Fundusz Wsparcia Kultury z tajną listą beneficjentów

Ponad 365 mln zł podzielono między 2111 przedsiębiorców, samorządowe instytucje artystyczne oraz organizacje pozarządowe, ale ostateczna lista beneficjentów Funduszu Wsparcia Kultury (FWK) do dziś nie została opublikowana. Kontrola przeprowadzona przez NIK wykazała m.in. nieprawidłowości podczas przydzielania i rozliczania wsparcia finansowego. Nie określono choćby wpływu oceny merytorycznej sporządzonej przez ekspertów na wysokość przyznanej pomocy. Niezapewnienie odpowiedniej archiwizacji dokumentów oraz danych przetwarzanych w systemach informatycznych, uniemożliwiło NIK pełną weryfikację procesu oceny złożonych w ramach FWK wniosków.

Fundusz Wsparcia Kultury miał być kołem ratunkowym dla artystów. Po tym jak 20 marca 2020 r. ogłoszono w Polsce stan epidemii, rząd stopniowo zaczął wprowadzać obostrzenia mające zapobiegać rozprzestrzenianiu się koronawirusa SARS-CoV-2. Wkrótce zakazy i nakazy dotknęły także twórców kultury, którzy w związku z odwoływanymi koncertami i przedstawieniami stracili źródła dochodu.

O pomoc mogły się ubiegać instytucje artystyczne, organizacje pozarządowe oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, także firmy wspomagające tę działalność poprzez organizację zaplecza technicznego. Jednak jak wynikało z doniesień medialnych, Fundusz Wsparcia Kultury nie mógł zrealizować w pełni swoich celów przede wszystkim dlatego, że pomoc zaadresowano wyłącznie do podmiotów prawnych, natomiast wielu twórców, zwłaszcza pisarze, reżyserzy, soliści to ludzie wolnych zawodów, żyjący ze zleceń i dzieł, niezwiązani z podmiotami, które mogły ubiegać się o wsparcie z FWK.

Do przyjmowania i oceny wniosków, podejmowania decyzji o udzieleniu pomocy, do zawierania umów, ich rozliczania i kontrolowania wydatków Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego upoważnił dwie instytucje: Instytut Teatralny (IT) im. Zbigniewa Raszewskiego oraz Narodowy Instytut Muzyki i Tańca (NIMiT). Wysokość udzielonej pomocy zależała przede wszystkim od wielkości spadku przychodów netto z działalności statutowej oraz dodatkowej prowadzonej przez ubiegające się o wsparcie instytucje, organizacje i przedsiębiorców. Do wyliczenia należnych kwot użyto specjalnego algorytmu, a udzielona pomoc miała być przeznaczona na finansowanie lub refinansowanie wydatków ponoszonych w okresie od 12 marca do 31 grudnia 2020 r.

Lista 2064 beneficjentów Funduszu wraz z przyznanymi im kwotami została opublikowana 13 listopada 2020 r. i wywołała falę krytyki w środowisku artystycznym. Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucono, że milionowymi kwotami chce wesprzeć głównie artystów pop i disco polo, a teatry czy filharmonie zatrudniające duże zespoły mają otrzymać zdecydowanie mniejsze kwoty. Kontrowersje były tak duże, że minister zlecił ponowną weryfikację wniosków, mimo że przepisy tego nie przewidywały. Ostatecznie w zdecydowanej większości przypadków wysokość przyznanego wsparcia obniżono od 4% do 43%, w zależności od liczby punktów, jakie wcześniej otrzymały złożone wnioski. Wsparcie finansowe przekazano w sumie ponad 2 tys. podmiotów, ale mimo, że podział środków z Funduszu wzbudził gorącą publiczną dyskusję, minister nie ujawnił komu i w jakiej wysokości pomoc przyznano.

