NIK o działaniach wspierających i aktywizujących osoby bezdomne
Jak pokazują badania, w Polsce od kilku lat systematycznie spada liczba osób bezdomnych. W ub. roku było ich ok. 30 tys., czyli niemal o 6 tys. mniej niż w 2015 r. Nie sposób jednak określić, w jakiej mierze jest to efekt działań państwa, a w jakiej wynika z innych przyczyn. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, system, na który składają się działania podejmowane przez organy administracji rządowej, samorządowej oraz organizacje pozarządowe nie jest ani spójny, ani skuteczny - nie zapewnia osobom bezdomnym aktywizacji, dzięki której mogłyby osiągnąć życiową samodzielność.
Wprowadzone w 2016 r. zmiany w ustawie o pomocy społecznej, których celem było wzmacnianie takiej aktywności, nie przynoszą spodziewanych efektów. Instytucje zobowiązane do bezpośredniego udzielania pomocy osobom bezdomnym nadal skupiają się głównie na zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb - zapewnieniu schronienia i posiłku czy dostarczeniu niezbędnych ubrań. W latach 2016-2018 tylko jedna spośród 34 skontrolowanych instytucji i organizacji -Caritas Archidiecezji Katowickiej - w pełni realizowała swoje zadania wynikające z przepisów, w tym te prowadzące do usamodzielniania się osób bezdomnych.
Co więcej, poza nielicznymi wyjątkami, kontrolowani nie analizowali skuteczności podejmowanych przez siebie działań, a to oznacza, że nie mieli pełnej wiedzy na temat tego, czy przynoszą one pożądane efekty i czy przeznaczone na ten cel pieniądze są właściwie wydawane. W trakcie kontroli, NIK stwierdziła zarówno obiektywne przeszkody utrudniające niesienie zgodnej z przepisami i skutecznej pomocy, jak i nieprzestrzeganie przepisów przez tych, którzy tej pomocy udzielają.
Z danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, podawanych co dwa lata wynika, że na działania pomocowe na rzecz osób bezdomnych wydano ze środków publicznych:
- w 2016 r. - ponad 224,6 mln zł,
- w 2018 r. - niemal 271 mln zł.
Większość tych sum- ponad 90% przekazały samorządy, m.in. na finansowanie działalności placówek świadczących pomoc osobom bezdomnym, a także na zasiłki i inne świadczenia.
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w ramach dwóch programów przeznaczyło w badanym okresie ponad 23 mln zł na finansowanie działań mających ograniczyć zjawisko bezdomności i na udzielenie pomocy osobom bezdomnym:
- ponad 12 mln zł na Program wspierający rozwiązywanie problemu bezdomności (w latach 2016-2017)
- ponad 11 mln zł na program Pokonać bezdomność. Program pomocy osobom bezdomnym (do końca 2018 r. ).
Poprzez te programy, organizacje pozarządowe otrzymywały dofinansowanie, m.in. na: wsparcie integracji i aktywizacji społeczno-zawodowej osób bezdomnych w środowisku lokalnym, poprawę standardów ich pobytu i noclegu w schroniskach czy noclegowniach, oraz na wparcie działań prewencyjno-osłonowych.
Wojewodowie objęci kontrolą, na projekty dotyczące osób bezdomnych wydali w latach 2016-2018 niemal 4 mln 400 tys. zł.
Bezdomność w Polsce
Bardzo rzadko powodem bezdomności konkretnej osoby jest tylko jeden czynnik. Najczęściej wynika ona z wielu, często nakładających się na siebie przyczyn - bezrobocia, ubóstwa, rozpadu rodziny, uzależnienia, przemocy w rodzinie, zadłużenia i eksmisji, czy zaburzenia osobowości.
Jak wynika z Ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych, koordynowanego przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w ub. roku najwięcej osób bezdomnych było w województwach: mazowieckim, śląskim, pomorskim, dolnośląskim, wielkopolskim i zachodniopomorskim. Zdecydowana większość przebywała w placówkach instytucjonalnych: w 2019 roku - 80,2%, wcześniej, w 2017 roku - 72,4%, w 2015 roku - 70,9%.
