Niewykorzystana infrastruktura sieci szerokopasmowej w województwie podlaskim

Niewykorzystana pozostaje, zbudowana z udziałem środków UE za 251 mln zł, sieć szkieletowa szerokopasmowego Internetu (Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej Województwa Podlaskiego, dalej: SSPW WP). Miała ona umożliwić dostęp do szybkiego Internetu, za pośrednictwem światłowodów, mieszkańcom województwa podlaskiego na terenach, gdzie dotychczas nie działali inni operatorzy lub istniał jeden operator, nie planujący budowy takiej sieci.  Wykorzystano zaledwie ok. 1% ciemnych włókien i mniej niż 3,5% kanalizacji kablowej.

Nie pomogła budowa sieci prowadzących do posesji mieszkańców przez komercyjnych dostawców Internetu w latach 2016-2023, dofinansowana z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. W związku z niskim wykorzystaniem istniejącej od końca 2015 roku sieci szerokopasmowej (SSPW WP) ponad 160 tys. mieszkańców województwa nie uzyskało za jej pośrednictwem dostępu do sieci światłowodowej. Nie osiągnięto też poziomu przychodów, które pokrywałyby koszty funkcjonowania tej infrastruktury.

Jednocześnie nadal blisko 43% budynków mieszkalnych na terenie województwa nie miało dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s, głównie poza dużymi miastami.

Do niskiego wykorzystania SSPW WP przyczynili się komercyjni dostawcy Internetu realizujący projekty budowy sieci prowadzących do posesji mieszkańców. Wykorzystali oni bowiem okoliczności i możliwości określone w Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa. W swoich projektach, które łącznie kosztowały ok. 175 mln zł, zachowali formalną zgodność z zawartymi umowami, ale realizowali je w sposób często nieracjonalny z perspektywy celów Programu. Założenia konkursów umożliwiły im budowanie sieci prowadzących do posesji mieszkańców w sposób całkowicie dowolny, ze swobodnym wyborem adresów tych posesji, bez konieczności wykorzystania sieci szkieletowej i bez obejmowania zasięgiem całych miejscowości. Sieci prowadzące do posesji mieszkańców miały często wielokilometrowy przebieg, co było nieopłacalne, biorąc pod uwagę możliwość wydzierżawienia istniejącej infrastruktury sieci szkieletowej.

W Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa i zasadach konkursowych projektów dla komercyjnych dostawców Internetu brakowało wymogów obligujących do wykorzystania istniejącej infrastruktury takiej jak SSPW WP. Tym samym zignorowano niejako cel budowy Regionalnych Sieci Szerokopasmowych, którym było umożliwienie budowy sieci prowadzących do posesji mieszkańców na terenach, gdzie nie funkcjonowali żadni operatorzy lub gdzie nie planowano budowy sieci Internetu szerokopasmowego. W konsekwencji komercyjni dostawcy Internetu już na etapie składania wniosków o dofinansowanie zakładali znikome wykorzystanie SSPW WP, na poziomie poniżej 1,6-2,4 % przy możliwych 10%.

Realizacja poszczególnych projektów przez komercyjnych dostawców Internetu z wykorzystaniem dofinansowania pochodzącego z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, nie spowodowała eliminacji tzw. „białych plam” w dostępie do Internetu szerokopasmowego. W objętych tymi projektami 907 miejscowościach tylko w 231 (25,5%) światłowód doprowadzono do 100% budynków, wykorzystując do zapewnienia sygnału w niewielkim zakresie SSPW WP, a koncentrując się głównie na budowaniu sieci dublujących się z siecią regionalną.

Komercyjni dostawcy Internetu występowali między sobą jako generalni wykonawcy projektów, pomimo że wcześniej, we wnioskach o dofinansowanie, wskazywali potrzebę zaangażowania innych wykonawców. Argumentowali to brakiem własnych zasobów do realizacji projektu. Nie przeszkadzało im to jednak realizować projektu innej firmie, właśnie jako generalny wykonawca. Podkreślić należy, że w kosztach projektów dominującymi były prace związane z budową kanalizacji kablowej (kabel światłowodowy pod ziemią) lub słupowej (kabel nad ziemią). Stanowiły one od 52% do 58% całości kosztów kwalifikowalnych projektów. Taka struktura wydatków pozwalała komercyjnym dostawcom Internetu na generowanie wysokich marż na realizowanych projektach wówczas, gdy występowali jako generalni wykonawcy, w konsekwencji zawyżających koszty projektów. Nierzetelnie realizowano również niektóre przebiegi sieci, wykazując jako zrealizowane adresy posesji, które już wcześniej zostały wybudowane dla docelowych odbiorców przez tego dostawcę Internetu lub jego generalnego wykonawcę w innych projektach, w tym współfinansowanych ze środków zewnętrznych.

