje odzwierciedlenie w tym dokumencie). Do 20 maja 2017 r. państwa członkowskie muszą przyjąć i opublikować przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy.
Badania techniczne, dowody rejestracyjne
W Centralnej Ewidencji Pojazdów odnotowanych jest ok. 30 mln pojazdów, a średni ich wiek to nawet 19 lat. Jednak z szacunków branży motoryzacyjnej (po uwzględnieniu m.in. informacji o pojazdach, które od wielu lat nie posiadają polisy OC oraz ważnego przeglądu technicznego) wynika, że dane w Ewidencji mogą być zawyżone o ok. 6,7 mln pojazdów, a średni wiek pojazdów o minimum 4 lata.
Obecnie okresowym rocznym badaniom technicznym podlega ok. 15 mln pojazdów. Badania techniczne prowadzi ok. 4.7 tys. stacji kontroli pojazdów, a uprawnienia diagnosty posiada ok. 10 tys. osób. Uwzględniając błędy w CEP, ważnych badań technicznych nie ma w Polsce ponad 7 mln pojazdów.
W 2015 r. policjanci w wyniku przeprowadzanych kontroli na drodze, obejmujących tylko nieznaczny odsetek pojazdów uczestniczących każdego dnia w ruchu drogowym, zatrzymali ponad 425 tys. dowodów rejestracyjnych pojazdów, które zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego, porządkowi na drodze i środowisku naturalnemu. Prawie 152 tys. spośród tych pojazdów nie posiadało ważnych badań technicznych.
Rynek używanych aut w Polsce
Z danych Instytutu Badań Rynku Motoryzacyjnego Samar wynika, że od 2012 r. widoczny jest wzrost liczby sprowadzanych do kraju używanych aut. W grudniu 2016 roku Polacy zarejestrowali ponad 91 tys. używanych samochodów osobowych z importu, tj. o 73 proc. więcej niż w grudniu 2015 r. Łącznie w 2016 r. import aut o dopuszczalnej masie do 3.5 t przekroczył milion.
NIK zwraca uwagę, że do Polski sprowadzane są coraz starsze samochody osobowe - od 2010 r. średni wiek używanego pojazdu z importu wzrósł o 3 lata. Pod koniec 2016 r. średni wiek importowanego używanego samochodu osobowego wyniósł 12 lat. Najpopularniejszym rocznikiem wśród sprowadzanych aut jest 2005-ty (blisko 88,5 tys.), ale chętnie sprowadzane są też auta starsze niż 20 lat - tu zanotowano wzrost o 100 proc. do prawie 24,5 tys. samochodów w 2016 r.
Rosnący import używanych samochodów powoduje, że w Polsce blisko 60 proc. aut jeżdżących po drogach ma więcej niż 10 lat. Na tym tle wypadamy gorzej niż Rumunia, Węgry i Czechy, nie wspominając o Irlandii, gdzie takich aut jest na drogach jedynie ok. 10 proc.
Niestety wraz z wiekiem pojazdu (co najczęściej idzie w parze z przejechanymi kilometrami) rośnie jego usterkowość. Wśród trzy- czy pięcioletnich aut usterki w najistotniejszych elementach odpowiadających za bezpieczeństwo ma 8-20 proc. z nich. Wskaźnik ten u aut dziewięcio- czy 11-letnich wynosi już 30-45 proc.
W Niemczech szacuje się, że stan techniczny aut jest przyczyną 7 proc. wypadków. W Polsce oficjalne wskaźnik ten wynosi 0,12 proc., choć policjanci w badaniach ankietowych mówią, że stan techniczny pojazdu jest przyczyną co 10 wypadku.