W 2014 r. uwzględniając potrzebę kompleksowego podejścia do problemu, integrującego działania różnych instytucji i organizacji zaangażowanych w pracę na rzecz osób bezdomnych, rząd przyjął: Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020. Nowy wymiar aktywnej integracji. Realizując jego założenia, w 2016 r. wprowadzono istotne zmiany w ustawie o pomocy społecznej - pomyślano już nie tylko o świadczeniach zaspokajających podstawowe potrzeby bytowe osób bezdomnych, ale także o działaniach wzmacniających ich aktywność społeczną. Efektem miało być usamodzielnianie się takich osób i ich wychodzenie z bezdomności. Trudno jest jednak ocenić czy to się udało. Ze względu na brak obowiązku gromadzenia i analizowania informacji na temat skuteczności wsparcia udzielonego osobom bezdomnym, dostępne dane są niekompletne.
NIK wnioskuje więc do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o zobowiązanie ops i organizacji pozarządowych zapewniających tymczasowe schronienie do gromadzenia i analizowania takich informacji.
Decyzje administracyjne i kontrakty socjalne
Jak wynika z ustawy o pomocy społecznej, osoba bezdomna trafia do schroniska na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez ops, po wcześniejszym przeprowadzeniu w jej sprawie wywiadu środowiskowego (co umożliwia umieszczenie takiej osoby w placówce odpowiedniej do dysfunkcji) i po podpisaniu przez nią kontraktu socjalnego. Tymczasem jak ustaliła NIK, na 17 badanych ośrodków pomocy społecznej 4 (23,5%) nie wydawały decyzji administracyjnych - opierały się np. na ustnych uzgodnieniach, a 5 nie przeprowadziło wywiadów środowiskowych. W sumie w badanym okresie, 13 ops wydało łącznie niemal 4,5 tys. decyzji administracyjnych.
Istotnym punktem w procedurach dotyczących pomocy osobom bezdomnym jest konieczność zawierania z nimi przez ośrodki pomocy społecznej kontraktów socjalnych(z wyjątkiem nadzwyczajnych sytuacji). Określane są w nich działania zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej zgłaszających się po pomoc, a w efekcie ich wyjście z bezdomności. W badanym okresie, kontrakty socjalne zawierało z osobami bezdomnymi 13 z 17 kontrolowanych ops (76,5%), w tym dwa dopiero od 2018 r. NIK ocenia, że w 11 ops dokumenty były opracowywane rzetelnie z uwzględnieniem potrzeb osób zgłaszających się po pomoc, które aktywnie uczestniczyły w ich przygotowaniu. Organizacje pozarządowe udzielające schronienia osobom bezdomnym musiały jednak we własnym zakresie rozpoznawać ich potrzeby. Ośrodki pomocy społecznej nie przekazywały bowiem tym organizacjom ani wywiadów środowiskowych, ani kontraktów socjalnych, tłumacząc to brakiem przepisów umożliwiających ich udostępnianie. Nie było także przepisów, które w czasie pobytu osób bezdomnych w schroniskach, obligowały prowadzących te placówki do realizowania postanowień zawartych w kontraktach socjalnych.
Pracownik socjalny, który podpisał kontrakt z osobą bezdomną, nie miał więc wpływu na jego realizację, a nawet informacji o tym czy jest on realizowany, zwłaszcza podczas pobytu takiej osoby w schronisku znacznie oddalonym od ops, a prowadzonym przez organizację pozarządową. Z kolei opiekunowie pracujący w takich schroniskach nie znali treści kontraktów, a co za tym idzie nie wiedzieli czy osoby bezdomne, które do nich trafiają, wypełniają swoje zobowiązania.