Nie określił również zasad gospodarowania środkami FWK, w tym procedury zwrotu pieniędzy nierozdysponowanych przez Instytuty, które miały czas na ich przekazanie beneficjentom do końca 2020 r. Nierozdzielone środki - ok. 1,1 mln zł - Instytut Teatralny przelał na konto resortu dopiero po kilku miesiącach, pod koniec maja 2021 r., natomiast NIMiT ponad 5,6 mln zł na początku sierpnia. Z kolei do grudnia 2023 r. (dzień zakończenia kontroli przeprowadzonej przez NIK) Narodowy Instytut Muzyki i Tańca nie rozliczył ośmiu umów na w sumie ponad 2,3 mln zł. W przepisach nie określono także zasad przekazania ministerstwu środków pochodzących od beneficjentów Funduszu, w tym kar jakie płacili za m.in. nieterminowe złożenie sprawozdania z wykorzystania przyznanego wsparcia.

Nietransparentny podział środków

Wsparcie finansowe przeznaczone na pomoc artystom pochodziło z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Ministerstwo kultury zakładało, że 400 mln zł zostanie rozdysponowane między 11 650 podmiotów w trzech grupach tworzonych przez samorządowe instytucje artystyczne, organizacje pozarządowe i przedsiębiorców. Ostatecznie wsparcie otrzymało zaledwie 2111 beneficjentów, ale jak wynika z kontroli przeprowadzonej przez NIK, to 94% tych, którzy złożyli poprawne wnioski o przyznanie pomocy.

Do oceny składanych wniosków dyrektorzy Instytutu Teatralnego oraz Narodowego Instytutu Muzyki i Tańca powołali zespoły eksperckie i podzielili je na 13 trzyosobowych podzespołów, jednak wbrew przepisom dyrektor NIMiT nie wskazał przewodniczących tych grup, co miało swoje konsekwencje.

Podzespoły oceniały wnioski na podstawie ustalonych kryteriów i mogły przyznać maksymalnie 100 punktów, z tym że większość – aż 70 – wyliczano za pomocą algorytmu na podstawie danych zawartych we wniosku dotyczących np. poziomu spadku przychodów czy liczby zatrudnionych osób. W każdej z trzech grup dane te były inaczej punktowane.

Wspólne dla wszystkich były dwa kryteria, które jako jedyne podlegały merytorycznej ocenie ekspertów. Mogli oni przyznać maksymalnie 30 punktów: do 20 za „Prawidłowość przeznaczenia kwoty wsparcia finansowego” oraz do 10 za „Wpływ wsparcia finansowego na lokalną społeczność”.

W oparciu o średnie oceny, przewodniczący zespołów mieli sporządzać listy rankingowe dla poszczególnych grup wnioskodawców, a następnie przekazać je Komisji utworzonej z pracowników ministerstwa kultury. Instytuty nie udostępniły kontrolerom NIK takich list, a biorąc pod uwagę fakt, że na dalszych etapach oceny wysokość wsparcia dla beneficjentów została zmieniona w niejasny sposób, to właśnie one mogłyby umożliwić rzetelną weryfikację decyzji podjętych w tej sprawie. Tym bardziej że w całym procesie nie określono wpływu oceny merytorycznej sporządzonej przez zespół ekspertów na wysokość przyznanej z Funduszu pomocy. Doprecyzowanie takich zasad zapewniłoby, zdaniem Izby, bardziej przejrzysty podział środków finansowych.

NIK ma również zastrzeżenia do prac samej Komisji, która ze względu na epidemię COVID-19 obradowała online i porozumiewała się za pomocą poczty elektronicznej, a mimo to nie wszyscy jej członkowie brali udział w posiedzeniach. Spotkania nie były także dokumentowane, a to właśnie Komisja miała zarekomendować dyrektorom Instytutów wysokość wsparcia finansowego na podstawie przedstawionych list rankingowych i z uwzględnieniem dostępnych środków.

