NIK o gospodarowaniu środkami pochodzącymi ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych

Gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień EU ETS było zgodne z przepisami, ale nie zapewniało w sposób wystarczający ochrony interesów budżetu państwa oraz możliwości powiązania poniesionych wydatków z redukcją emisji gazów cieplarnianych. W latach 2013-2023 (do 30 maja) dochody ze sprzedaży uprawnień wyniosły blisko 94 mld zł, z czego jedynie niecałe 1,3% przekazano bezpośrednio na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami. System gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS w Polsce został zorganizowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90% uzyskanych środków. Wynikało to przede wszystkim z faktu, że ponad 63% uzyskanych dochodów trafiało do budżetu państwa, w którym obowiązywała zasada jedności budżetowej – bez koncepcji wykorzystania tych środków, a prawie 25% dochodów przekazano do funduszy pozabudżetowych, niezobowiązanych do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej.

System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (European Union Emissions Trading System, w skrócie EU ETS) jest głównym unijnym narzędziem przeciwdziałania globalnemu ociepleniu. System ten został ustanowiony w 2005 r. w celu wspierania zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w sposób efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo. Reguluje ok. 40% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE i obejmuje m.in. ok. 10 000 elektrowni i zakładów produkcyjnych w UE. Domyślnym sposobem dystrybucji uprawnień emisyjnych od 2013 r. są aukcje, na których przedsiębiorstwa zakupują prawo do emisji danej liczby ton ekwiwalentu CO₂  do atmosfery. Liczba uprawnień darmowych oraz przeznaczonych do sprzedaży aukcyjnej jest stopniowo zmniejszana, by zachęcić do zmniejszania emisji.

Unia Europejska zobowiązała się do ograniczenia w latach 2013-2020 emisji gazów cieplarnianych o 21% w stosunku do poziomu z 2005 r., w tym o 10% emisji non-ETS, czyli emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem EU ETS pochodzących z sektora usług, transportu, rolnictwa i odpadów oraz komunalno-bytowego. W latach 2021-2030 emisja gazów cieplarnianych w całej UE miała początkowo być zredukowana o 40% w stosunku do 2005 r. W czasie trwania kontroli NIK cel ten został podwyższony do poziomu 50%.

Państwa członkowskie same określają sposób wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień EU ETS, przy czym w okresie objętym kontrolą co najmniej 50% dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień do emisji dla instalacji lub ich równowartość finansowa oraz wszystkie dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji dla lotnictwa lub ich równowartość finansowa powinny być wydatkowane na cele wskazane w unijnej dyrektywie regulującej funkcjonowanie systemu EU ETS. Polska w latach 2013-2023 uzyskała ze sprzedaży uprawnień EU ETS dochód w wysokości blisko 94 mld zł. w tym prawie 90% tej kwoty, tj. ponad 84 mld zł. uzyskano w latach 2019-2023 (do 30 maja).

Celem kontroli było zbadanie czy gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień do emisji na aukcjach w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przyczyniło się do redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce oraz czy gospodarowanie tymi środkami było prawidłowe. Kontrolą objęto Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 12 czerwca 2023 r.

Dochody poza kontrolą

NIK ocenia negatywnie funkcjonujący w Polsce system gospodarowania dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. System ten został zorganizowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90% uzyskanych środków. Przyczyną tego było przede wszystkim przekazanie ponad 63% uzyskanych dochodów do budżetu państwa, w którym obowiązywała zasada jedności budżetowej – bez koncepcji wykorzystania tych środków. Ponadto prawie 25% ww. dochodów zostało przekazane do funduszy pozabudżetowych, niezobowiązanych do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej operacji gospodarczych finansowanych z otrzymanych środków i rozliczania poziomu ich wykorzystania w danym roku budżetowym, zgodnie z ich przeznaczeniem. Z tego powodu nie było możliwe powiązanie wydatkowania tych środków z redukcją emisji gazów cieplarnianych.  W związku z powyższym, Najwyższa Izba Kontroli odstępuje od oceny czy gospodarowanie dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS przyczyniło się do redukcji emisji.

Dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ przekazywane były funduszom pozabudżetowym – Funduszowi Wypłaty Różnicy Ceny, Funduszowi Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji oraz Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19. Minister właściwy do spraw środowiska/klimatu nie posiadał danych o sposobie wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS przez te fundusze. W latach 2019-2022 na rachunki tych funduszy przekazano łącznie 30,4 mld zł. z czego tylko w 2022 r. – 23 mld zł. Należy zaznaczyć, że kwoty przekazywane funduszom były wyższe niż rzeczywiste koszty realizacji celów, na które minister przekazał im środki. Skutkiem tego było przekazanie do końca 2022 r. – 12,2 mld zł.oraz 2,7 mld zł.do 30 maja 2023 r., powyżej rzeczywistych potrzeb, bez możliwości domagania się ich zwrotu na rachunek budżetu państwa.

Jedynie środki przekazane Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zostały wprost przeznaczone na konkretne cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych. Środki te stanowiły 1,3% dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS.

Minister właściwy do spraw środowiska/klimatu nie wdrożył mechanizmu wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień EU ETS w III okresie rozliczeniowym (tj. w latach 2013-2020) na działania redukujące emisję gazów cieplarnianych. Jest to o tyle istotne, że realizacja działań ograniczających zapotrzebowanie polskich przedsiębiorstw na płatne uprawnienia EU ETS znacząco wsparłaby polską gospodarkę. Deficyt bezpłatnych uprawnień do emisji wynosił bowiem w tym okresie kilka miliardów zł.tych rocznie. W kolejnym okresie rozliczeniowym ministerstwo podjęło działania mające zapewnić możliwość przeznaczenia dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS na wypłaty dodatków i rekompensat w związku z wysokimi cenami nośników energii, a więc na działania niezwiązane z redukcją emisji gazów cieplarnianych, mimo że deficyt bezpłatnych uprawnień w 2021 r. wyniósł ponad 10 mld zł. a oszacowany deficyt dla 2022 r. mógł wynieść nawet 30 mld zł.

Sprawozdania o wykorzystaniu środków uzyskanych z aukcji uprawnień EU ETS w danym roku kalendarzowym przekazywane do Komisji Europejskiej nie dawały informacji o rzeczywistym wykorzystaniu tych środków. Było to uprawnione w świetle obowiązujących przepisów prawa, jednak uniemożliwiało ocenę faktycznego sposobu gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS na podstawie tych sprawozdań. Sprawozdania te sporządzane były w sposób uniemożliwiający kontrolę zgodności zawartych w nich danych o wykorzystaniu tych środków z danymi źródłowymi. Z tego względu NIK odstąpiła w tym zakresie od oceny poprawności sporządzenia sprawozdań do KE. Chociaż minister właściwy do spraw środowiska/klimatu posiadał rzetelne dane o poziomie dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży uprawnień EU ETS, to w zdecydowanej większości sprawozdań stwierdzono nierzetelne dane zarówno w zakresie danych o uzyskiwanych dochodach, jak i o deklarowanych przez Ministra wydatkowanych kwotach. 

W okresie od 1 stycznia 2013 r. do 24 lutego 2023 r. w ministerstwie klimatu/środowiska nie przeprowadzono kontroli wewnętrznych ani audytów w zakresie gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Dochody ze sprzedaży uprawnień od 2014 r. stale rosły, przy czym wzrost ten był szczególnie zauważalny w latach 2017-2022. Dochody te stanowiły od ok. 60% do niemal 5 900% wydatków budżetu państwa w części 41 - Środowisko w poszczególnych latach okresu 2013-2021 oraz aż 4,7 tys.% do 6 tys.% wydatków w części 51 - Klimat w latach okresu 2020-2021. Brak kontroli wewnętrznych i audytów przy tak wysokich kwotach świadczy o niewdrożeniu skutecznych mechanizmów kontroli. Zdaniem NIK, niski poziom zatrudnienia w Biurze Kontroli i Audytu nie uzasadniał zaniechań w tak kluczowym obszarze.