Prowadzący ośrodki pomocy społecznej czy działający w organizacjach pozarządowych tłumaczą, że w wielu przypadkach obowiązek zawarcia kontraktu jest wręcz nie do zrealizowania. Trzymanie się sztywno przepisów doprowadziłoby do tego, że pomoc nie obejmowałaby osób, które jej najbardziej potrzebują, np. przychodzących do schroniska prosto z ulicy. Trzeba się wtedy skupić na zaspokojeniu najpilniejszych potrzeb: zapewnieniu schronienia, ciepłego posiłku i odzieży, a wypełnianie szczegółowej dokumentacji znacznie opóźniłoby te działania. Trudno też oczekiwać, by osoba znajdująca się w tak trudnej sytuacji życiowej podpisała kontrakt socjalny z pełnym zrozumieniem.
W tej sytuacji NIK zwróciła się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o zmianę przepisów, tak by kontrakt socjalny był zawierany dopiero po umieszczeniu osoby bezdomnej w schronisku (np. do 2 tygodni), co zdaniem Izby przyśpieszy udzielenie niezbędnej pomocy i pozwoli pracownikom socjalnym na rozpoznanie potrzeb osoby zgłaszającej się po pomoc i opracowanie dla niej spersonalizowanego kontraktu socjalnego. Konieczne jest, wg NIK także wprowadzenie obowiązku określania w kontraktach terminów ich obowiązywania oraz realizacji poszczególnych zadań, a także ich oceny co działałoby mobilizująco zarówno na osobę bezdomną, jak i udzielających jej wsparcia. Pozwalałoby również na bieżące i systematyczne korygowanie zastosowanych metod i działań. NIK wnioskuje także o określenie zasad współpracy między ops, a organizacjami pozarządowymi, szczególnie tych dotyczących udostępniania wywiadów środowiskowych i kontraktów socjalnych.
Zdaniem Izby, powinny one także szerszej korzystać z możliwości opracowywania indywidualnych programów wychodzenia z bezdomności. W badanym okresie przygotowały je 4 z 11 prowadzących schroniska organizacji pozarządowych objętych kontrolą planową (36,4%) i jedynie dwa na 12 skontrolowanych ośrodków pomocy społecznej (16,7%). Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Szczecinie stworzył takie indywidualne programy dla 36 osób, przy ich współudziale i z uwzględnieniem ich potrzeb. Z kolei w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Katowicach zawarcie kontraktu socjalnego oznaczało równocześnie stworzenie indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności. W okresie objętym kontrolą sporządzono ich ponad 1,6 tys.
W ocenie NIK, realizacja takiego programu wychodzenia z bezdomności powinna stanowić kolejne, jeszcze bardziej zindywidualizowane niż kontrakt, narzędzie pracy socjalnej z osobami bezdomnymi. W przeciwnym bowiem przypadku, w ustawie nie rozróżniono by tych dwóch form wsparcia.
Są programy osłonowe, ale nie wiadomo czy skuteczne
NIK nie ma wątpliwości - zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej określiło koncepcje oraz kierunki działań dotyczących bezdomności, inspirowało i promowało nowe formy i metody działania. W resorcie opracowano dwa programy osłonowe: Program wspierający rozwiązywanie problemu bezdomności oraz Pokonać bezdomność. Program pomocy osobom bezdomnym, których celem miało być ograniczenie bezdomności, poprzez m.in. zwiększenie samodzielności osób bezdomnych, ochronę ich zdrowia i życia oraz poprawę standardów placówek, w których przebywają.
W ramach tych programów, do końca 2018 r., Ministerstwo wydało niemal 23 mln 300 tys. zł wspierając działania organizacji pozarządowych na rzecz osób bezdomnych. Problem w tym, że resort nie monitorował na bieżąco realizacji tych programów. Kontrolą objęto zaledwie dwie z 117 umów zawartych w latach 2016-2017 (1,7%), których wartość wynosiła 290 tys. zł (2,4% udzielonych dotacji). Tym samym resort nie dysponował wiarygodnymi informacjami o prawidłowości wykorzystania przekazanych środków.