Wyjaśnienia, jakie otrzymali kontrolerzy NIK wskazują na to, że Komisja dostała listy wnioskodawców wraz z kwotami, o które się ubiegali i ostatecznie przystała na propozycję dyrektorów Instytutów dotyczącą ustalenia maksymalnych kwot wsparcia dla poszczególnych grup beneficjentów Funduszu:

• samorządowe instytucje artystyczne – do 4 mln zł,
• przedsiębiorcy – do 2 mln zł,
• organizacje pozarządowe – do 1,8 mln zł
• osoby i firmy organizujące zaplecze techniczne (scenotechnika) – do 625 tys. zł.

Po spotkaniu, które odbyło się 10 listopada 2020 r. z ministrem kultury i debacie, do której doszło dwa dni później z udziałem doradców kierownictwa resortu, dyrektorzy Instytutów zaproponowali podział środków między beneficjentów Funduszu, który został upubliczniony 13 listopada 2020 r. na stronie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ze zbiorczych list ocen przekazanych przez Instytut Teatralny wynika, że kwota wnioskowana w większości przypadków była taka sama, jak kwota opublikowana na stronie MKiDN. Wyjątki stanowili ci wnioskodawcy, którzy ubiegali się o sumy przekraczające maksymalne kwoty ustalone dla poszczególnych grup.

Jak ustaliła NIK, początkowo beneficjentom przyznano od 387 zł do 4 mln zł. Maksymalne wsparcie w wysokości 4 mln zł miał otrzymać Teatr Muzyczny im. Danuty Baduszkowej w Gdyni i warszawski Teatr Muzyczny ROMA, ponad 3,6 mln zł warszawski Teatr Kwadrat im. Edwarda Dziewońskiego, 2,8 mln zł Opera i Filharmonia Podlaska Europejskie Centrum Sztuki imienia Stanisława Moniuszki, a Północne Centrum Sztuki Teatr "Komedia" ponad 2,6 mln zł. 2 mln zł wsparcia przyznano m.in. Studio Buffo i Teatrowi im. Juliusza Słowackiego w Krakowie, niemal 1,9 mln miała otrzymać spółka Golec Fabryka, a po 1,8 mln zł  m.in. "Teatr Kamienica" i Fundacja Krystyny Jandy Na Rzecz Kultury.

Opublikowana lista beneficjentów FWK wywołała tak duże kontrowersje, że minister kazał dyrektorom Instytutów zweryfikować kwoty udzielonego wsparcia. W efekcie ostatecznie przyznane środki były w większości przypadków mniejsze od tych opublikowanych na stronie ministerstwa i w większym stopniu powiązane z liczbą przyznanych im wcześniej punktów. Przykładowo obniżenie kwot dla wniosków, które uzyskały do 60 punktów wyniosło w większości wypadków (111 na 112) od 43% do 20%, natomiast w grupie wniosków, które uzyskały powyżej 90 pkt (117 wniosków) zmniejszenie kwoty końcowej w stosunku do opublikowanej wyniosło od 34% do 0%, przy czym bez zmian pozostały kwoty przyznane ośmiu wnioskom. Spośród dziewięciu instytucji, które otrzymały maksymalną liczbę 100 punktów, kwota wsparcia została obniżona w przypadkach pięciu – od 30% do 4%.

Wszystkie wnioski pozytywnie ocenione zostały zarekomendowane do przyznania wsparcia finansowego. W połowie grudnia 2020 r. ministerstwo kultury przekazało Instytutom ponad 371,6 mln zł z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Do Narodowego Instytutu Muzyki i Tańca trafiło 247,5 mln zł, a do Instytutu Teatralnego ok. 124 mln zł.

67% tych środków dostało 1662 przedsiębiorców, w tym 1205 firm zajmujących się organizację zaplecza technicznego, 24% trafiło do 144 samorządowych instytucji artystycznych, a pozostałe 9% do 305 organizacji pozarządowych.

Średnia kwota zawartych umów w poszczególnych grupach wynosiła od 106 tys. zł (organizacje pozarządowe) do 615 tys. zł (samorządowe instytucje artystyczne). Przedsiębiorcy otrzymali średnio ok. 147 tys. zł.

