Polska bez szans na pozbycie się azbestu do końca 2032 roku

Przy obecnym tempie realizacji zadań Polska nie ma możliwości dotrzymania terminu oczyszczenia kraju z azbestu ustalonego przez rząd na koniec 2032 r. Po ponad 12 latach od uchwalenia Programu krajowego dotyczącego wycofywania azbestu usunięto zaledwie niecałe 17% z ok. 8,5 mln ton zinwentaryzowanych wyrobów azbestowych. Do usunięcia pozostało 7 mln ton azbestu, co wymaga kolejnych 49 lat, licząc od zakończenia Programu. Głównymi przyczynami problemów są brak pieniędzy i nieskuteczne prawo. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dofinansowanie z budżetu państwa obejmuje tylko demontaż i unieszkodliwianie wyrobów azbestowych, podczas gdy za wykonanie nowego dachu mieszkańcy muszą płacić sami. Monitorowanie postępów usuwania azbestu utrudniały nierzetelne dane w Bazie Azbestowej, brak kontroli stanu wyrobów azbestowych w niektórych gminach, a także kulejąca inwentaryzacja wyrobów zawierających azbest.

Azbest jest substancją o udowodnionym działaniu rakotwórczym, powoduje też pylicę azbestową, czy choroby opłucnej. Azbest występuje w powietrzu w niebezpiecznej formie mikroskopijnych włókien, przyczynia się do długotrwałego i utajonego rozwoju chorób, a jego szkodliwość jest często bagatelizowana. Był używany w budownictwie przede wszystkim do produkcji dachów (w latach 70. był tzw. boom na dachy z eternitu, które zawierały azbest), a także rur, elementów elewacji i innych. Produkcja wyrobów azbestowych została zakazana w Polsce ustawą o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Zgodnie z zapisami ustawy do 28 września 1998 r. zakończono m.in. produkcję płyt azbestowo-cementowych, a od 28 marca 1999 r. w naszym kraju obowiązuje zakaz obrotu azbestem i wyrobami zawierającymi azbest. W krajach Unii Europejskiej całkowity zakaz stosowania azbestu został wprowadzony 1 stycznia 2005 r.

W 2002 r. Rada Ministrów przyjęła krajowy „Program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski”. Jego realizacja zaplanowana została na lata 2003–2032. W 2008 r. Rada Ministrów przyjęła „Raport z realizacji w latach 2003–2007 Programu z 2002 roku”, a wnioski zawarte w tym dokumencie stanowiły wytyczne do opracowania „Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009–2032”, który jest kontynuacją i aktualizacją Programu z 2002 roku. Program zakłada usunięcie i unieszkodliwienie wyrobów zawierających azbest do końca 2032 r. Jednocześnie Program ma na celu minimalizowanie negatywnych skutków zdrowotnych, powodowanych kontaktem z włóknami azbestowymi oraz zlikwidowanie szkodliwego oddziaływania na środowisko wyrobów zawierających azbest.

Po ponad 12 latach od uchwalenia Programu krajowego usunięto tylko niecałe 17% z prawie 8,5 mln ton zinwentaryzowanych wyrobów azbestowych, a do unieszkodliwienia pozostało aż 7 mln ton. Tempo unieszkodliwiania azbestu wynosi zaledwie 0,12 mln ton rocznie. W tej sytuacji, aby usunąć pozostały azbest, potrzeba będzie dodatkowo jeszcze prawie 50 lat, licząc od zakończenia Programu krajowego (od dnia dzisiejszego prawie 60 lat). W skontrolowanych województwach usunięcie pozostałego azbestu wymaga od 30 do 102 lat. W skrajnym przypadku, w jednej gminie (Frombork), czas niezbędny do usunięcia azbestu oszacowano na 149 lat. Biorąc pod uwagę tak wolne tempo unieszkodliwiania azbestu Polska nie ma szans na dotrzymanie terminu oczyszczenia kraju z azbestu, wyznaczonego na koniec 2032 roku.