NIK zbadała w jaki sposób dopuszczane są pojazdy do ruchu drogowego na terenie 21 powiatów. Do udziału w kontroli zaproszono Transportowy Dozór Techniczny - wyspecjalizowany organ sprawdzający m.in. każdą nową SKP przed jej uruchomieniem. Na terenie skontrolowanych powiatów funkcjonowało 245 stacji kontroli pojazdów, w których badania wykonywało 716 diagnostów. Organy kontroli ruchu drogowego zatrzymały w latach 2010-2016 ponad 114 tys. dowodów rejestracyjnych i przesłały do skontrolowanych starostów.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Niemal wszystkie starostwa (19 z 21 skontrolowanych) nie przeprowadzały obowiązkowych, corocznych kontroli stacji kontroli pojazdów, bądź przeprowadzały je po terminie. W ich trakcie bada się wówczas prawidłowość przeprowadzania badań przez diagnostów, warunki lokalowe i wyposażenie stacji oraz prawidłowość dokumentowania przebiegu badań. W konsekwencji wydłużał się okres, w którym działalność SKP pozostawała poza nadzorem. Trzy starostwa w latach 2014-2015 nie przeprowadziły okresowej, corocznej kontroli we wszystkich nadzorowanych stacjach. W rezultacie niektóre stacje diagnostyczne funkcjonowały poza kontrolą nawet przez kilkanaście lat. W pozostałych 16 starostwach termin obowiązkowych kontroli SKP był przekraczany nawet o 7 miesięcy.
Należy podkreślić, że starostowie nie korzystali z możliwości przeprowadzenia w określonych przypadkach kontroli bez zawiadomienia. Co więcej w pięciu starostwach określano termin rozpoczęcia kontroli, czego nie przewiduje ustawa o Swobodzie Działalności Gospodarczej. W tak zawiadomionych SKP nie można było ocenić pracy diagnostów, bo w dniu kontroli nie przyjechał ani jeden kierowca na badanie.
Nie przeprowadzano powtórnych kontroli w SKP, które dopuściły pojazdy do ruchu, a których stan techniczny został w niedługim czasie zakwestionowany przez policję. Nie podejmowano także powtórnych kontroli w tych SKP, w których przedstawiciele starostw stwierdzili nieprawidłowe wykonywanie badań przez diagnostów, bądź wobec braku pojazdów podczas planowych kontroli okresowych. Ustalono także, że starostowie nie przeprowadzali kompleksowych analiz prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów i dokumentowania ich przebiegu, wykorzystując w tym celu prowadzone w SKP elektroniczne rejestry badań.
Starostowie nie interesowali się przyczynami zatrzymywania dowodów rejestracyjnych samochodów i analizą tych przyczyn w odniesieniu do SKP
(i diagnostów), w których uprzednio poddano te pojazdy badaniom technicznym. Nie interesowali się również znaczną liczbą zatrzymanych dowodów rejestracyjnych ze względu na stan techniczny, a nieodebranych przez właścicieli pojazdów. Należy podkreślić, że w ciągu 6 lat do skontrolowanych urzędów przesłano ponad 114 tys. zatrzymanych dowodów, z czego ponad 14 tys. nie zostało odebranych. Kontrolerzy NIK stwierdzili przy tym brak współpracy z odpowiednimi kompetencyjnie organami policji w celu sprawdzenia, czy pojazdy te nie są nadal użytkowane w ruchu drogowym. Niestety znaczna liczba takich pojazdów nadal poruszała się po drogach. Ustalono - na przykładzie zatrzymanych przez policjantów z Zamościa 50 dowodów rejestracyjnych - że dziewięć pojazdów pomimo nieprzedstawienia zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego nadal uczestniczyło w ruchu drogowym, a jeden z nich nawet pomimo trzykrotnej kontroli drogowej. Do pozytywnych wyjątków należał Urząd Miasta Suwałki, gdzie wskutek prowadzonych analiz wszczęto 18 postępowań wyjaśniających zakończonych cofnięciem uprawnień jednemu z diagnostów.
Nadzór nad SKP w zakresie spełniania warunków lokalowych i wyposażenia
Zdecydowana większość starostów (18 z 21) nienależycie nadzorowała stacje kontroli pojazdów pod względem tego czy mają odpowiednie warunki lokalowe i sprzęt do prowadzenia diagnostyki pojazdów.
I tak 18 stacji diagnostycznych (na terenie 11 powiatów) funkcjonowało bez poświadczenia Transportowego Dozoru Technicznego (które przesądza o tym, że dana stacja spełnia wszystkie warunki lokalowe i ma odpowiednie wyposażenie) lub stacje te przeprowadzały badania w zakresie przekraczającym nadane im uprawnienia. W stacjach tych wykonano blisko 10 tys. badań technicznych pojazdów. Starostowie, pomimo istnienia takiego obowiązku, w żadnym z tych przypadków nie wydali decyzji o zakazie prowadzenia działalności i nie wykreślili przedsiębiorcy/stacji z rejestru. Dopiero w związku z ustaleniami kontroli NIK, starostowie zapowiedzieli podjęcie działań w tym zakresie.
