Przygotowanie i realizacja wybranych zadań inwestycyjnych w skontrolowanych jednostkach nie zawsze przebiegała prawidłowo. Nieprawidłowości polegały głównie na nierzetelnym sporządzeniu dokumentów przetargowych, dokonywaniu nieuprawnionych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych, niezapewnieniu rzetelnego nadzoru inwestorskiego oraz braku weryfikacji spełniania przez wykonawców inwestycji wymagań zatrudnienia pracowników na podstawie umowy o pracę. W szczególności jednak NIK zwraca uwagę na niedostateczny nadzór nad wykonywaniem zadań mających na celu utrzymanie obiektów infrastruktury technicznej w należytym stanie, co dotyczyło przede wszystkim dróg gminnych. W efekcie Izba skierowała do właściwych miejscowo powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia wykroczenia w sprawach dotyczących nieprowadzenia książek obiektu budowlanego dla gminnych dróg publicznych oraz niepoddawania ich okresowym kontrolom m.in. stanu technicznego, instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas ich użytkowania oraz przydatności do użytkowania.
Ogólnie dostępna, utrzymywana w prawidłowym stanie infrastruktura służąca ciągłości i powszechności świadczenia usług gminnych w sposób istotny wpływa na rozwój społeczno-gospodarczy, standard życia mieszkańców, a także na atrakcyjność inwestycyjną gmin.
Głównym celem kontroli Realizacja wybranych zadań inwestycyjnych i utrzymanie infrastruktury technicznej w województwie lubelskim (nr S/22/001) było sprawdzenie czy jednostki samorządu terytorialnego prawidłowo realizowały wybrane inwestycje na terenie województwa lubelskiego oraz rzetelnie wypełniały obowiązki w obszarze utrzymania infrastruktury technicznej w należytym stanie. Skontrolowano w szczególności zabezpieczenie środków finansowych na realizację zadań inwestycyjnych, przestrzeganie przepisów prawa zamówień publicznych, sprawowanie nadzoru nad jakością robót budowlanych, a także prawidłowość prowadzenia stosownych ewidencji, przeglądów gwarancyjnych oraz kontroli okresowych.
Kontrolą objęto osiem jednostek, tj. sześć urzędów gmin z terenu województwa lubelskiego (Adamów, Wola Uhruska, Sosnowica, Wólka, Wojciechów i Włodawa), które realizowały zadania inwestycyjne z zakresu infrastruktury technicznej, a także Starostwo Powiatowe w Chełmie oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Białej Podlaskiej. Kontrola dotyczyła lat 2017-2022.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Skontrolowane jednostki zasadniczo prawidłowo przygotowywały i realizowały zadania inwestycyjne z zakresu infrastruktury technicznej. W szczególności posiadały zabezpieczone środki na sfinansowanie całości inwestycji, dysponowały rzetelnie przygotowaną dokumentacją techniczną i niezbędnymi pozwoleniami, a zawarte z wykonawcami robót budowlanych umowy zabezpieczały ich interesy. Istotne nieprawidłowości dotyczyły jednak zadań w obszarze utrzymania infrastruktury technicznej w należytym stanie.
Zamówienia publiczne
NIK skontrolowała 15 postępowań realizowanych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Ustalono, że wykonawcy zadań inwestycyjnych byli wybierani zgodne z obowiązującymi przepisami, jednak przy realizacji analizowanych postępowań wystąpiły nieprawidłowości przede wszystkim w zakresie: nierzetelnego sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia (Chełm, Włodawa) oraz posłużenia się, przy ustalaniu szacunkowej wartości zamówienia, niezaktualizowanymi kosztorysami inwestorskimi (Wola Uhruska). Kontroli poddano również postępowania o wartości niższej niż wymagany próg ustawowy, które były prowadzone na podstawie regulaminów wewnętrznych obowiązujących w skontrolowanych jednostkach. Stwierdzono m.in., iż zapisy określone w regulaminach Gminy Adamów w zakresie wysokości progów, liczby potencjalnych wykonawców, do których należało skierować zapytanie ofertowe oraz form dokumentowania prowadzonych postępowań nie zapewniały w pełni przestrzegania zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz transparentności stosowanych procedur. W ocenie NIK, ustalenie wartości zamówienia, dla której nie wymaga się żadnej formy dokumentowania wyboru wykonawcy (do 50 tys. zł) oraz wartości, dla której dopuszcza się skierowanie zapytań ofertowych do co najmniej dwóch potencjalnych wykonawców m.in. w formie sondażu telefonicznego (5 mln 85 tys. zł), tj. na relatywnie wysokich poziomach, nie zapewniało, że wydatki publiczne były realizowane zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy o finansach publicznych.