Ministerstwo nie koordynowało i nie nadzorowało również realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020. Nowy wymiar aktywnej integracji, nie miało więc pełnej wiedzy o tym jak wykonano zaplanowane zadania. Resort nie powołał Krajowej Platformy Badawczej, której zadanie miało polegać m.in. na zbieraniu informacji oraz formułowaniu zaleceń dotyczących aktualizacji programu oraz zmian w sposobie jego realizacji.
Nie prowadząc analizy skuteczności działań podjętych na rzecz osób bezdomnych, Ministerstwo naruszyło ustawę o pomocy społecznej. Zdaniem NIK, choć obowiązujące przepisy do tego nie obligują, resort powinien przygotować specjalne mierniki, dzięki którym mógłby rzetelnie ocenić efekty realizacji tych działań.
Resort nie monitorował także poziomu jakości usług oferowanych przez schroniska dla osób bezdomnych, schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, noclegownie i ogrzewalnie. W efekcie Ministerstwo nie wiedziało ile z tych obiektów wymagało dostosowania do standardów określonych w rozporządzeniach i w jakiej wysokości środki są na to potrzebne.
Z kontroli NIK wynika, że spośród objętych badaniem 27 placówek zapewniających tymczasowe schronienie, 14 nie spełniało standardów dotyczących tego rodzaju obiektów, z tego 12 na poprawę warunków ma jeszcze czas do końca roku.
Dwie organizacje pozarządowe zawarły z ops umowy i porozumienia na zapewnienie schronienia w formie noclegowni, ogrzewalni oraz schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie mając możliwości faktycznego świadczenia usług zgodnie z obowiązującymi standardami.
W wyniku tych ustaleń, NIK zwróciła się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o monitorowanie i kontrolę prawidłowości wydatków dokonywanych w ramach programów ministerialnych, a także o wprowadzenie przepisu zobowiązującego ops i organizacje pozarządowe do oceny skuteczności wsparcia udzielonego osobom bezdomnym, co pozwoli na ewentualne wprowadzanie potrzebnych zmian. NIK wnioskuje też do MRPiPS o monitorowanie jakości usług w placówkach zapewniających tymczasowe schronienie, a do wojewodów o przeprowadzania kontroli dotyczącej poziomu takich usług. Do Ministerstwa Izba zwraca się również o doprecyzowanie zapisów dotyczących analizowania przez Ministra i wojewodów skuteczności udzielonej pomocy społecznej, a także mierników skuteczności i terminu sporządzania analiz. Zdaniem Izby, umożliwi to gromadzenie jednolitych, porównywalnych oraz wiarygodnych informacji o działaniach podejmowanych na rzecz osób bezdomnych.
Schronienie dla osób bezdomnych
Nie tylko Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miało pełnej wiedzy o pomocy skierowanej do osób bezdomnych. Udostępniane na stronach internetowych Urzędów Wojewódzkich rejestry miejsc, w których gminy udzielały tymczasowego schronienia były niekompletne, mimo że minął ustawowy termin ich sporządzenia. Jak zauważa NIK, nie mając kompletnych danych, wojewodowie nie mogli skutecznie nadzorować pomocy.
Z prowadzonych rejestrów wynikało, że w 2018 r. na terenie kontrolowanych przez NIK województw funkcjonowały:
- 94 schroniska dla osób bezdomnych,
- 5 schronisk dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi,
- 43 noclegownie
- 23 ogrzewalnie.
Jednak wbrew ustawie o pomocy społecznej, żaden z 17 skontrolowanych ośrodków pomocy społecznej nie był przygotowany do zapewnienia osobom bezdomnym tymczasowego schronienia we wszystkich 4 formach.
Na terenie kontrolowanych województw żadnego rodzaju schronienia nie zabezpieczyło osobom bezdomnym 95 z 585 gmin. Tylko 16 gmin z woj. śląskiego i 4 z kujawsko-pomorskiego prowadziły własne placówki, 431 zleciło to organizacjom pozarządowym.