Poza brakiem ważnych poświadczeń TDT, przedsiębiorcy nie spełniali również wymogu posiadania przez SKP odpowiedniego wyposażenia kontrolno-pomiarowego oraz warunków lokalowych.
W toku kontroli NIK okazało się, że 2/3 zbadanych stacji (41 z 63 SKP) nie spełniało wszystkich wymagań do prowadzenia badań diagnostycznych. W 27 stacjach wyposażenie kontrolno-pomiarowe było niesprawne bądź niedopuszczone do użytkowania przez właściwe organy dozoru technicznego, a w 21 stacjach stwierdzono też szereg braków w zakresie wymaganej dokumentacji.
Na uwagę zasługuje fakt, że stacje do badań wykorzystywały niesprawne bądź niedopuszczone do użytkowania urządzenia kontrolno-pomiarowe służące do wykrywania usterek w najistotniejszych dla bezpieczeństwa układach pojazdu.
Również wyniki badań Transportowego Dozoru Technicznego w ponad 2 tys. stacjach w całym kraju (patrz wykresy poniżej) potwierdzają, że stacje diagnostyczne nie zawsze przeprowadzają prawidłowo badania, posiadają odpowiedni i sprawny sprzęt, w dodatku z ważnymi świadectwami legalizacji. W ponad połowie stacji (56,6 proc. - 1.138 SKP) TDT stwierdził nieprawidłowości.
Prawidłowość wykonywania badań diagnostycznych
Starostowie powszechnie nie wywiązywali się z obowiązku sprawdzenia w każdej z nadzorowanych stacji prawidłowości wykonywania przez diagnostów badań technicznych pojazdów. Podczas kontroli pracownicy urzędów nie kwestionowali często niezgodnego z przepisami sposobu ich wykonywania, nie kwestionowali również wykonywania badań przy użyciu urządzeń kontrolno-pomiarowych niespełniających wymagań. Ponadto starostowie nierzetelnie sprawdzali w SKP prawidłowość dokumentowania przebiegu badań.
Bezpośrednie badanie czynności wykonywanych przez diagnostów podczas kontroli 51 pojazdów wykazało, że ponad połowę pojazdów (29) zbadano nieprawidłowo - diagności pomijali szereg czynności do których zobowiązują ich przepisy lub niedokładnie je wykonywali, używali też przyrządów kontrolno-pomiarowych, które nie posiadały stosownego dopuszczenia do eksploatacji. Mimo to połowę samochodów (15) dopuszczono do ruchu. W trakcie kontroli stwierdzono również, że w przypadku 20 pojazdów nieprawidłowo skontrolowano poziom emisji szkodliwych składników spalin, z czego 9 z tych pojazdów dopuszczono do ruchu. Na nieprawidłowe wykonywanie badań wskazywali również policjanci z garnizonów obejmujących właściwością skontrolowane starostwa. Podczas kontroli (w porozumieniu z NIK) stanu technicznego pojazdów wyjeżdżających z SKP bezpośrednio po badaniach, ujawnili aż 17 przypadków dopuszczenia pojazdu do ruchu, pomimo ich niesprawności, bądź w ogóle bez sprawdzenia stanu technicznego. Podkreślić należy, że kontrole te zostały prowadzone jedynie w rejonach wybranych stacji diagnostycznych, w określonych dniach i w krótkim okresie.
Diagności pomimo ujawnienia w trakcie badań diagnostycznych poważnych usterek dotyczących m.in. układów: hamulcowego, kierowniczego, zawieszenia pojazdu i oświetlenia nie zatrzymywali dowodów rejestracyjnych, co jest ich obowiązkiem. Z kolei starostowie w powyższych sytuacjach nie cofali uprawnień diagnostom, co z kolei jest ich obowiązkiem.
NIK zwraca uwagę na niski odsetek badań zakończonych wynikiem negatywnym w Polsce. Odsetek badań diagnostycznych, gdzie wykryto usterki istotne lub stwarzające zagrożenie wynosi ok. 2 proc., podczas gdy w Niemczech sięga 23 proc. badań (dane KBA - Federal Motor Transport Authority z 2014 r.).