W Instytutach nie zapewniono prawidłowej ewidencji i przechowywania dokumentacji związanej z przebiegiem procesu przyznawania i rozliczania środków wsparcia finansowego. Kontrolerzy NIK zidentyfikowali kilka rodzajów dokumentów, informacji i danych, w szczególności tych, które były wytwarzane i przetwarzane w systemie informatycznym, a które zostały utracone lub nieprawidłowo zachowane. Wśród nich były karty ocen ekspertów dla każdego wniosku, listy rankingowe, pierwotne wersje informacji o sposobie wykorzystania przyznanych środków. Niezapewnienie odpowiedniej archiwizacji dokumentów oraz danych przetwarzanych w systemach informatycznych, uniemożliwiło NIK pełną weryfikację przebiegu procesu oceny wniosków w ramach Funduszu.

W przypadku Instytutu Teatralnego wszystkie operacje finansowe dotyczące otrzymanych z Funduszu środków i rozliczeń z beneficjentami były prowadzone poza ewidencją księgową, co zdaniem Izby było nierzetelne.

Beneficjenci Funduszu pod lupą kontrolerów NIK

NIK skontrolowała także 18 beneficjentów Funduszu Wsparcia Kultury, którzy w okresie od 12 marca do 31 sierpnia 2020 r. stracili od 51% do 100% przychodów z działalności statutowej oraz dodatkowej w porównaniu z analogicznym okresem w 2019 r., przy czym najwięcej przedsiębiorcy – średnio 93%, samorządowe instytucje artystyczne średnio 86%, a organizacje pozarządowe średnio 59%.

Łączna kwota maksymalnego wsparcia dla skontrolowanych mogła wynieść ponad 38,6 mln zł, ale na podstawie zawartych umów wypłacono w sumie ok. 28,5 mln zł, z tego:

• ok. 24,3 mln zł samorządowym instytucjom artystycznym,
• ok. 3,1 mln zł przedsiębiorcom,
• ok. 1 mln zł organizacjom pozarządowym.

Poza wielkością spadku przychodów, na ocenę wniosku o przyznanie wsparcie miała wpływ m.in. liczba zatrudnionych osób. W 18 objętych kontrolą podmiotach doszło do spadku zatrudnienia, który na dzień złożenia wniosku w 2020 r. w stosunku do 31 grudnia 2019 r. wyniósł od 2% do 39%.

Z zatwierdzonych przez Instytuty informacji o wykorzystaniu udzielonego wsparcia finansowego wynika, że skontrolowani beneficjenci przeznaczyli otrzymane w ramach Funduszu środki przede wszystkim na wynagrodzenia, które stanowiły 48% kosztów ogółem i wyniosły łącznie 13,4 mln zł oraz na koszty operacyjne bezpośrednio związane z projektem lub działaniem kulturalnym (32% kosztów ogółem), które wyniosły w sumie ponad 9,1 mln zł.

Jak ustaliła NIK z 18 objętych kontrolą beneficjentów Funduszu jedynie pięciu wykorzystało wsparcie finansowe zgodnie z przepisami i umową, a także prawidłowo je rozliczyło. Sześć wniosków zawierało niezgodne ze stanem faktycznym dane, jednak poza jednym przypadkiem nie miało to wpływu na wysokość udzielonego wsparcia. Dwóch beneficjentów zaniżyło przychody netto, dwaj kolejni zawyżyli liczbę zatrudnionych osób o 147 i o 7 osób.

Istotne dane, które miały wpływ na maksymalną kwotę przyznaną w ramach Funduszu, dotyczyły wysokości wsparcia (zwrotnego lub bezzwrotnego), jakie beneficjenci otrzymali wcześniej ze środków publicznych w związku z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Takie wsparcie deklarowało 12 objętych kontrolą beneficjentów. Trzech zaniżyło, zawyżyło lub nie wykazało otrzymanej pomocy finansowej.

