Wypowiedź Mariana Banasia Prezesa NIK
Miałem zaszczyt otworzyć seminaryjne posiedzenie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli poświęcone budżetowi zadaniowemu w kontekście efektywności i rozliczalności finansów publicznych. Temat budżetu zadaniowego jest mi bliski od wielu lat, praktycznie od samego początku, gdy pojawił się pomysł jego wprowadzenia w naszym kraju. W ostatnim dziesięcioleciu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kilka kontroli odnoszących się do funkcjonowania budżetu zadaniowego w kontekście efektywności i rozliczalności wydatków publicznych oraz prowadzenia kontroli zarządczej. Jeszcze w trakcie wdrażania budżetu zadaniowego NIK oceniła, że zarówno przebieg wdrażania, jak i uzyskane efekty nie gwarantują, że budżet zadaniowy będzie narzędziem sprawnego zarządzania zadaniami publicznymi.
Budżet ten nie wnosił istotnej wartości dodanej, zwłaszcza w aspekcie zarządczym, jego znaczenie informacyjne dla obywateli też było bardzo ograniczone. W ostatnio przeprowadzonej kontroli planowania i monitorowania wydatków w układzie zadaniowym stwierdzone nieprawidłowości były wskazówką, że układ zadaniowy nie stanowił skutecznego narzędzia zarządzania wydatkami dla osiągnięcia zaplanowanych celów. Zwrócono też uwagę, że układ zadaniowy nie został zintegrowany z planami działalności poszczególnych ministrów. Nie mógł być więc w pełni wykorzystany w kontroli zarządczej. Z przedmiotem posiedzenia seminaryjnego Kolegium Najwyższej Izby Kontroli wiązała się również kontrola zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych przez system sprawozdawczości finansowej. W informacji o wynikach kontroli wskazano m.in., że przejście od układu zadaniowego do układu celów określonych w strategii, jak i programach operacyjnych było niemożliwe.
Ponadto dane o wydatkach ponoszonych w poszczególnych obszarach działalności państwa prezentowano w trzech różnych układach, co powodowało, że dla każdego obszaru działalności prezentowano trzy różne kwoty wydatków, na przykład wykazywano różne wydatki na to samo zadanie w sprawozdaniu z wykonania budżetu zadaniowego oraz w sprawozdaniu z wykonania budżetu tradycyjnego. Na podstawie tego przykładu można powiedzieć, że brak powiązania budżetu zadaniowego z ustawą budżetową nie tylko ogranicza przydatność tego budżetu, ale w pewnym stopniu prowadzi także do pogorszenia przejrzystości finansów publicznych.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Kolegium NIK o budżecie zadaniowym"
Wypowiedź Stanisława Jarosza, dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów NIK
NIK negatywnie oceniła funkcjonowanie budżetu zadaniowego jako narzędzia służącego poprawie skuteczności i efektywności zarządzania środkami publicznymi. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdziliśmy, że budżet zadaniowy nie przyczynił się ani do poprawy zarządzania środkami publicznymi, ani do bardziej przejrzystego podziału odpowiedzialności za realizację zadań publicznych, ani do lepszej komunikacji z interesariuszami.
Budżet ten nie odegrał żadnej istotnej roli w zarządzaniu środkami publicznymi. Sprawozdania z jego wykonania nie były podstawą do podejmowania decyzji o przesunięciach środków w trakcie roku budżetowego, ani o ich alokacji na przyszłe lata.
Dane te nie były również wykorzystywane przez Ministerstwo Finansów przy identyfikacji obszarów, w których należało dokonać szczegółowego przeglądu wydatków. Rola układu zadaniowego ograniczała się do funkcji prezentacyjnej, ale nawet ona nie była w pełni realizowana ze względu na brak udziału potencjalnych zainteresowanych w procesie jego tworzenia i nieujęcie tego układu w ustawach budżetowych.