Wydawanie i cofanie uprawnień diagnostom
Kontrolerzy NIK ujawnili w 2/3 kontrolowanych starostw nieprawidłowości w zakresie wydawania uprawnień diagnosty. W efekcie z naruszeniem prawa nadano uprawnienia 86 diagnostom. Osoby te nie posiadały odpowiedniego wykształcenia technicznego, udokumentowanego odbycia szkolenia i zdania stosownego egzaminu, a także udokumentowanej odpowiedniej praktyki zawodowej. Szczególnie ważne jest to ostatnie, bowiem ok. 75 proc. z blisko 640 czynności badawczych (do których przeprowadzenia zobowiązują diagnostę przepisy), przeprowadza diagnosta, a następnie ocenia wyniki badań na podstawie własnego osądu, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe.
Ponad połowa skontrolowanych starostów (13) nie cofnęła uprawnień diagnostom, pomimo stwierdzenia nieprawidłowego przeprowadzania badań, a także pomimo zawiadomień z Policji, ITD lub prokuratury o nieprawidłowym przeprowadzaniu badań. Trzech spośród tych starostów nie zrealizowało powyższego obowiązku nawet wobec diagnostów skazanych w związku z wykonywaniem zawodu, w tym z orzeczonym zakazem wykonywania zawodu diagnosty.
Wpisy do rejestru przedsiębiorców prowadzących SKP
Zdecydowana większość starostw (18 z 21) nieprawidłowo wywiązywała się z zadań związanych z wpisem i prowadzeniem rejestru przedsiębiorców prowadzących SKP. Ośmiu starostów dokonało wpisu do rejestru na podstawie wniosków nie spełniających wymagań (brak oświadczeń, zakresów badań, podpisów, danych o diagnostach). Pięciu z tych starostów dokonało wpisu przedsiębiorców, pomimo braku wymaganych poświadczeń Transportowego Dozoru Technicznego potwierdzających spełnianie warunków do prowadzenia działalności objętej wpisem. Z kolei w 14 starostwach rejestry nie zawierały wszystkich danych, wpisy były nieaktualne, a akta rejestrowe niekompletne.
Przygotowanie organizacyjno-kadrowe starostw
Ustalono, że starostowie, pomimo upływu już ponad 17 lat od wdrożenia systemu badań technicznych pojazdów, nie zapewnili odpowiedniego przygotowania starostw do rzetelnej realizacji zadań nadzorczych, związanych z dopuszczaniem pojazdów do ruchu. Starostwa nadal nie były kadrowo i organizacyjnie przygotowane do realizacji zadań związanych z nadzorem nad SKP. Pracownicy starostw, którzy mieli sprawować nadzór i wykonywać kontrole w SKP, w większości nie posiadali odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, gwarantującego dokonanie rzetelnej oceny prawidłowości przeprowadzania przez diagnostów badań. Kontrole w SKP przeprowadzały osoby z wykształceniem m.in.: filozoficznym, rolniczo-ogrodniczym, politologicznym, ekonomicznym czy informatycznym. Co istotne, nie zapewniono tym osobom w dostatecznym stopniu dedykowanych dla nich szkoleń specjalistycznych. Skutkiem powyższego było powierzchowne przeprowadzanie kontroli oraz niepoddawanie kontroli zagadnień specjalistycznych, w tym głównie prawidłowości przeprowadzania przez diagnostów badań technicznych pojazdów. Pokreślić należy, że pomimo tego starostwa w znikomym stopniu korzystały z możliwości powierzenia Transportowemu Dozorowi Technicznemu przeprowadzanie czynności kontrolnych w stacjach kontroli pojazdów. Dopiero w związku z przeprowadzaną kontrolą NIK, połowa objętych kontrolą starostw podpisała stosowne porozumienia.