Bez planowania

Kontrolerzy NIK wykryli liczne zaniedbania w obszarze planowania strategicznego dotyczącego gospodarowania dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Minister właściwy do spraw gospodarki nie zrealizował postanowień Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju w zakresie przygotowania i wdrożenia w życie w 2019 r. strategii transformacji do gospodarki niskoemisyjnej, jako jednego z kluczowych projektów wskazanych w tym dokumencie. Ministerstwo nie opracowało do czasu zakończenia kontroli projektu długoterminowej strategii niskoemisyjnej, mimo że projekt ten miał być przedłożony Komisji Europejskiej do 1 stycznia 2020 r.

Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Departamentu Strategii i Analiz w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, do zadań Wydziału Zarządzania Emisjami Gazów Cieplarnianych należało m.in. „opracowywanie i wdrażanie mechanizmów finansowych służących transformacji klimatycznej, związanych z systemem handlu uprawnieniami do emisji”. W ramach realizacji tego zadania na poziomie krajowym wdrożony został system funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego. Jak wyjaśnił zastępca dyrektora Departamentu, w trakcie kontroli nadal trwały prace nad ustawą dotyczącą Funduszu Transformacji Energetyki, którego celem będzie wspieranie transformacji energetycznej polskiej gospodarki, a jednym ze źródeł finansowania zadań na potrzeby tego celu mają być dochody ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Fundusz Modernizacyjny nie był jednak finansowany przez Polskę środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Fundusz ten nie został też zasilony niewydanymi przedsiębiorstwom energetycznym uprawnieniami. Tym samym przedsięwzięcia finansowane przez Fundusz Modernizacyjny nie były objęte przedmiotową kontrolą.

Poziom emisji non-ETS w latach 2013-2020 nie przekroczył poziomu 14% w stosunku do poziomu emisji w 2005 r., co stanowiło wypełnienie wymogu z decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.) w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. Pomimo konieczności redukcji w latach 2021-2030 emisji non-ETS o 7% w stosunku do emisji w 2005 r., w Ministerstwie Klimatu i Środowiska jeszcze 2 lata po wymaganym terminie nie podjęto działań w celu opracowania polityki redukcji emisji non-ETS, o której mowa w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Brak takich działań powoduje ryzyko nieosiągnięcia przez Polskę celu w postaci redukcji w latach 2021-2030 emisji non-ETS, szczególnie że poziom emisji non-ETS w 2020 r. był wyższy o blisko 14% od emisji w 2005 r., a więc emisja gazów cieplarnianych pomiędzy 2020 r. a 2030 r. powinna zostać zredukowana aż o prawie 21%.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli, w celu poprawy procesu gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS, w tym zapewnienia należytej ochrony interesu budżetu państwa, Najwyższa Izba Kontroli, wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o zapewnienie:

• opracowania i wdrożenia mechanizmów zapewniających wykorzystanie środków z aukcyjnej sprzedaży uprawnień EU ETS na wsparcie zadań przyczyniających się do redukcji emisji gazów cieplarnianych;
• opracowania i wdrożenia mechanizmów planowania i kontroli wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS, w tym monitorowania poziomu ich wykorzystania w trakcie i po zakończeniu danego roku budżetowego;
• niezwłocznego podjęcia działań legislacyjnych w celu wprowadzenia w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wymogu dla podmiotów otrzymujących środki z dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS rozliczania po zakończeniu danego roku budżetowego wykorzystania tych środków na cele zgodne z ich przeznaczeniem oraz zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanych środków;
• niezwłocznego opracowania polityk i strategii dotyczących transformacji do gospodarki niskoemisyjnej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych przez właściwych członków Rady Ministrów.