Problemy z usuwaniem azbestu wynikają przede wszystkim z nieskutecznych rozwiązań prawnych. Dofinansowanie ze środków budżetu państwa obejmuje bowiem wyłącznie demontaż i unieszkodliwianie wyrobów azbestowych. Wsparcie takie nie dotyczy natomiast wykonania nowego pokrycia dachowego, którego koszt często przewyższa możliwości finansowe mieszkańców. Okazuje się, że dofinansowanie z budżetu państwa stanowiło zaledwie 10% całkowitych kosztów wymiany dachu.  W tej sytuacji właściciele i użytkownicy nieruchomości, na których wykorzystywano wyroby azbestowe, nie decydowali się na remont dachu ze względów finansowych, mimo że byli świadomi szkodliwości azbestu. Nadzieję na przyspieszenie tempa odchodzenia od azbestu dają planowane przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii zmiany w prawie. Chodzi m.in. o to, by można było odliczać od podstawy podatku dochodowego od osób fizycznych wydatki poniesione na materiały budowlane i usługi związane z wymianą dachu na bezazbestowy.

Wszystkie 32 skontrolowane samorządy województw, powiatów i gmin (w tym związek międzygminny) przyjęły programy usuwania azbestu lub ujęły zagadnienia związane z usuwaniem azbestu w planach gospodarki odpadami. W ramach realizacji Programu krajowego jednostki samorządowe każdego szczebla współpracowały ze sobą: województwa organizowały seminaria i szkolenia dla gmin i powiatów, udzielały wyjaśnień dotyczących prowadzenia Bazy Azbestowej. Ponad połowa gmin podejmowała działania informacyjno-edukacyjne, współpracowała z mediami, organizacjami pozarządowymi, czy organami kontroli. Ponadto wszystkie skontrolowane województwa korzystały z portalu GeoAzbest, który przedstawiał dane w formie graficznej, precyzyjnie wskazując lokalizację nieruchomości z wyrobami azbestowymi.

Monitorowanie postępów w usuwaniu azbestu miała ułatwić tzw. Baza Azbestowa. Zawiera ona informacje dotyczące ilości wyrobów azbestowych, które zostały zinwentaryzowane, unieszkodliwione i pozostające do unieszkodliwienia. Jednak zawarte w niej dane nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego. Taka sytuacja wynikała m.in. z faktu, że osoby fizyczne wykorzystujące wyroby azbestowe nie przedkładały corocznie – pomimo prawnego obowiązku – informacji o ilości, rodzaju i miejscu występowania tych wyrobów. Większość gmin (15 z 23) nie podejmowała żadnych działań, aby takie informacje pozyskać. Żadna ze skontrolowanych gmin nie skorzystała z możliwości ukarania mandatem osób, które nie złożyły wymaganych informacji. Poza tym problemy z pozyskiwaniem danych od osób fizycznych wykorzystujących azbest sprawiały, że niektóre jst nie wywiązywały się z obowiązków sprawozdawczych. Marszałkowie, którzy byli zobowiązani do przedkładania Głównemu Koordynatorowi corocznych informacji o realizacji Programu Krajowego przekazywali te informacje z opóźnieniem albo wcale. Dodatkowo w ponad ¾ skontrolowanych gmin dane wykazane w bazie różniły się od informacji gromadzonych w urzędach. Okazało się, że w Bazie Azbestowej brakowało niektórych danych, część się dublowała. Kontrola NIK wykazała, że urzędnicy w skontrolowanych gminach nie zostali odpowiednio przygotowani do prowadzenia tej bazy.