Kontrolerzy NIK przeanalizowali także koszty poniesione przez 18 beneficjentów Funduszu, stanowiące 48% przekazanego tej grupie wsparcia (ok. 13,5 mln zł). W większości przypadków zostało ono wykorzystane zgodnie z zawartymi umowami. Nieprawidłowości dotyczyły m.in. jednego z przedsiębiorców, który z otrzymanego wsparcia pokrył koszt estetycznych usług stomatologicznych w wysokości ok. 13 tys. zł (2,3% otrzymanej pomocy). Jak tłumaczył, wydatek ten uznał za związany ze stworzeniem wizerunku scenicznego, a zatem za podlegający sfinansowaniu z Funduszu. Tymczasem w ocenie NIK koszty związane z wizerunkiem scenicznym były ściśle określone, dotyczyły wyłącznie charakteryzacji (np. fryzur i makijażu) oraz kostiumów. Po kontroli przeprowadzonej przez Izbę przedsiębiorca zwrócił środki wydane niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę (niemal 18 tys.).

Z kolei w dwóch kontrolowanych instytucjach nieprawidłowości dotyczyły wypłaty wynagrodzeń z naruszeniem prawa i regulacji wewnętrznych. W przypadku jednego z warszawskich teatrów ze środków Funduszu głównemu księgowemu i jednocześnie wicedyrektorowi wypłacono niemal 40 tys. zł nagrody rocznej, czyli o niemal 4 tys. więcej niż pozwalają przepisy (wysokość nagrody nie może przekroczyć trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego danej osoby w roku poprzednim).

Beneficjenci wykazali, że środki z Funduszu przeznaczyli m.in. na realizację spektakli oraz koncertów muzycznych, takich jak:

• Trzy siostry (Krakowski Teatr Scena STU),
• Ich czworo, Rewizor, Gala sylwestrowo-noworoczna (Teatr „Bagatela” im. Tadeusza Boya-Żeleńskiego w Krakowie),
• Zamknięci w Teatrze, Spóźnione odwiedziny (Teatr im. Juliusza Słowackiego w Krakowie),
• Lazarus, Alicja (Teatr Muzyczny „Capitol” we Wrocławiu),
• Wiedźmin, Hairspray (Teatr Muzyczny im. Danuty Baduszkowej w Gdyni),
• Gala Pomorskiej Nagrody Artystycznej (Polska Filharmonia Bałtycka im. Fryderyka Chopina w Gdańsku), cykl wydarzeń muzycznych „Lasy online” (Bałtycka Agencja Artystyczna „BART” w Sopocie),
• a także na organizację Festiwalu Fair Play Dance Camp 2021 (Karol Niecikowski Fair Play Art),
• oraz organizację muzycznych i artystycznych zajęć edukacyjnych (Stowarzyszenie Dolnośląskie Towarzystwo Muzyczne we Wrocławiu).

Ze środków FWK zakupiono również m.in. sprzęt umożliwiający nagrywanie oraz realizację spektakli na żywo z dostępem widowni poprzez streaming.

Zdaniem NIK, mimo że wsparcie finansowe udzielone twórcom kultury w ramach FWK miało jedynie doraźny charakter, a w trakcie jego przydzielania i rozliczania stwierdzono nieprawidłowości, to jednak przyczyniło się ono do złagodzenia ekonomicznych skutków ograniczeń wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19.

Wnioski

Biorąc pod uwagę ustalenia kontrolerów, NIK wnioskuje do:

Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego:

• o wzmocnienie nadzoru nad gospodarowaniem przez upoważnione instytucje środkami przekazywanymi przez ministra w celu zapewnienia transparentnego ich wykorzystywania.

Dyrektorów Instytutów:

• o zapewnienie prawidłowej ewidencji i przechowywania dokumentacji dotyczącej przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw oraz ich archiwizacji, w tym dokumentów przetwarzanych w systemach informatycznych.