NIK o realizacji zadań przez administrację żeglugi śródlądowej w Szczecinie

Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie nie zapewnił prawidłowej realizacji większości zadań przypisanych mu jako terenowemu organowi administracji. Wynikało to często z nieprzestrzegania przez pracowników obowiązujących uregulowań prawnych, nierzetelnego wykonywania obowiązków czy ograniczeń kadrowych. NIK jednak zwraca uwagę, że wypełnienie części zadań było niemożliwe z przyczyn niezależnych od urzędu, między innymi ze względu na brak odpowiednich ram prawnych.

Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie jest terenowym organem administracji żeglugi śródlądowej. Przepisy ustawy o żegludze śródlądowej z grudnia 2000 roku oraz innych ustaw nakładają na niego wykonanie wielu różnorakich zadań, w tym dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi śródlądowej. Terytorialny zakres działania Dyrektora Urzędu obejmował w kontrolowanym czasie część rzeki Odry, jezioro Dąbie do granicy z morskimi wodami wewnętrznymi, rzekę Parnicę i Przekop Parnicki, część Warty i część Nysy Łużyckiej, a także inne wody śródlądowe w granicach województwa zachodniopomorskiego oraz sześciu powiatów województwa lubuskiego.  

Wcześniejsze kontrole NIK z 2013 i 2019 roku wskazywały na niewystarczający stan zatrudnienia w urzędach żeglugi śródlądowej, który utrudniał realizację ustawowych zadań, w tym także dotyczących bezpieczeństwa żeglugi. W ostatnich latach urzędom powierzono dodatkowe obowiązki oraz zmieniły się przepisy regulujące sposób ich wykonania. W2018 roku nastąpiła także reorganizacja urzędów żeglugi śródlądowej. W tych okolicznościach NIK sprawdziła sposób realizacji zadań na przykładzie Urzędu Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie.  Kontrola objęła lata 2018-2020. NIK zbadała realizację 21 zadań, dotyczących kwestii takich jak:

• przeprowadzanie inspekcji technicznej statków, pomiarów statków, wydawanie dokumentów bezpieczeństwa statków i prowadzenie rejestru administracyjnego polskich statków żeglugi śródlądowej;
• przeprowadzanie inspekcji statków i załóg w ramach nadzoru nad bezpieczeństwem żeglugi;
• kontrole stanu oznakowania szlaku żeglownego i infrastruktury, przestrzegania przepisów dotyczących żeglugi na śródlądowych drogach wodnych, dokumentów przewozowych i ładunków przewożonych przez statki, w tym towarów niebezpiecznych, spełnienia wymagań przez ciśnieniowe urządzenia transportowe oraz kontrole wyposażenia statków sfinansowanego ze środków Funduszu Żeglugi Śródlądowej;
• realizacja projektu „Pełne wdrożenie RIS Dolnej Odry”, współfinansowanego ze środków UE;
• prowadzenie bazy informacji o statkach, członkach załóg statków oraz o stanie śródlądowych dróg wodnych;
• wydawanie przepisów prawa miejscowego określających szczegółowe warunki bezpieczeństwa ruchu i postoju statków;
• prowadzenie postępowań w sprawie wypadków żeglugowych;
• wydawanie świadectw dopuszczenia statku do przewozu towarów niebezpiecznych i zezwoleń na wykonywanie prac podwodnych;
• pełnienie funkcji inwestora dla dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym;
• prowadzenie obsługi i gospodarki finansowo – księgowej;
• realizacja obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów ustawy o wsparciu finansowym armatorów śródlądowych, Funduszu Żeglugi Śródlądowej i Funduszu Rezerwowym.

Spośród 21 objętych kontrolą zadań Dyrektor urzędu żeglugi śródlądowej w Szczecinie nie zapewnił w pełni zgodnej z przepisami, rzetelnej i skutecznej realizacji 12 z nich, co stanowi niemal 60%. Sześć zadań w ogóle nie było realizowanych, a jedynie trzy wykonywane były prawidłowo.

