Panel ekspertów w NIK o wpływie zmian w systemie podatkowym na sytuację polskich samorządów
Najwyższa Izba Kontroli właśnie rozpoczęła kontrolę, aby sprawdzić prawidłowość finansowania zadań realizowanych przez samorządy. Ostatnim etapem analizy przedkontrolnej był panel ekspertów, który odbył się w maju w siedzibie Izby w Warszawie. Podczas spotkania Delegatura NIK w Białymstoku przedstawiła główne założenia kontroli, a zaproszeni goście – w tym przedstawiciele samorządów i środowisk prawniczych dzielili się swoją wiedzą, opiniami i doświadczeniami w obszarze finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Izba podkreśla, że będzie to nowatorska kontrola systemowa, która po raz pierwszy obejmie dane wszystkich polskich samorządów, czyli ponad 2800 gmin, powiatów i województw w Polsce.
W maju w siedzibie NIK w Warszawie odbył się panel ekspertów pn. „Wpływ zmian w systemie podatkowym na sytuację finansową polskich samorządów”. Spotkanie było częścią analizy przedkontrolnej i miało odpowiedzieć na pytanie, czy w ostatnich latach w sposób odpowiedni finansowano działania samorządów, zwłaszcza w kontekście zmian podatkowych rozpoczętych w 2019 roku? W spotkaniu – obok reprezentantów NIK – udział wzięli m.in. przedstawiciele stowarzyszeń zrzeszających gminy wiejskie, gminy miejskie oraz powiaty i województwa, a także przedstawiciele środowisk prawniczych specjalizujących się w prawie konstytucyjnym i nadzorze nad działalnością samorządów.
Wpływ zmian w systemie podatkowym na sytuację finansową polskich samorządów, finansowanie zadań zleconych, część oświatowa subwencji ogólnej, nadwyżki i ubytki operacyjne samorządów, działania rekompensujące ubytek dochodów – to główne tematy poruszane podczas panelu.
Celem panelu była wymiana wiedzy, doświadczeń i opinii przedstawicieli różnych typów samorządów. Inicjatorem wydarzenia była Delegatura NIK w Białymstoku, która wzięła pod lupę prawidłowość finansowania zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z zapowiedzią przedstawicieli Izby kontrola ma potrwać ok. 4-5 miesięcy, a informacja o jej wynikach powinna się pojawić jeszcze jesienią tego roku. W ramach postępowania kontrolnego analizowane będą dane finansowe 2800 polskich gmin, powiatów i województw, czyli wszystkich polskich samorządów. Kontrola ma charakter systemowy, czyli dotyka problemu całościowo, angażując w kontrolę jak największą liczbę interesariuszy.
Otwierając panel, Prezes NIK Marian Banaś powiedział, że samorząd powinien być szczególnie doceniony przez rządzących, ponieważ jest to komórka, w której obywatele załatwiają swoje podstawowe sprawy. „Aby samorząd mógł mądrze i sprawnie pracować, potrzebuje odpowiednich zasobów. Dziś trudno o samorząd, który nie boryka się z problemami natury finansowej” - zauważył Prezes. „Nakładanie nowych obowiązków bez zapewnienia odpowiedniego finansowania najczęściej prowadzi do zapaści finansów” – dodał.
Główne założenia i cele kontroli przedstawił jej koordynator, Mariusz Lenkiewicz z Delegatury NIK w Białymstoku, podkreślając, że koncepcja kontroli systemowej pozwoli na „bezstronną i obiektywną ocenę stanu finansów polskich samorządów.” Ze względu na tajemnicę kontrolerską prezentacja NIK miała charakter ogólny. Jednak – jak podkreślił Mariusz Lenkiewicz – ustalenia kontroli w samorządach przeprowadzonych przez NIK w ostatnim czasie wskazują na „wysokie ryzyko nieprawidłowego realizowania zadań (…) w związku z brakiem dostatecznych środków finansowych”. Koordynator wskazał główne założenia strategiczne postępowania kontrolnego, kładąc szczególny nacisk na czynny udział interesariuszy, na każdym etapie kontroli, począwszy od analizy przedkontrolnej.