Po 14 latach od podjęcia przez Radę Ministrów decyzji o wprowadzeniu budżetu zadaniowego trudno było wskazać choćby jeden cel, który został zrealizowany w wyniku zastosowania tego narzędzia.
NIK wskazuje również na brak efektów realizacji przyjętych 5 lat temu przez Radę Ministrów założeń reformy systemu budżetowego. W reakcji na brak postępów we wdrażaniu założeń tej reformy Najwyższa Izba Kontroli skierowała wniosek do Prezesa Rady Ministrów o objęcie nadzorem prac mających na celu reformę systemu budżetowego i zastosowanie nowego modelu planowania budżetowego.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Kolegium NIK o budżecie zadaniowym"
Wypowiedź prof. dr hab. Teresy Lubińskiej z Uniwersytetu Szczecińskiego
Budżet zadaniowy to jest znakomite narzędzie wspierania procesów zarządzania zadaniami publicznymi i to w takiej ważnej ustawie jaką jest ustawa budżetowa. On stanowi uzupełnienie do ustawy budżetowej, ale jest niezwykle ważny. To jest jedno zadanie przed budżetem zadaniowym, żeby poza wydatkami według klasyfikacji budżetowej, co jest tradycyjnie podane, żebyśmy mogli tam zmierzyć efekty z nakładów publicznych. Czyli to są tzw. mierniki sprawności, gospodarności.
Ale jest drugie potężne zadanie. Bezcenne dla państw demokratycznych i w większości państw jest to stosowane. To oznacza, że jest realizowana zasada transparentności wydatków publicznych. Czyli zasada przejrzystości, że parlamentarzyści i osoby z zewnątrz również przykładowo studenci mogą oceniać, w sposób taki przejrzysty, na co są wydatkowane te środki i te dwie zasady sprawności i gospodarności to są kluczowe dla tego, żeby to narzędzie, które określamy w Polsce (jako) budżet zadaniowy dobrze funkcjonowało.
Jest szereg uwag naprawdę krytycznych ze strony NIK-u do funkcjonowania tego budżetu zadaniowego, tego narzędzia. Ja mam bardzo podobne oceny, ale to nie oznacza, że należy rezygnować z tego narzędzia, lecz skorzystać z doświadczeń, które mamy. Jest dużo sprawnych ludzi, doświadczonych pracowników administracji publicznej, rządowej, są naukowcy, którzy tym się zajmują i można to prowadzić w nowym kierunku ku bardziej takiemu nowatorskim budżetowi zadaniowemu. Ale na pewno gwarantuję, że żaden minister finansów nie odważy się zrezygnować z tak ważnego zadania jak wspieranie procesów zarządzania i udostępnianie informacji w sposób przejrzysty.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Kolegium NIK o budżecie zadaniowym"
Wypowiedź prof. dr hab. Marty Postuły z Uniwersytetu Warszawskiego
Bardzo dziękuję w pierwszej kolejności za podjęcie przez Najwyższą Izbę Kontroli tematu budżetu zadaniowego. Uważam, że to temat istotny, ważny i nie traci na aktualności przez dziesięciolecia. Tak jak wiadomo, budżet zadaniowy w Polsce, proces jego wdrożenia rozpoczął się 13 lat temu i wciąż trwa. Zarówno jego twórcy. jak też osoby, które obecnie się tym zajmują zawsze uważają, że coś może być lepiej, coś może być inaczej. Dlatego dyskusja na ten temat w dzisiejszych czasach, w szczególności, kiedy tak naprawdę w zmniejszonym stopniu zaczęliśmy mówić o pieniądzach, w większym stopniu mówimy o celach, o celach zrównoważonego rozwoju, wskazuje na to, że może być to narzędzie, które wykorzystamy jako administracja publiczna, ale również jako obywatele do spojrzenia, na co idą nasze pieniądze i w jakim zakresie możemy ten proces usprawnić bądź też skoncentrować na konkretnych celach.