Dyrektor nie zapewnił wymaganej rzetelności przy wydawaniu i ewidencjonowaniu dokumentów bezpieczeństwa statków. Nie sprawował również skutecznie i zgodnie z zasadami określonymi w umowach nadzoru nad wykonywaniem czynności pomiaru i inspekcji technicznych statków, powierzonych do realizacji podmiotom zewnętrznym.

Prowadzona baza informacji o statkach, członkach załóg i stanie dróg wodnych nie zawierała wszystkich informacji, których wymagają przepisy ustawy o żegludze śródlądowej. Przyczyną był brak ram formalnoprawnych, które umożliwiałyby pozyskiwanie danych w formie elektronicznej z Europejskiej bazy danych statków oraz brak infrastruktury do monitorowania aktualnego stanu i parametrów śródlądowych dróg wodnych. Dyrektor informował właściwego Ministra o ograniczeniach uniemożliwiających realizację tego zadania zgodnie z wymaganiami.

Dyrektor nie zapewnił również rzetelnego i prawidłowego prowadzenia rejestru administracyjnego polskich statków żeglugi śródlądowej. W połowie zbadanych przypadków wpisy w rejestrze były niekompletne. Niezgodnie z obowiązującymi przepisami dokonywano także korekt wpisów w księgach rejestrowych.

Dyrektor z pięciomiesięcznym opóźnieniem wydał przepisy określające szczegółowe warunki bezpieczeństwa ruchu i postoju statków. Na wodach granicznych przepisy takie nie zostały wydane do czasu zakończenia kontroli NIK, pomimo iż obowiązujące wcześniej utraciły moc 1 października 2019 r.

W Urzędzie występowały również nieprawidłowości przy przeprowadzeniu i dokumentowaniu inspekcji statków oraz postępowań dotyczących wypadków żeglugowych, a także przy wydawaniu zezwoleń na wykonywanie prac podwodnych. W wyniku podejmowanych przez Dyrektora działań Urząd posiadał warunki lokalowe oraz sprzęt i wyposażenie techniczne niezbędne do realizacji zadań. Jednak spośród pięciu statków inspekcyjnych i inspekcyjno-pomiarowych tylko jeden przystosowany był do uprawiania żeglugi w okresie zimowym. Wyłączenia z eksploatacji statków w zimie oraz z powodu napraw, które dla poszczególnych statków wynosiły w kontrolowanym okresie ogółem od 11 do 25 miesięcy, wpływały na ograniczenie zakresu sprawowanego nadzoru nad bezpieczeństwem żeglugi.

Dyrektor nie realizował niektórych zadań z powodu ograniczeń, na które nie miał wpływu. Nie wypełniał funkcji inwestora w zakresie budowy, przebudowy lub modernizacji śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym, gdyż Rada Ministrów nie wydała przepisów wykonawczych określających takie drogi. Ponadto ze względu na brak informacji od Ministra o zawarciu umów kredytu preferencyjnego oraz refinansowaniu zakupu składnika wyposażenia statku z Funduszu Żeglugi Śródlądowej, nie były realizowane przez Dyrektora obowiązki informacyjne wobec Banku Gospodarstwa Krajowego i Ministra w zakresie zmian armatorów takich statków, ich zbycia lub wykreślenia z rejestru. Z tych samych powodów nie kontrolowano posiadania przez armatorów na statkach refinansowanych składników wyposażenia.