Powyższe negatywne efekty funkcjonowania Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa stwarzają poważne ryzyko utrwalenia zjawiska wykluczenia informacyjnego w województwie podlaskim. Zaniechania lub nieprawidłowo sformułowane zadania mogą w przyszłości skutkować tym, że Samorząd Województwa pozostanie z niewykorzystywaną siecią szkieletową, ponosząc koszty jej utrzymania, a obok niej funkcjonować będą równoległe sieci prywatne, pełniące funkcję szkieletowo-dystrybucyjną – obie sieci wybudowane w całości lub częściowo ze środków publicznych. Z drugiej strony jeżeli komercyjni dostawcy Internetu nie będą zobligowani do obejmowania całych miejscowości siecią szerokopasmowego Internetu, istnieje ryzyko, że żaden inny operator nie będzie zainteresowany dostarczeniem Internetu w tych miejscach z uwagi na koszty rozbudowy sieci, a mieszkańców nie będzie stać na sfinansowanie takiego przyłącza na zasadach komercyjnych.

Wykorzystanie infrastruktury SSPW WP: uwagi i wnioski

Najwyższa Izba Kontroli skierowała wnioski dotyczące głównie zapewnienia przez beneficjentów rzetelnych danych inwentaryzacyjnych oraz zaprzestania działań naruszających zasady dostępu hurtowego. Natomiast mimo lokalnego charakteru kontroli, Izba - mając na względzie finansowanie projektów w nowej perspektywie finansowej 2021–2027 i stwierdzone w niniejszej kontroli ryzyka związane z zapewnieniem właściwego wykorzystania środków publicznych na budowę infrastruktury Internetu szerokopasmowego i zachowaniem infrastruktury Regionalnych Sieci Szerokopasmowych - wskazuje na potrzeby zmian o charakterze systemowym i zwraca uwagę na następujące ryzyka Po stronie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, Ministra Cyfryzacji oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej:

• dalszy brak wykorzystania infrastruktury RSS do budowy sieci dostępowych w nowej perspektywie finansowej, szczególnie w sytuacji, kiedy nie zostanie sfinalizowany proces negocjowanych z Komisją Europejską nowych zasad funkcjonowania RSS w tym zakresie;
• brak wypracowanych zasad typowania obszarów interwencji, które pozwoliłyby wykluczyć przypadki interwencji na obszarach z istniejącą infrastrukturą szerokopasmową o wymaganych parametrach i poprawić wykorzystanie istniejącej infrastruktury RSS;
• nadmierna dowolność w doborze punktów adresowych przez wnioskodawców, jak i brak zobowiązania ich do pełnej realizacji wybranych obszarów interwencji;
• brak rozwiązań mających na celu objęcie przez beneficjentów pełnym zasięgiem miejscowości, które w projektach zrealizowanych w perspektywie 2014–2020 zostały zrealizowane tylko w części;
• niewystarczające możliwości dzierżawy infrastruktury w warstwie szkieletowo-dystrybucyjnej, w tym na zasadach IRU;
• niedostateczne kontrole przestrzegania przez operatorów zasad zapewnienia dostępu hurtowego na sieciach wybudowanych ze środków publicznych.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i zaniechaniami Najwyższa Izba Kontroli wnosi do:

Dyrektora Centrum Projektów Polska Cyfrowa o:

• dochodzenie kar wynikających z naruszenia zasad konkursowych i postanowień umów o dofinansowanie przez beneficjentów, którzy naruszyli zasady zapewnienia równego i niedyskryminującego dostępu do usług hurtowych;
• rozważenie weryfikacji, przy współpracy z Prezesem UKE, efektywności wykorzystania infrastruktury RSS wybudowanej przez beneficjentów projektów, w tym dzierżawy części węzłów od innego operatora w projekcie obejmującym obszar łomżyński.

Beneficjentów o:

• przekazywanie podczas inwentaryzacji infrastruktury teleinformatycznej danych zgodnych ze stanem faktycznym i terminowo oraz przestrzeganie zasad zapewnienia równego dostępu do sieci wybudowanych w ramach udzielonego dofinansowania.