Co można zrobić, żeby proces ten usprawnić w przyszłości. Po pierwsze wdrażać go etapami, to znaczy: to się sprawdziło na świecie, czyli jeśli udało nam się jednym, nazwijmy to, ruchem przejść na budżet zadaniowy, to tak naprawdę powinniśmy w kolejnych etapach do niego przechodzić. To znaczy zastanowić się, czy nie ma takiej części administracji, w której już moglibyśmy wykorzystywać budżet zadaniowy zarówno do alokacji, jak też do rozliczania. I oczywiście z perspektywy spojrzenia na proces zarządzania środkami publicznymi, tutaj przynajmniej mój wzrok kieruje się na wojewodów, dlatego że oni mają 98% zadań powtarzalnych. Czy to są zadania, które są realizowane przez wojewodów w różnych województwach. Oczywiście te 2% zawsze zostaje, bo są województwa graniczne – takie, które mają lotniska, ale 98% to są zadania porównywalne. Więc w tej perspektywie wdrożenie tam narzędzia, powiedziałabym już w pełnym zakresie, zarówno do alokacji, jak też do rozliczenia, nie tylko do prezentacji budżetu zadaniowego, mogło być elementem, nazwijmy to, korzystnym. To z jednej strony tak, żeby przechodząc, nauczyć również administrację centralną, która realizuje wydatki poprzez czy dotacje do tych podmiotów poprzez województwa, tego, że jednak da się zarządzać środkami publicznymi dwoisto. To jest pierwszy krok.
Oczywiście z drugiej strony, patrząc na ten element, który został również przez Najwyższą Izbę Kontroli, zwrócono uwagę dotyczącą celów, to oczywiście cały świat, Unia Europejska jak również inne organizacje międzynarodowe przechodzimy na wariant zrównoważonego rozwoju i dużo uwagi temu poświęcamy. Ale proszę Państwa, dlaczego łączymy to z budżetem zadaniowym, dlatego że zrównoważony rozwój to są cele. To są cele związane: środowiskowe, społeczne. My tutaj mówimy, jak dużo nakładu, ale co chcemy osiągnąć. Czy emisje CO2 - jak chcemy zredukować, czy inne elementy, więc z tej perspektywy to są typowe mierniki budżetu zadaniowego.
Więc z jednej strony również nasze dokumenty powinniśmy tworzyć z uwzględnieniem tych funkcji na poziomie celów państwa i oczywiście ten proces integrować. I to są takie małe rzeczy, które można zrobić, moim zdaniem, bez rewolucji.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Kolegium NIK o budżecie zadaniowym"
Wypowiedź dr. Cezarego Mecha, doradcy Prezesa Narodowego Banku Polskiego
Bardzo istotne jest w przypadku Polski, aby próbować wyrwać się z tych pułapek i do tego powinny być bardzo, powinien być bardzo przydatny budżet zadaniowy. W tym budżecie było proponowane pierwotnie, aby były jednak takie kluczowe mierniki, które mierzą, czy dane zadanie, czy jest dobrze wykonywane, czy dane nakłady się tak naprawdę zwracają. A więc czy nakłady budżetowe mają tę cechę, która powoduje, że w przyszłości zwrócą się w postaci większych wpłat do budżetu, w postaci podatków, jak i też jakichś nadzwyczajnych usług, usprawnienia dla ludności, które spowodują, że nawet wyższe opodatkowanie będzie tak naprawdę opłatą za te usługi.
Po to, żeby to zrobić, należałoby jednak ten budżet zadaniowy wzmocnić o tego typu parametry ocenne tak, żebyśmy na kształt tego, co wtedy żeśmy wnioskowali, a to jest oparte na długiej literaturze. Związane jest raczej z rewolucją Thatcherowską, związaną z tym, żeby wprowadzić do budżetu zadaniowego bardzo podobne mierniki, jak i cechy, które są związane z tym, co się wykorzystuje w przedsiębiorstwach publicznych, takich rynkowych, które są codziennie oceniane i których inwestorzy decydują, czy dane przedsiębiorstwa racjonalnie postępują. Również wydatkują nakłady na inwestycje, jak i też są dobrze zorganizowane.