Inwestycje
W toku kontroli zbadano realizację 14 inwestycji o łącznej wartości ponad 27 mln zł. Najistotniejsze nieprawidłowości dotyczyły:
- braku skutecznego nadzoru nad realizacją obowiązków wykonywanych przez inspektorów nadzoru inwestorskiego, co skutkowało m.in. dopuszczeniem do rozpoczęcia robót budowlanych przed udokumentowanym przekazaniem placu budowy (Chełm);
- nieegzekwowania od wykonawców programów zapewnienia jakości robót budowlanych (Wólka, Sosnowica, Wojciechów, Wola Uhruska, Włodawa);
- dokonywania odbiorów końcowych mimo nieprzedłożenia dokumentacji powykonawczej (Adamów) lub w sposób nierzetelny (Włodawa);
- nieweryfikowania spełnienia przez wykonawców robót ustawowego wymogu zatrudnienia pracowników na podstawie umowy o pracę (Wólka, Sosnowica, Włodawa).
W ocenie NIK, aby powyższe wymagania były skutecznie egzekwowane, inwestor jest zobowiązany nie tylko wprowadzić stosowne zapisy do dokumentacji postępowania oraz umowy, lecz również powinien weryfikować wywiązywanie się z tego obowiązku przez wykonawców i podwykonawców na etapie realizacji inwestycji; zlecania wykonania robót budowlanych w sposób niezgodny z określonym w dokumentacji projektowej bez uzyskania kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (Chełm).
Utrzymanie infrastruktury technicznej
Nieprowadzenie ewidencji dróg gminnych oraz nieprzeprowadzanie przeglądów okresowych bieżących, podstawowych (rocznych) oraz rozszerzonych (co najmniej raz na 5 lat) – to główne nieprawidłowości dotyczące utrzymania infrastruktury.
Izba badała w jaki sposób zarządzający infrastrukturą techniczną w skontrolowanych jednostkach wywiązywali się z obowiązku utrzymania jej w należytym stanie. Największe zastrzeżenia NIK dotyczyły nieprowadzenia (Wola Uhruska, Adamów, Wojciechów, Włodawa) lub nieaktualizowania na bieżąco (Wólka) ewidencji dróg gminnych oraz nieprzeprowadzania ich okresowych kontroli (Wólka, Wola Uhruska, Adamów, Wojciechów, Włodawa, Biała Podlaska). NIK zwraca uwagę, że powyższe zaniechania nie tylko bezpośrednio naruszały obowiązki zarządców dróg określone w ustawie o drogach publicznych, ale przy jednoczesnym nieprowadzeniu książek obiektów budowlanych dla dróg gminnych, stanowiły wykroczenia określone w ustawie Prawo budowalne. Nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez zarządców skontrolowanych dróg gminnych skutkowało również brakiem identyfikacji zagrożeń w ruchu drogowym, co miało negatywny wpływ na zapewnienie warunków bezpieczeństwa dla ich użytkowników. Inne stwierdzone nieprawidłowości polegały m.in. na:
- niewykonywaniu przeglądów gwarancyjnych przewidzianych w umowach na roboty budowlane i w kartach gwarancyjnych (Włodawa, Adamów, Wola Uhruska, Wojciechów);
- nieopracowaniu projektu planu rozwoju sieci drogowej oraz projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (Adamów, Wola Uhruska);
- przekazywaniu nierzetelnych danych, w informacjach o sieci dróg publicznych, do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad bądź nieterminowym przekazywaniu powyższych informacji (Adamów).
W ocenie NIK, powyższe nieprawidłowości świadczą o niewystarczającym nadzorze nad bieżącym utrzymaniem infrastruktury technicznej w skontrolowanych jednostkach samorządu terytorialnego.
Realizacja wyników kontroli
NIK sformułowała ogółem 55 wniosków pokontrolnych, a po kontrolach przeprowadzonych w urzędach gmin: Adamów, Wojciechów, Wola Uhruska i Włodawa, skierowała do właściwych miejscowo powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego cztery zawiadomienia w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia wykroczenia wypełniającego dyspozycję art. 93 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, tj. nie dopełnienia obowiązku: poddawania kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, zarządzanych dróg gminnych, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania ww. obiektów oraz prowadzenia książek obiektu budowlanego dla tych dróg.