Wyroby zawierające azbest były wykorzystywane przez 26 z 31 skontrolowanych jst (nie licząc związku międzygminnego). W 16 przypadkach samorządy nierzetelnie lub niezgodnie z prawem wywiązywały się z obowiązków właściciela bądź zarządcy nieruchomości, na których te wyroby się znajdowały. Pomimo konieczności pilnego usunięcia lub zabezpieczenia posiadanych wyrobów, pięć skontrolowanych jst nie podjęło w tym zakresie żadnych działań, a dwie nie oceniły nawet stopnia pilności ich usunięcia. Poza tym w jednostkach tych nie przeprowadzano corocznych spisów z natury wyrobów azbestowych. Nie kontrolowano też stanu i możliwości użytkowania obiektów zawierających azbest w obowiązujących terminach. Marszałkom województw nie przekazywano też informacji o takich wyrobach. Dziewięć jednostek (⅓) nierzetelnie sprawowało natomiast nadzór w tym zakresie nad podległymi jednostkami organizacyjnymi. Wyroby zawierające azbest zostały usunięte w całości tylko przez dziewięć skontrolowanych jst wykorzystujących takie wyroby.

Usuwanie wyrobów zawierających azbest w ramach Programu krajowego finansowane było głównie ze środków pochodzących z NFOŚiGW, WFOŚiGW, ze środków UE i środków własnych jst. W latach 2016–2021 w pięciu skontrolowanych województwach na realizację zadań związanych z usuwaniem azbestu wydatkowano łącznie 6,1 mln zł, z czego 3,2 mln zł stanowiło dofinansowanie (2,5 mln zł pochodziło ze środków NFOŚiGW i WFOŚiGW, 0,51 mln zł ze środków UE, 0,47 mln zł ze Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz 28,2 tys. zł z budżetu państwa), a 2,9 mln zł środki własne jst. Pula środków przeznaczanych na ten cel ze środków własnych oraz źródeł zewnętrznych była za mała w stosunku do potrzeb.

Według danych zawartych w Bazie Azbestowej na 20 kwietnia 2022 r., na terenie pięciu województw objętych kontrolą zinwentaryzowano łącznie prawie 4,4 mln ton wyrobów zawierających azbest (co stanowiło ponad połowę wszystkich wyrobów w kraju), z czego niecałe 660 tys. ton unieszkodliwiono, a ok. 3,7 mln ton pozostało do unieszkodliwienia.

Spośród trzech skontrolowanych powiatów, tylko w jednym z nich (powiat suski) zaplanowano środki na usuwanie wyrobów azbestowych. W ramach projektu unieszkodliwiania azbestu w tym powiecie usunięto ponad 3 mln ton azbestu za kwotę ok. 1 mln zł. Kontrprzykładem jest powiat nidzicki, który nie zaplanował żadnych środków finansowych na realizację zadań związanych z usuwaniem azbestu. Starosta wyjaśnił, że wydatki powiatu na cele związane z ochroną środowiska przewyższały dochody powiatu. Jednocześnie Starostwo Powiatowe w Nidzicy nie ubiegało się o dofinansowanie zadań związanych z usuwaniem azbestu ze środków pochodzących z Ministerstwa, NFOŚiGW czy WFOŚiGW.

Wnioski NIK

Do Ministra Rozwoju i Technologii o:

• podjęcie działań zmierzających do zapewnienia w Bazie Azbestowej aktualnych danych oraz do wyeliminowania trudności w użytkowaniu tej bazy przez samorządy;
• zintensyfikowanie prac legislacyjnych dotyczących wsparcia finansowego osób fizycznych w wykonaniu nowych pokryć dachowych w związku z usunięciem starych dachów zawierających azbest.

Do marszałków województw o:

• wspieranie działań związanych z usuwaniem azbestu, poprzez umożliwienie, w ramach regionalnych programów operacyjnych, uzyskiwania przez właścicieli nieruchomości dofinansowania robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych pokryć dachowych po usunięciu wyrobów zawierających azbest.

Do organów wykonawczych jst o:

• monitorowanie realizacji celów i wskaźników realizacji zadań ujętych w programach usuwania wyrobów zawierających azbest i w uzasadnionych przypadkach opracowanie aktualizacji tych programów;
• kierowanie, w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków informacyjnych, o których mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska, zawiadomień do organów powołanych do prowadzenia postępowań w sprawach o wykroczenia.