Takim miernikiem w przypadku przedsiębiorstw to jest net present value, a więc mówiący o tym, że podejmuje się wszelkiego typu inwestycje, jeśli te inwestycje w przyszłości się spłacą i będzie jeszcze nadwyżka dodatkowa dla akcjonariuszy. I dlatego też inwestycje są katalogowane, są bardzo silnie na giełdzie monitowane, jak i też sprawdzamy, czy dane przedsiębiorstwa stosują się do tych reguł. Jeśli się nie stosują, a więc działają na szkodę swoich akcjonariuszy, to są penalizowane w ten sposób, że akcjonariusze tracą na tych inwestycjach. Jeśli to robią właściwie, to w tym momencie beneficjentami są zarówno akcjonariusze, jak i też konsumenci, jak i też ci, którzy pożyczyli danemu przedsiębiorstwu swoje kapitały w postaci długu. Są pracownicy, ponieważ awansują. Kadra menedżerska, ponieważ dostaje nadzwyczajne benefity.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Kolegium NIK o budżecie zadaniowym"
Wypowiedź prof. dr hab. Artura Nowaka-Fara ze Szkoły Głównej Handlowej
Wdrażanie projektu budżetu zadaniowego w Polsce ma niewystarczające tempo i nie jest dobrej jakości. Już od wielu, wielu lat Polska stara się wprowadzić tę metodologię, bardzo ważną dla obywateli i bardzo ważną dla również rozliczalności administracji publicznej, ale te efekty są niewystarczające, niezadowalające. Chciałoby się również widzieć jakiś poważniejszy wpływ prawa unijnego na ten projekt, ale w tym zakresie to połączenie prawa unijnego i prawa krajowego jest także niewystarczające. Na wysokim poziomie agregacji danych budżetowych znika w ogóle wpływ tego prawa unijnego, a więc w związku z tym pozostajemy tutaj w tym zakresie również sami. Panel ekspertów stanowi swoiste podsumowanie wyników kontroli. Na tym spotkaniu powinny być obecne te organy, których dotyczy ten etos, ta kontrola.
Wydaje się, że materiał, który został zgromadzony, jest na tyle szczegółowy, ale również dobitny, jasny, że on pozwoli po prostu wykorzystać to, co jest tam napisane do tego, żeby zbudować dla każdego urzędu mapę drogową, która będzie go wiodła z obecnego stanu, który jest, jak wspomnieliśmy, bardzo niezadowalający, do stanu, który pozwala każdemu obywatelowi, bo o to chodzi w budżecie zadaniowym, stwierdzić, czy dany projekt, dane działanie administracji publicznej jest prawidłowe, osiąga te efekty, które zostały przyobiecane obywatelom.
W budżecie tradycyjnym nie ma w zasadzie takiej możliwości. Trzeba być bardzo dużym specjalistą w czytaniu takiego budżetu, jak również i nawet to nie wystarcza, bo trzeba również wiedzieć, na czym polega konkretna polityka publiczna, za którą dany organ administracji jest odpowiedzialny, żeby w ogóle sobie scalić taką rzeczywistość i mieć jakiś jej obraz.
Budżet zadaniowy jest o tyle ważny, że on właśnie umożliwia każdemu, każdej osobie, każdej, każdemu obywatelowi, który jest zainteresowany tą sprawą, żeby zdać sobie sprawę, czy politycy, którzy kierują organami administracji publicznej, bo oni są po prostu przez nas wybierani do tego, dają sobie radę, czy może właśnie nie dają sobie rady na powierzonych im stanowiskach. O to jest w zasadzie gra.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Kolegium NIK o budżecie zadaniowym"