Ośrodki pomocy społecznej niejednokrotnie zabezpieczyły tymczasowe schronienie w placówkach oddalonych nawet o kilkaset kilometrów. Nie było to niezgodne z przepisami, ale uniemożliwiało prowadzenie bieżącej pracy socjalnej z podopiecznymi ops i realizację zadań ujętych w kontraktach. Rekord pobił ośrodek pomocy społecznej w Zarszynie na Podkarpaciu, który zabezpieczył osobie bezdomnej schronienie w placówce na Pomorzu - w odległości 643 kilometrów.
Kontrola planowa NIK pokazała także, że spośród 12 ops - 7 czerpało wiedzę na temat standardów spełnianych przez placówki udzielające schronienia osobom bezdomnym głównie z dokumentacji konkursowej przedkładanej przez oferentów, rozmów telefonicznych przeprowadzanych przez kierowników ops przed zawarciem umów czy oświadczeń realizatorów usług. Tylko jeden ops - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Dębicy skontrolował te standardy.
NIK zwraca też uwagę na niedostateczne wykształcenie kierowników kontrolowanych schronisk. 75% z nich nie spełniało ustawowych wymagań dotyczących specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej czy wymaganego stażu pracy w pomocy społecznej (co najmniej 3 lata). Opiekunowie muszą mieć co najmniej wykształcenie średnie i przejść szkolenie z zakresu udzielania pierwszej pomocy. Spośród 27 placówek objętych kontrolą - tylko 6spełniało wymogi w zakresie zatrudnienia wymaganej liczby pracowników socjalnych i opiekunów oraz ich kwalifikacji. 21 ma czas na dostosowanie się do przepisów do końca roku.
Opłaty za tymczasowe schronienie pobierane dowolnie
Osoba bezdomna może przebywać w schronisku nawet kilka lat, mimo, że podpisuje kontrakt socjalny, który ma doprowadzić do jej usamodzielnienia. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, zasady ponoszenia odpłat za pobyt w schroniskach regulują swoimi uchwałami poszczególne gminy. Jak ustalili kontrolerzy NIK, w badanym okresie Rady dziewięciu z 12 gmin ustaliły szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności w schroniskach, w tym 7 podjęło odpowiednie uchwały dopiero w latach 2017-2018. W trzech, do zakończenia kontroli nie podjęto ich wcale - dla Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrej (szczecińskiej), Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Osielsku.
1 375 osób bezdomnych będących pod opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy w latach 2016-2018, niezgodnie z obowiązującymi przepisami wpłaciło bezpośrednio na konto schroniska w sumie niemal 6 mln 200 tys. zł. Ośrodek przekazał bowiem obowiązek pobierania opłat prowadzącej tę placówkę organizacji pozarządowej. W Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Suszcu osoba bezdomna wpłaciła bezpośrednio na konto schroniska 500 zł. Organizacja prowadząca placówkę pomniejszyła o tę kwotę należność, którą powinien zapłacić ops.
Niezgodnie z obowiązującymi przepisami, 4 ośrodki pomocy społecznej przyznały 187 osobom w sumie ok. 211 tys. zł zasiłków celowych przeznaczonych na pokrycie kosztów pobytu w schronisku, które z pominięciem tych osób przekazano prowadzącym placówki. Stwarzało to ryzyko podwójnego finansowania kosztów pobytu osób bezdomnych w schroniskach.
Aż dziewięć z 11 skontrolowanych organizacji pozarządowych prowadzących schroniska (81,8%), niezgodnie z obowiązującymi przepisami, pobierało opłaty za pobyt bezpośrednio od skierowanych do nich osób bezdomnych. Siedem zaś, wbrew przepisom, współfinansowało koszty pobytu z zasiłków przyznanych osobom bezdomnym, wpłacanych z pominięciem tych osób bezpośrednio na konta organizacji prowadzących placówki.
W związku z tym, NIK wnioskuje do ośrodków pomocy społecznej o finansowanie kosztów udzielenia tymczasowego schronienia osobom bezdomnym zgodnie z obowiązującymi przepisami, a do organizacji pozarządowych o niepobieranie opłat za pobyt w schronisku bezpośrednio od osób bezdomnych, które zostały skierowane przez ops lub współfinansowane przez ośrodki pomocy społecznej.