Na początku spotkania prof. Ryszard Piotrowski z Uniwersytetu Warszawskiego, konstytucjonalista, omówił art. 167 Konstytucji RP, dotyczący finansowania samorządów. Prof. Piotrowski przypomniał, że zgodnie z tym zapisem środki finansowe powinny być przydzielane samorządom z budżetu centralnego adekwatnie do wykonywanych przez nie zadań, ale nie – jak to się często zdarza - w oparciu o własny interes polityczny czy korzyści wyborcze. Nie chodzi też o to, by zabierać środki samorządom bogatszym i dawać biedniejszym. Ekspert zaznaczył jednocześnie, że poziom finansowania samorządów jest uzależniony od sytuacji finansowej państwa. Może się bowiem okazać, że poziom dochodów publicznych nie jest wystarczający, by zapewnić samorządom realizację wszystkich zadań publicznych. Jednak taka sytuacja wcale nie musi stanowić naruszenia Konstytucji: „Z pustego i Salomon nie naleje” – zaznaczył ekspert. Natomiast zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego TK 22/12 „do naruszenia istoty samodzielności finansowej samorządu dochodzi wtedy, kiedy brak środków jest konsekwencją arbitralnej w działaniu władzy publicznej”. Prof. Piotrowski podkreślił też, że Konstytucję należy interpretować całościowo. Próby interpretowania konstytucyjnych zapisów w oderwaniu od innych są bowiem obarczone ryzykiem uznaniowości.
Koordynator kontroli Mariusz Lenkiewicz stwierdził, że bazą właśnie rozpoczętej kontroli systemowej jest wieloczynnikowa analiza przedkontrolna, dotycząca m.in. dochodów własnych samorządów, nadwyżek operacyjnych oraz poszczególnych wydatków m.in. na zadania oświatowe i zadania zlecone w zestawieniu z ubytkami wynikającymi ze zmian w systemie podatkowym oraz faktycznymi rekompensatami.
Podczas panelu strona samorządowa wielokrotnie podkreślała bardzo trudną sytuację finansową polskich samorządów i brak dostatecznej rekompensaty ze strony rządu. Mechanizm przyznawania rekompensat szczegółowo wyjaśnił Andrzej Porawski, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich, dokładnie opisując sposób ich rozdysponowywania w latach 2021-2022 (8 mld zł w grudniu 2021 r. i 13,7 mld zł w ostatnim kwartale 2022 r.).
Starosta Poznański Jan Grabkowski, będący jednocześnie Wiceprezesem Zarządu Związku Powiatów Polskich zwrócił uwagę m.in. na problem finansowania zadań zleconych. Starosta podkreślił, że w jego przypadku otrzymane od Wojewody dotacje na zadania zlecone pokrywają zaledwie 20-25% poniesionych kosztów.
Z kolei Grzegorz Kubalski, Zastępca Dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich stwierdził, że zmiany w systemie podatkowym po 2019 roku doprowadziły do przesunięcia środków z samorządów do części rządowej. W ocenie panelisty „nadwyżka wynikająca z zachęt dla podatników przekłada się na brak w systemie dochodów samorządowych co najmniej na poziomie 10 miliardów złotych”. Grzegorz Kubalski mówił też, że system, który został wdrożony doraźnie, spowodował nierówny podział środków między samorządami, według niejasnych kryteriów, a także odpływ środków z większych i bogatszych jednostek samorządu terytorialnego do mniejszych i słabszych.
W podobnym duchu wypowiadali się przedstawiciele Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych na czele z Przewodniczącym Damianem Grzelką. Wyrazili oni obawę, że zagrożenie w funkcjonowaniu samorządów jest realne. Przedstawiciele RIO zaznaczyli jednocześnie, że z zainteresowaniem czekają na wyniki kontroli NIK.
Paneliści wielokrotnie dziękowali Najwyższej Izbie Kontroli za podjęcie tak ważnego, systemowego problemu, jakim jest finansowanie zadań realizowanych przez polskie samorządy. Uczestnicy spotkania podkreślali, że wyniki tej kontroli mogą mieć wpływ na kształt nowego systemu podatkowego, który w przyszłości ma szanse przywrócić odpowiedni poziom udziału dochodów własnych samorządów w stosunku do realizowanych zadań.
Na zakończenie przedstawiciele Izby podziękowali zaproszonym gościom za uczestnictwo w panelu, a Dyrektor Delegatury NIK w Białymstoku Janusz Pawelczyk wyraził nadzieję, że wspólnymi siłami będzie łatwiej przekonać decydentów do wprowadzenia zmian kluczowych dla lepszego funkcjonowania samorządów, które ostatecznie „są solą państwowości”.