Uwagi i wnioski
W ocenie NIK, ze względu na wagę i znaczenie ujawnionych nieprawidłowości, jak również skalę uchybień dotyczących stanu technicznego pojazdów, stwierdzanych corocznie przez organy kontroli ruchu drogowego, konieczne jest wprowadzenie zmian obowiązujących uregulowań prawnych, które stanowią podstawę funkcjonowania systemu badań technicznych pojazdów. Zdaniem Izby szczególnie istotnym dla zapewnienia wymaganego poziomu jakości badań jest realizacja postanowień art. 13 ust. 4 wspomnianej Dyrektywy dotyczącego sposobu zatrudnienia diagnostów. Izba wnosi ponadto o wdrożenie następujących regulacji:
- wprowadzenia rozwiązania prawnego stanowiącego podstawę utworzenia i funkcjonowania organu nadzorującego i koordynującego działania starostów z zakresu objętego kontrolą, przy czym organ ten byłby odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru nad systemem badań technicznych;
- obowiązku przedkładania przez przedsiębiorcę dokumentów poświadczających niekaralność zatrudnianych diagnostów, w przypadku występowania z wnioskiem o wpis do rejestru działalności regulowanej, a także w każdym przypadku zatrudnienia nowych diagnostów. O wprowadzenie takiej regulacji Izba wnioskowała już w 2009 r.;
- przeprowadzania przez starostów okresowych analiz dotyczących zatrzymanych i przesłanych im dowodów rejestracyjnych. W naszej ocenie powinno to istotnie ułatwić im planowanie kontroli, w tym typowanie stacji nierzetelnych, w których sposób przeprowadzania badań przez diagnostów powinien być poddany szczególnej ocenie;
- jednoznacznego i ujednoliconego określenia wymagań w zakresie m.in. szczegółowego dokumentowania przebiegu kontroli w SKP oraz jej wyników;
- uzupełnienia stosownego przepisu Prawa o ruchu drogowym dotyczącego sytuacji skutkujących zatrzymaniem dowodu rejestracyjnego pojazdu o przypadki, kiedy zły stan techniczny został stwierdzony podczas rutynowej kontroli drogowej, a nie w następstwie kolizji drogowej. To jednoznaczne wyodrębnienie pozwoli starostom na powiązanie tych przypadków z określonymi SKP i diagnostami, zwłaszcza w sytuacji, gdy pojazd został poddany badaniom technicznym w relatywnie krótkim okresie czasu przed zatrzymaniem dowodu rejestracyjnego;
- rozszerzenia i/lub zaostrzenia katalogu sankcji wobec właścicieli pojazdów, którzy użytkują je bez ważnych badań technicznych.
Wnioski z poprzednich kontroli, których treść jest w części zbieżna z propozycjami regulacji przewidzianymi w projekcie wspomnianej ustawy zmieniającej. Dotyczą one:
- wymogu niekaralności za przestępstwa przeciw dokumentom, jako jeden z warunków, jakie powinna spełnić osoba ubiegająca się o uprawnienia diagnosty;
- utworzenia centralnego rejestru diagnostów oraz określenia organu odpowiedzialnego za jego prowadzenie i aktualizację, co naszym zdaniem powinno m.in. zapobiec możliwości wykonywania czynności diagnosty przez osoby, wobec których orzeczono w trybie administracyjnym lub karnym ograniczenia w wykonywaniu tego zawodu;
- rozszerzenia obowiązku kontroli i kalibracji urządzeń kontrolno-pomiarowych na pozostałe urządzenia służące do badania i oceny stanu technicznego pojazdów, nie podlegające tej procedurze.
- przywrócenia obowiązku szkoleń okresowych dla diagnostów. Wnioskując o pilne uregulowanie tej problematyki, wskazujemy przy tym, czego nie przewiduje przesłany do konsultacji projekt, na konieczność rozważenia, czy uprawnienia diagnosty powinny być wydawane bezterminowo. Uzyskanie przedłużenia uprawnień byłoby uzależnione od spełnienia warunków dotyczących szkoleń uzupełniających, a także zdania odpowiednich egzaminów, tak jak to ma np. miejsce w przypadku dostępu do zawodu doradcy ds. bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych.
Ponadto proponujemy:
- doposażenie wszystkich 16 jednostek inspekcji transportu drogowego w mobilne SKP. Obecnie tylko dwie dysponują takim sprzętem, który pozwala na zdecydowane zwiększenie skuteczności kontroli (wykrywalność usterek wzrasta do nawet 80 proc.). Przy czym dopiero wówczas możliwe jest wykrycie usterek w najistotniejszych układach pojazdu, np. nieskutecznych hamulców, niesprawnych amortyzatorów, niedopuszczalnych luzów w układzie kierowniczym i zawieszenia;
- zapewnienie, poprzez zmianę metodologii raportowania, kompletnych i wiarygodnych danych o faktycznych przyczynach zdarzeń drogowych. Aktualnie, w oficjalnych raportach, wpływ stanu technicznego pojazdu na wypadek jest marginalizowany co dalece odbiega od informacji w tym zakresie podawanych przez inne kraje UE.
Zobacz wyniki kontroli NIK - NIK o zanieczyszczeniu powietrza spalinami samochodowymi