Skontrolowane przez NIK wydatki Urzędu dokonywane były w granicach kwot określonych w planie finansowym Urzędu na dostawy, usługi i roboty budowlane służące realizacji celów jednostki oraz zgodnie z warunkami zawartych umów. Objęte kontrolą zamówienia, których wartość nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości 30 tys. euro, udzielone zostały zgodnie z regulacjami wewnętrznymi. Wystąpiły jednak następujące nieprawidłowości przy organizacji i prowadzeniu gospodarki finansowo-księgowej. Dokumentacja systemu rachunkowości nie była kompletna oraz nie została wprowadzona ze skutkiem od pierwszego dnia roku obrotowego 2018. W księgach rachunkowych stwierdzono przypadki błędnego określenia daty operacji gospodarczej, zastosowania nieodpowiedniej klasyfikacji paragrafów wydatków oraz nieprawidłowego ustalenia wartości początkowej środka trwałego. Ponadto nierzetelnie prowadzona była ewidencja szczegółowa dla jednego z kont. Nieprawidłowo ustalono kryteria oceny ofert przy udzieleniu zamówienia publicznego na dostawę samochodu. W konsekwencji wydatki w kwocie 169,7 tys. zł, poniesione zostały niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych. W 10% zbadanych spraw pobrano opłaty za wykonane czynności oraz wydane dokumenty w kwocie ogółem o 9,9 tys. zł niższej od należnej.

NIK nie stwierdziła nieprawidłowości przy wykonywaniu następujących zadań: kontroli przestrzegania przepisów dotyczących żeglugi na śródlądowych drogach wodnych oraz stanu oznakowania szlaku żeglownego i infrastruktury, a także przy realizacji w kontrolowanym okresie projektu „Pełne wdrożenie RIS Dolnej Odry”.

Wnioski:

W trakcie kontroli NIK zidentyfikowała obszary wymagające zmian prawa i do Ministra właściwego do spraw żeglugi śródlądowej wniosła o:

• zainicjowanie działań legislacyjnych na rzecz dokonania odpowiednich zmian w przepisach dotyczących:
  • niezgodności przepisów krajowych regulujących przewóz żeglugą śródlądową towarów niebezpiecznych z umową międzynarodową z maja 2000 roku w sprawie międzynarodowego przewozu śródlądowymi drogami wodnymi towarów niebezpiecznych (ADN);
  • właściwość organów administracji publicznej w zakresie pełnienia funkcji inwestora na śródlądowych drogach wodnych;
  • doprecyzowania zasad postępowania przy realizacji niektórych ustawowych zadań organu;
  • waloryzacji wysokości opłat;
  • wymaganych kwalifikacji zawodowych dla inspektorów nadzoru nad bezpieczeństwem żeglugi.
• ogłoszenie w drodze obwieszczeń aktualnych wykazów: podmiotów upoważnionych do wykonywania czynności pomiaru statku, upoważnionych do wykonywania czynności inspekcyjnych statków oraz uznanych instytucji klasyfikacyjnych;
• Wskazanie w rozporządzeniu z 2012 r. sprawie egzaminów dla ekspertów do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych statkami żeglugi śródlądowej, że opłata za wydanie wtórnika świadectwa ADN powinna zostać uiszczona na rachunek bankowy urzędu obsługującego dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej wydającego wtórnik;
• doprecyzowanie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2010 roku w sprawie pomiarów statków żeglugi śródlądowej, zasad ustalania opłat za „Dokonywanie pomiarów statków i określanie ich nośności lub wyporności – obliczenia” oraz „Sprawdzenie środków ratunkowych i wyposażenia dla dopuszczalnej liczby pasażerów”.

Ponadto NIK wniosła o:

•  wdrożenie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej, dla zapewnienia przez terenowy organ administracji żeglugi śródlądowej w Szczecinie realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy;
• wdrożenie skutecznego nadzoru nad prowadzeniem bazy informacji o statkach, członkach załóg statków oraz o stanie śródlądowych dróg wodnych.

Nadal aktualny pozostaje wniosek sformułowany po kontroli Działania na rzecz rozwoju śródlądowych dróg wodnych z 2019 roku o podjęcie działań systemowych mających na celu doprowadzenie do zgodności stanu prawnego i faktycznego funkcji inwestora w zakresie budowy i modernizacji śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym, w taki sposób, by zadania te prowadziły jednostki, którym te kompetencje przypisano.

Do Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie NIK wniosła o:

• wzmocnienie nadzoru nad przewozem ładunków żeglugą śródlądową w zakresie identyfikacji przewozu towarów niebezpiecznych;

• wprowadzenie skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej.