Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Przekop na miarę naszych możliwości"
Marcin Marjański – p.o. Rzecznika Prasowego Najwyższej Izby Kontroli
Dzień dobry. Witam w imieniu pracowników Najwyższej Izby Kontroli i pragnę przywitać wszystkich obecnych na sali oraz wszystkich, którzy oglądają nas na żywo na kanałach mediów społecznościowych Izby, do czego serdecznie Państwa zapraszam. Tematem dzisiejszego spotkania są wyniki kontroli, „Planowanie i realizacja budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, potocznie zwany Przekopem Mierzei Wiślanej".
Na sali obecni są przedstawiciele Departamentu Infrastruktury, którzy prowadzili wymienioną kontrolę. Witam Pana Macieja Brzosko, wicedyrektora Departamentu.
Maciej Brzosko — p.o. Wicedyrektora Departamentu Infrastruktury NIK
Dzień dobry.
Marcin Marjański
Witam Pana Jacka Zarembę, doradcę ekonomicznego.
Ja nazywam się Marcin Mariański, jestem pełniącym obowiązki rzecznika prasowego. Dla porządku dodam, że pracujemy w formule dwuczęściowej, tak jak się to już przyjęło w Izbie, czyli w pierwszej części zaprezentujemy Państwu wyniki kontroli, natomiast w drugiej części przejdziemy do sesji pytań. I tutaj do dyspozycji macie Państwo i mnie, jak również kontrolerów. Nie zabierając więcej czasu, oddaję głos Panu dyrektorowi. Panie dyrektorze, bardzo proszę o zaprezentowanie wyników.
Maciej Brzosko
Dzień dobry Państwu, bardzo dziękuję za przybycie. Jak już Pan rzecznik wspomniał, nazywam się Maciej Brzosko, pełnię obowiązki wicedyrektora Departamentu Infrastruktury Najwyższej Izby Kontroli. Obok zasiada Pan Jacek Zaremba, doradca ekonomiczny w Departamencie Infrastruktury, który był koordynatorem przedmiotowej kontroli i równocześnie prowadził czynności kontrolne w Urzędzie Morskim w Gdyni.
Przed omówieniem szczegółowych wyników kontroli w ramach pewnego wprowadzenia chciałbym Państwu w skrócie omówić program wieloletni, którego przedmiotem była właśnie budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską. Tenże program wieloletni, innymi słowy, jest to dokument określający ramy rzeczowe, finansowe i czasowe przekopu Mierzei Wiślanej. Program ustanowiła Rada Ministrów 24 maja 2016 roku. Podstawowym celem tej inwestycji było zapewnienie bezpieczeństwa regionu oraz umożliwienie wzrostu społeczno-gospodarczego poprzez ustanowienie drogi wodnej umożliwiającej swobodny i całoroczny dostęp statków morskich wszystkich bander do Elbląga jako Morskiego Portu Unii Europejskiej. Wydatki na tę inwestycję pierwotnie zaplanowano w kwocie 880 milionów złotych, a okres obowiązywania, a właściwie okres realizacji tej inwestycji przewidziano na lata 2016 do końca 2022 roku.
W wyniku tej inwestycji miał powstać kanał żeglugowy przez Mierzeję Wiślaną, tor wodny od Zatoki Elbląskiej do tego kanału oraz modernizacja wejścia do portu w Elblągu, m.in. pogłębienie toru wodnego na rzece Elbląg. Do dnia dzisiejszego program wieloletni był aktualizowany dwukrotnie. Pierwsza taka aktualizacja miała miejsce w 2022 roku, w listopadzie 2020 roku zwiększająca budżet tego programu z 880 milionów do 1 miliarda 984 milionów. Wydłużono również czas realizacji inwestycji z 2022 roku do 2023 roku. Dokładnie do końca pierwszego kwartału 2023 roku.
Kolejna aktualizacja, która miała miejsce w maju 2023 roku, nastąpiła ona już po zakończeniu czynności kontrolnych przez Najwyższą Izbę Kontroli. W ramach tej aktualizacji zwiększono budżet programu z 1 miliarda 984 milionów do 2 miliardów 127,5 miliona złotych. Wydłużono również czas realizacji inwestycji do końca 2024 roku, to jest o dwa lata względem pierwotnych założeń.
Przejdę teraz do omówienia założeń naszej kontroli. Głównym celem naszej kontroli była ocena prawidłowości realizacji zadań związanych z budową drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską. Kontrolą objęliśmy trzy podmioty — Ministerstwo Infrastruktury, Urząd Morski w Gdyni oraz Zarząd Portu Morskiego Elbląg. Czynności kontrolne prowadziliśmy w okresie od 4 października 2022 roku do 28 kwietnia 2023 roku. Okres objęty kontrolą określiliśmy na lata 2016-2023 do dnia zakończenia czynności kontrolnych.
W informacji o wynikach kontroli sformułowaliśmy następującą ocenę działalności organów administracji morskiej dotyczącą realizacji przekopu Mierzei Wiślanej. Główna teza tej oceny przedstawia się następująco. „W działalności organów administracji morskiej stwierdzono liczne nieprawidłowości w obszarze planowania, realizacji i nadzoru nad programem wieloletnim. Już na etapie przyjęcia programu przez Radę Ministrów w 2016 roku nie było możliwe pełne osiągnięcie celu głównego programu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa regionu oraz umożliwienia wzrostu społeczno-gospodarczego.
W wyniku wzrostu wartości programu o ponad 125%, w tej chwili po aktualizacji programu w maju 2023 roku, wzrost ten jest już 140% - inwestycja straciła uzasadnienie ekonomiczne, a Minister o tym fakcie nie informował Rady Ministrów procedującej kolejne aktualizacje programu wieloletniego. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni podnosił wydatki na program z przekroczeniem upoważnienia do dysponowania środkami oraz realizował istotną część skontrolowanych zadań inwestycyjnych z naruszeniem zasad legalności, rzetelności, gospodarności i celowości".
W dalszej części prezentacji szczegółowo omówimy najważniejsze ustalenia kontroli uzasadniające tę ocenę. Natomiast nim do tego przejdziemy, chciałbym Państwu jeszcze zacytować fragment oceny sformułowanej w informacji o wynikach kontroli, który brzmi następująco. „Najwyższa Izba Kontroli wskazuje, że istotny interes bezpieczeństwa państwa, na który niejednokrotnie powoływał się Minister w toku kontroli, argumentując w ten sposób podejmowane działania, nie może stanowić uzasadnienia do postępowania w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Nawet w krytycznych momentach w państwie prawa organy władzy publicznej zobowiązane są do działania w oparcie o konstytucyjną zasadę legalizmu, to jest w granicach i na podstawie prawa. Ustalenia kontroli wskazują jednak, że organy administracji morskiej w wielu przypadkach rezygnowały ze stosowania tej zasady, nieprzejednanie dążąc do realizacji programu wieloletniego, nie zważając przy tym na negatywne konsekwencje swych działań".
Przejdziemy teraz do przedstawienia Państwu najważniejszych ustaleń kontroli, zaczynając od kontroli u Ministra właściwego ds. gospodarki morskiej. Tutaj na marginesie tylko zakomunikuję, poinformuję Państwa, że do 6 października 2020 roku Ministrem właściwym ds. gospodarki morskiej był Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w osobie Pana Marka Gróbarczyka, natomiast od tej daty, od 6 października 2020 roku Ministrem właściwym ds. gospodarki morskiej był Minister Infrastruktury w osobie Pana Andrzeja Adamczyka, który przejął sprawy działu Administracji Rządowej Gospodarka Morska.
Minister przygotowując program, nie określił w sposób realny niezbędnego zakresu rzeczowego i finansowego inwestycji, opierając się na nierzetelnych założeniach opracowanych przez dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni. W celu umożliwienia ukończenia inwestycji początkowa jego wartość określona na 880 milionów złotych została zwiększona do 2 miliardów 127,5 miliona złotych, to jest o ponad 140%. Przyczyną tak znacznej zmiany było rozszerzenie zakresu rzeczowego programu. Dodano do niego kosztochłonne zadania, których nie przewidziano na etapie planowania przedsięwzięcia. Dodatkowo z czasem wzrastały koszty realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych ujętych w tym programie.
Przygotowując projekt programu, czyli założenia tej inwestycji, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a co za tym idzie Rada Ministrów, która uchwalała program wieloletni, nie posiadali informacji o faktycznym zakresie i kosztach planowanej inwestycji. Program wieloletni przygotowano bowiem na założeniach koncepcyjnych z 2014 roku. Ponadto Minister, przedkładając Radzie Ministrów projekt programu wieloletniego, nie posiadał zapewnienia zrealizowania na terenie portu w Elblągu inwestycji pozwalających na wykorzystanie parametrów technicznych nowo wbudowanego przekopu i toru wodnego.
Porozumienia w tym zakresie Minister nie uzyskał również do zakończenia kontroli. Tym samym do czasu zrealizowania tych niezbędnych inwestycji w porcie w Elblągu do portu tego nie będą mogły wpływać statki o długości do 100 metrów, szerokości do 20 metrów i zanurzeniu do 4,5 metra, a właśnie dla takich statków, o takich parametrach budowano przekop. W związku z tym nie będzie możliwe pełne osiągnięcie rezultatów programu, w tym dotyczących na przykład przeładunków dokonywanych w porcie w Elblągu. Do tego czasu dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni będzie ponosił wysokie koszty utrzymania infrastruktury wybudowanej w ramach programu wieloletniego, chociażby związane z pogłębianiem, a właściwie z utrzymaniem głębokości toru wodnego, który zgodnie z założeniami ma być głęboki na 5 metrów.
Minister w czerwcu 2019 roku, to jest przed podpisaniem pierwszej umowy wykonawczej przez dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, miał informację, że wartość programu wzrośnie o ponad 100% i tym samym program ten stracił uzasadnienie ekonomiczne. O fakcie tym Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie informował Rady Ministrów procedującej kolejne aktualizacje uchwały ustanawiającej program wieloletni. W analizie kosztów i korzyści społeczno-ekonomicznych dla programu wieloletniego, jest to dokument z września 2016 roku opracowany na zlecenie Urzędu Morskiego w Gdyni, wskazano, że wzrost wartości programu o ponad 20% sprawi, że inwestycja utraci uzasadnienie ekonomiczno-społeczne i będzie poniżej minimalnego progu stopy zwrotu i tym samym z punktu widzenia korzyści ekonomiczno-społecznych nie byłby wskazany do realizacji.
Tymczasem dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni w czerwcu 2019 roku, to jest właśnie przed podpisaniem tej pierwszej umowy wykonawczej, poinformował Ministra Infrastruktury o konieczności zwiększenia wartości programu do 1 miliarda 987 milionów złotych, to jest o ponad 125%. Przypominam, tutaj 20% wzrost wartości tego programu sprawiał, że inwestycja traciła uzasadnienie ekonomiczne.
Pismo, a właściwie wniosek o aktualizację tego programu wynikał z tego, że dyrektor urzędu w tym czasie nie dysponował już wystarczającymi środkami na zakontraktowanie nawet pierwszej fazy robót budowlanych. Pierwsza faza robót budowlanych dotyczyła właśnie budowy kanału żeglugowego przez Mierzeję. W wyniku przeprowadzonego przez dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w maju 2019 roku postępowania przetargowego, złożone na tę pierwszą fazę robót oferty opiewały na kwotę od 992 milionów złotych podczas gdy dla całego programu w tamtym czasie zaplanowano wydatki na poziomie 880 milionów złotych. Tutaj na marginesie zaznaczę, że według tej uchwały z 2016 roku ustanawiającej program oszacowano wydatki na tę pierwszą fazę robót na poziomie 334 milionów złotych. Tutaj zaznaczam jeszcze raz, najniższa złożona oferta na tę fazę robót w 2019 roku opiewała na 992 miliony złotych.
Pomimo tak istotnego wzrostu kosztów inwestycji Minister nie sporządził ani nie zobowiązał dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni do aktualizacji analiz społeczno-ekonomicznych. W wyniku tego Rada Ministrów w trakcie aktualizacji programu prowadzonej w 2019 i 2020 roku nie posiadała informacji odnośnie efektywności realizacji inwestycji i Minister nie poinformował członków Rady Ministrów o tym, że inwestycja straciła uzasadnienie ekonomiczne. Tutaj rzetelnym działaniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w tamtym czasie byłoby poinformowanie o tym fakcie Rady Ministrów, która procedowała aktualizację tego programu.
Reasumując, jedynie wydatki na inwestycje do kwoty 1 miliarda 56 milionów złotych mogłyby zostać uznane za uzasadnione rachunkiem opłacalności i to oczywiście w sytuacji gdy do Elbląga mogłyby wpływać statki o tych parametrach przewidzianych w studium wykonalności. Po zwiększeniu wydatków programu o ponad 125% to jest do kwoty 1 miliarda 984 milionów a później o 140%, to jest do 2 miliardów 127 miliona złotych inwestycja z ekonomiczno-społecznego punktu widzenia stała się nieopłacalna, a Minister o tym fakcie nie informował Rady Ministrów.
Minister nie podejmował interwencji mających na celu doprowadzenie do zgodności działań dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z przepisami obowiązującego prawa. Świadomie akceptował takie działania, uzasadniając to racjonalnością postępowania, a nawet wprowadził dyrektora Urzędu Morskiego w błąd. Powyższe dotyczyło zawierania przez dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni umów z terminem realizacji wykraczającym poza terminy graniczne realizacji inwestycji. Minister takie działania uznawał za działania w pełni racjonalne.
Ponadto minister wprowadził dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w błąd, przekazując mu niezgodne ze stanem faktycznym informacje dotyczące procedowania aktualizacji programu wieloletniego w 2019 roku. Otóż Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej we wrześniu 2019 roku poinformował dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni o zwiększeniu budżetu programu do 1 miliarda 987 milionów, podczas gdy w rzeczywistości ta uchwała zmieniająca w ogóle nie weszła w życie, nie nabrała mocy prawnie obowiązującej, w związku z czym budżet programu nie uległ zmianie i pozostał na dotychczasowym poziomie w kwocie 880 milionów złotych. Wskutek tej błędnej informacji przekazanej przez ministra dyrektor Urzędu Morskiego do 2022 roku, do czasu aktualizacji programu wieloletniego, zaciągnął zobowiązania o ponad 154 miliony złotych przekraczające budżet całej inwestycji.
Ponadto Minister nie zapobiegł również zaciąganiu przez dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni zobowiązań, a w konsekwencji dokonywania wydatków na cele niezwiązane, czy też niesłużące realizacji, czy osiągnięciu celów inwestycji. Tutaj przykładem jest zakup pogłębiarki o wartości 116,5 miliona złotych, której finansowanie z budżetu programu wieloletniego stało się niecelowe. Dyrektor urzędu bowiem zlecał prace pogłębiarskie podmiotowi zewnętrznemu, podczas gdy zgodnie z pierwotnymi założeniami prace pogłębiarskie miały być wykonywane przy wykorzystaniu właśnie tej pogłębiarki. Pierwotnie miała być ona odebrana w styczniu 2018 roku, później w wyniku zmian w programie przesunięto ten termin do grudnia 2022 roku, ostatecznie jej odbiór zaplanowano na listopad 2023 roku.
Tym samym pogłębiarka ta nie służyła i nie będzie służyła budowie drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską. O ile Najwyższa Izba Kontroli nie kwestionuje samej zasadności zakupu pogłębiarki na potrzeby Urzędu Morskiego w Gdyni, oczywiście o ile Urząd Morski w Gdyni widzi potrzebę takiego zakupu, to jednak w świetle obowiązujących przepisów prawa w tym ustawy o finansach publicznych, w obecnej sytuacji finansowanie tego zakupu ze środków programu wieloletniego stanowi naruszenie ustawy o finansach publicznych.
Minister nie egzekwował od dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni wymaganej programem sprawozdawczości z realizacji inwestycji. Zgodnie z programem wieloletnim dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni przynajmniej raz w roku zobowiązany był do sporządzania sprawozdań z realizacji inwestycji. Sprawozdania te miały zawierać konkretne informacje, które wymagano tym programem wieloletnim. Ustalenia kontroli wskazują, że dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni takich sprawozdań w takiej formie nie przedkładał Ministrowi właściwemu ds. gospodarki morskiej.
My tutaj wskazujemy przy okazji, że Minister monitorował na bieżąco ten proces inwestycyjny, otrzymywał od dyrektora urzędu pewne informacje, nawet w cyklach miesięcznych, natomiast informacje te nie zawierały tych danych wymaganych uchwałą ustanawiającą program wieloletni. Poza tym nie zawierały tak naprawdę wielu informacji, które zapewniłyby Ministrowi możliwość sprawowania takiego rzetelnego nadzoru nad tą inwestycją i monitorowania ewentualnych ryzyk nieosiągnięcia celów programu.
Tutaj przejdziemy dalej do ustaleń kontroli w Urzędzie Morskim w Gdyni. Głos oddam Panu Jackowi Zarembie.
Jacek Zaremba-Doradca ekonomiczny
Dzień dobry, nazywam się Jacek Zaremba. Jestem doradcą ekonomicznym w Departamencie Infrastruktury Najwyższej Izby Kontroli. Byłem członkiem zespołu kontrolnego, który w okresie od 4 października ubiegłego roku do końca kwietnia roku bieżącego przeprowadził czynności kontrolne w Urzędzie Morskim w Gdyni.
Z ustaleń przeprowadzonej kontroli wynika, że dyrektor Urzędu Morskiego, będący wykonawcą programu wieloletniego, nierzetelnie przygotował założenia dotyczące zakresu rzeczowo-finansowego projektowanego przedsięwzięcia. Po drugie, realizował istotną część skontrolowanych zadań inwestycyjnych oraz sprawował nad nimi nadzór inwestorski z naruszeniem zasad rzetelności, legalności, gospodarności i celowości. Po trzecie, nie wywiązał się z obowiązków sprawozdawczych, o tym mówił wcześniej dyrektor, ale ja to powtórzę, określonych w uchwale Rady Ministrów ustanawiającej program wieloletni. Co istotne, zgodnie z ustalonymi przez Radę Ministrów procedurami wnioski z corocznie sporządzonych sprawozdań o stanie realizacji, program miał wspierać dyrektora Urzędu Morskiego w podejmowaniu efektywnych decyzji zarządczych w toku procesu inwestycyjnego, jak również sprawozdania te powinny być przekazywane do Ministra właściwego ds. gospodarki morskiej, który nadzorował realizację inwestycji.
Ujawnione w toku kontroli przykłady opieszałości, nieskuteczności oraz nieefektywności przy podejmowaniu przez dyrektora Urzędu Morskiego niektórych decyzji zarządczych skutkowały zakłóceniem ciągłości, oraz płynności procesu inwestycyjnego i uniemożliwiły planowaną realizację programu wieloletniego zarówno w zakresie terminu jego ukończenia, jak i związanych z tym kosztów. W rezultacie realizacja przedsięwzięcia została wydłużona o dwa lata, jest do końca 2024 roku, a niezbędne nakłady na jej sfinansowanie wzrosły aż o 142%. To jest o 1 miliard 247 milionów złotych w relacji do planowanych założeń. Tak relatywnie duży wzrost nakładów spowodował, że relacja utraciła uzasadnienie ekonomiczne i powtórzę, że ta granica opłacalności przedsięwzięcia została określona na poziomie 20% wzrostu nakładów, natomiast ten wzrost jest 7-krotnie wyższy niż ten, który powodował nieopłacalność ekonomiczną inwestycji.
Zaprezentowane wyżej oceny uzasadniają przykładowe ustalenia kontroli, które zaprezentuję w punktach, a mianowicie dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni w październiku 2019 roku, to jest dopiero ponad trzy lata po uchwaleniu programu wieloletniego, powołał zespół roboczy, którego celem było przygotowanie i realizacja tego przedsięwzięcia. Co istotne, członkowi zespołu nie zostali zobowiązani do dokumentowania efektów pracy, a zakresy ich odpowiedzialności wyznaczone zostały dopiero po kolejnych sześciu miesiącach od powołania zespołu. Zwłoka w powołaniu zespołu miała oczywisty negatywny wpływ na prawidłowość oraz terminowość przygotowania i realizacji zadań inwestycyjnych.
W ocenie NIK rozwiązania przyjęte w procedurach regulujących organizację pracy zespołu były nieskuteczne, gdyż nie zapewniły sprawowania przez dyrektora Urzędu Morskiego rzetelnego i skutecznego nadzoru nad jego działalnością, jak też możliwości monitorowania i oceny realizacji wyznaczonych celów i zadań. W naszej ocenie powołanie zespołu na początkowym etapie realizacji programu wieloletniego, tak jak to zakładał harmonogram rzeczowo-finansowy inwestycji, precyzyjne wskazanie zakresu odpowiedzialności jego członkom oraz wdrożenie rzetelnych i skutecznych mechanizmów nadzoru stanowiłoby kluczowy element wspierający dyrektora w zarządzaniu procesami inwestycyjnymi.
Po drugie, wniosek dyrektora Urzędu Morskiego z października 2022 roku o aktualizację programu wieloletniego został zgłoszony do Ministra właściwego ds. gospodarki morskiej z niemal rocznym opóźnieniem w stosunku do wymagań w tym zakresie, jakie określone zostały w uchwale Rady Ministrów ustanawiającej program wieloletni. Miało to zasadniczy wpływ na wydłużenie terminu realizacji inwestycji oraz zakłócenie ciągłości i płynności procesu inwestycyjnego.
Po trzecie, dyrektor Urzędu Morskiego dopuścił do wystąpienia o później zarówno w rozpoczęciu, jak i zakończeniu poszczególnych zadań inwestycyjnych objętych w programie wieloletnim, co było wynikiem m.in. niewdrożenia skutecznych narzędzi nadzoru nad przebiegiem realizacji programu. Jako przykład mogę podać, że według stanu na koniec 2022 roku, spośród 161 zadań ujętych w programie wieloletnim, aż 160, czyli praktycznie wszystkie, rozpoczęto z opóźnieniem sięgającym 2071 dni. Natomiast w przypadku 159 zadań zwłoka w ich ukończeniu sięgała do 1843 dni.
Kolejny punkt. Dyrektor Urzędu Morskiego zawarł 13 umów na realizację zadań objętych programem wieloletnim z przekroczeniem swoich uprawnień, ponieważ okres obowiązywania tych umów i finansowania zaciągniętych z tego tytułu zobowiązań w kwocie 105 milionów złotych wykraczał poza określony w uchwale Rady Ministrów ustanawiający program wieloletni termin graniczny jego zakończenia, który przypadał na koniec pierwszego kwartału 2023 roku. W terminie do 23 listopada 2020 roku dyrektor Urzędu Morskiego zaciągnął zobowiązania w celu sfinansowania realizacji inwestycji w kwocie przekraczającej o 157,5 miliona złotych jego całkowity budżet, co było działaniem sprzecznym z przepisami ustawy o finansach publicznych, a zarazem nosiło znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Do naruszenia dyscypliny finansów publicznych mogło dojść również w związku z wydatkowaniem środków programu wieloletniego na zakupy inwestycyjne w kwocie ponad 153 tysiące złotych dotyczące zlecenia opracowania technicznej specyfikacji pogłębiarki, które nie były ujęte w rocznym planie finansowym urzędu, a także w związku z nieterminowym uregulowaniem podatku od nieruchomości skutkującym zapłatą odsetek za zwłokę w wysokości 23 tysięcy złotych.
W konsekwencji opóźnień w zakontraktowaniu zakupu pogłębiarki i braku możliwości jej planowego wykorzystania do pogłębienia torów wodnych w trakcie realizacji inwestycji dyrektor Urzędu Morskiego niezgodnie z celami programu wieloletniego naruszając tym normy ustawy o finansach publicznych, zaciągnął na podstawie podpisanej umowy na dostawę tego środka trwałego zobowiązanie wysokości 16,5 miliona złotych obciążające budżet programu wieloletniego, a następnie do czasu zakończenia kontroli, czyli do końca kwietnia bieżącego roku, sfinansował z tych środków zakup pogłębiarki w kwocie 55 milionów złotych. Ustalenia kontroli wskazują ponadto, że nadzór na realizację umowy na dostawę pogłębiarki sprawowany był nierzetelnie. Dopuszczono bowiem do licznych naruszeń umowy wykonawczej, co stworzyło ryzyko narażenia Skarbu Państwa na straty w wysokości ponad 14 milionów złotych.
Kolejna sprawa. Z budżetu programu wieloletniego na cele niezwiązane z realizacją inwestycji, to jest na podatek od nieruchomości wraz z odsetkami za zwłokę w jego zapłacie i opracowanie technicznej specyfikacji pogłębiarki wydatkowano dodatkowo 813 tysięcy złotych. Przy tym wydatki te zostały nieprawidłowo sklasyfikowane. To jest uznane jako wydatki zwiększające wartość inwestycji oraz błędnie ujęte w ewidencji księgowej, co skutkowało zawyżeniem księgowej wartości inwestycji per saldo o 633 tysiące złotych.
Kolejna sprawa. Dyrektor Urzędu Morskiego nierzetelnie sprawował nadzór nad realizacją umów cywilnoprawnych zawartych z pracownikami urzędu na pełnienie funkcji inżyniera kontraktów w trakcie realizacji umów wykonawczych na dwie pierwsze fazy robót budowlanych ujętych w programie wieloletnim. Dopuścił bowiem do wykonywania zadań przez beneficjentów tych umów, które pokrywały się z etatowymi obowiązkami służbowymi i przypadały na czas ich świadczenia, co było niezgodne z postanowieniami zawartych umów cywilnoprawnych. Zatem wydatki na powyższe umowy w kwocie ponad 257 tysięcy złotych zostały poniesione z budżetu programu wieloletniego z naruszeniem zasad gospodarnego, celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych.
W tym miejscu chciałbym rozszyfrować nazewnictwo, jeśli chodzi o fazy robót budowlanych. Zadania budowlane ujęte w harmonogramie rzeczowo-finansowym programu podzielono na cztery fazy. Z tego pierwsza faza to jest ta faza odebrana we wrześniu ubiegłego roku, która przekop Mierzei i budowę infrastruktury towarzyszącej, m.in. układ drogowy i mostowy. To jest ta pierwsza faza. Druga faza robót to wykonanie obudowy brzegów rzeki Elbląg i infrastruktury towarzyszącej. Na czas zakończenia kontroli ta faza robót była jeszcze w trakcie realizacji. Podobnie jak trzecia faza robót dotycząca wykonania toru wodnego na Zalewie Wiślanym na odcinku między Przekopem a ujściem rzeki Elbląg. I wreszcie czwarta, ostatnia faza robót budowlanych, która obejmuje pogłębienie rzeki Elbląg i ta faza według stanu na koniec kwietnia, na czas zakończenia kontroli, nie była jeszcze w ogóle zakontraktowana.
Dyrektor Urzędu Morskiego nierzetelnie sprawował nadzór inwestorski podczas realizacji umowy na jedyną, odebraną we wrześniu 2022 roku pierwszą fazę robót budowlanych, gdyż nie ustanowił inspektora nadzorów specjalności architektonicznej, do czego był zobowiązany na podstawie decyzji wojewody pomorskiego, zezwalającej na realizację zadań inwestycyjnych objętych programem wieloletnim. Stwierdzono również przypadek dokonania odbioru części robót budowlanych przez osobę nieuprawnioną, a także nieskuteczność i nierzetelność w egzekwowaniu od wykonawcy robót na prawe części usterek stwierdzonych podczas przeglądu gwarancyjnego. Książki obiektów budowlanych powstałych w wyniku realizacji umowy na pierwszą fazę robót założone zostały natomiast z opóźnieniem, a następnie prowadzono je nierzetelnie. Nie zapewniono też rzetelnego i skutecznego nadzoru inwestorskiego nad prawidłowym prowadzeniem dzienników budowy.
Dyrektor Urzędu Morskiego nie sporządzał sprawozdań o stanie realizacji programu wieloletniego według zasad określonych przez Radę Ministrów w uchwale ustanawiającej ten program. Zgodnie z tymi zasadami sprawozdania te powinny być sporządzane co najmniej raz w roku, przekazywane do Ministra właściwego ds. gospodarki morskiej i zawierać w szczególności informacje i to jest istotne, o trudnościach i zidentyfikowanych zagrożeniach oraz podjętych i planowanych działaniach prewencyjnych lub naprawczych, a także o stanie realizacji harmonogramu rzeczowo-finansowego inwestycji. Biorąc pod uwagę, że stosowany w praktyce w Urzędzie Morskim system raportowania do organu nadzorującego program nie uwzględniał wyżej wymienionych informacji, bierność dyrektora morskiego dotycząca obowiązku generowania sprawozdań na zasadach określonych w uchwale Rady Ministrów pozbawiła organ nadzorczy istotnych narzędzi służących skutecznemu oddziaływaniu na prawidłowość, efektywność i terminowość jego realizacji.
Finansowe i sprawozdawcze skutki nieprawidłowości ujawnionych w Urzędzie Morskim w Gdyni wyniosły ponad 381 milionów złotych. W naszej ocenie główną przyczyną ujawnionych nieprawidłowości była nieskuteczność mechanizmów kontroli zarządczej wdrożonych przez dyrektora urzędu w Urzędzie Morskim w Gdyni.
Niezależnie od dotychczas zaprezentowanych ustaleń kontroli, które mają bez wątpienia negatywny kontekst, należy wskazać również pozytywne aspekty kontrolowanej działalności. Dyrektor Urzędu Morskiego złożył wnioski o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację zadań inwestycyjnych objętych programem, które odpowiadały wymaganiom ustawowym w tym zakresie, a nakłady poniesione na sfinansowanie inwestycji mieściły się w limitach kwot ujętych w rocznych planach finansowych urzędu. Zadania inwestycyjne objęte kontraktem na pierwszą fazę robót budowlanych zostały zrealizowane w terminie przewidzianym umową wykonawczą, a następnie rzetelnie oraz zgodnie z przyjętymi procedurami odebrane we wrześniu 2022 roku. Na roboty te uzyskano niezbędne pozwolenia na użytkowanie. Proces finansowania umowy na pierwszą fazę robót budowlanych przebiegał, odbywał się na zasadach określonych w umowie wykonawczej.
Dyrektor Urzędu Morskiego rzetelnie analizował również i prognozował potrzeby finansowe w zakresie niezbędnym do prawidłowego utrzymania obiektów powstałych w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych objętych programem wieloletnim, a następnie występował o te środki do Ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej.
Przedstawiłem Państwu w sposób syntetyczny, mam nadzieję, najistotniejsze ustalenia kontroli przeprowadzonej u wykonawcy programu wieloletniego. Szczegółowe ustalenia, a także wynikające z nich oceny wraz z uzasadnieniem i wnioski pokontrolne znajdziecie Państwo w dokumentacji pokontrolnej, która została dzisiaj opublikowana na stronach Najwyższej Izby Kontroli. Dziękuję za uwagę.
Maciej Brzosko — p.o. Wicedyrektora Departamentu Infrastruktury NIK
Ja jeszcze w skrócie pozwolę sobie zaprezentować takie najważniejsze ustalenia kontroli w Zarządzie Portu Morskiego w Elblągu w kontekście celu naszej kontroli.
W okresie objętym kontrolą Spółka nie realizowała zadań inwestycyjnych lub remontów dotyczących wykorzystania efektów programu wieloletniego. Pomimo kilkuletniego okresu realizacji strategii rozwoju portu Spółka sporządziła jedynie koncepcję budowy obrotnicy dla statków na wejściu na Kanał Jagielloński. Jej wykonanie, tej obrotnicy, w strategii powiązano bezpośrednio z zapewnieniem głębokości rzeki Elbląg do 5 metrów. Główną przyczyną niewykonywania zadań inwestycyjnych był brak odpowiedniego potencjału inwestycyjnego Spółki, gdyż możliwości wygospodarowania środków na działalność rozwojową były dość ograniczone. Wynikało to m.in. z braku rentowności prowadzonej działalności przez większość okresu objętego kontrolą, tutaj za lata 2016-2019. Także reasumując, tutaj Zarząd Portu nie realizował inwestycji zmierzających do wykorzystania efektów programu wieloletniego.
W informacji o wynikach kontroli sformułowaliśmy wnioski swego rodzaju systemowe, organizacyjne do prezesa Rady Ministrów, Ministra infrastruktury oraz dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni. Wnioski do prezesa Rady Ministrów. Pierwszy wniosek dotyczył zobowiązania członków Rady Ministrów, którzy opracowując założenia do programów rozwoju, by ujęte w nich działania były adekwatne do planowanych do osiągnięcia rezultatów i celów.
Drugi wniosek o wzmocnienie mechanizmów kontroli nad działalnością Ministra właściwego ds. gospodarki morskiej w obszarze realizacji i nadzoru tego Ministra nad strategiami i programami rozwoju. Wnioski do Ministra Infrastruktury. Pierwszy o podjęcie niezbędnych działań w celu wzmocnienia mechanizmów kontroli zarządczej nad nadzorowanymi przez Ministra podmiotami i przeprowadzenie ewaluacji programu wieloletniego celem zidentyfikowania i przeprowadzenia rzetelnej analizy kluczowych ryzyk programu, co powinno pozwolić na określenie dalszego kierunku interwencji publicznej w tym obszarze.
Jeżeli chodzi o wnioski do dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, sformułowano cztery wnioski dotyczące wdrożenia skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających zgodność z obowiązującym prawem podejmowanych przez dyrektora Urzędu Działań w toku realizacji nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych oraz terminową efektywność z zachowaniem ciągłości realizację zadań inwestycyjnych.
Jeżeli chodzi o efekty naszej kontroli, tutaj efekty finansowe i sprawozdawcze, rezultaty kontroli wyniosły łącznie 381 milionów złotych. Sformułowanych zostało łącznie 21 wniosków pokontrolnych w wystąpieniach pokontrolnych, trzy do ministra, szesnaście do dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni oraz dwa do dyrektora zarządu portu w Elblągu. W Najwyższej Izbie Kontroli trwają obecnie analizy w sprawie ewentualnego skierowania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Bardzo dziękuję Państwu za uwagę.
Marcin Marjański – p.o. Rzecznika Prasowego Najwyższej Izby Kontroli
Szanowni Państwo, ja bardzo dziękuję kontrolerom za tak obfite i szczegółowe dane stąd też dzisiaj briefing nie konferencja prasowa, ponieważ te informacje są dosyć istotne jeżeli chodzi o same wyniki kontroli. Zakończyliśmy część dotyczącą samej prezentacji i przechodzimy do sesji pytań. Bardzo proszę jeżeli ktoś z Państwa chce zadać pytanie, to tutaj służymy odpowiedzią.
Karolina Wasilewska, TVN24
Dzień dobry, Karolina Wasilewska TVN24. Ja zapytać, od czego Panowie uzależniają decyzję w sprawie złożenia zawiadomień. Rozumiem, że to miałyby być z zawiadomienia do prokuratury i czego miałyby w tej sytuacji dotyczyć, ale przede wszystkim, od czego Panowie to uzależniają?
Maciej Brzosko — p.o. Wicedyrektora Departamentu Infrastruktury NIK
Dziękuję za to pytanie. W pierwszej kolejności wskażę, że prowadzimy szczegółowe analizy opisanych i udokumentowanych stanów faktycznych w wystąpieniach pokontrolnych. Nam zależy, żeby dokumenty tworzone przez nas były jak najlepszej jakości, dlatego też tutaj prowadzimy bardzo szczegółową analizę dokumentacji i wszelkich wątków, które ewentualnie uzasadniałyby skierowanie tych odpowiednich zawiadomień. Zarówno do prokuratury, jak i do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Natomiast w tej chwili nie będziemy szczegółowo tych informacji przekazywać ze względu na ewentualne dobro tych postępowań.
Karolina Wasilewska
Tutaj w tym opracowaniu, które nam Państwo przekazali, jest też odpowiedź Ministra Infrastruktury. On pisze, że termin, tryb i wnioski tej kontroli jednoznacznie wskazują na jej polityczny charakter, niemający wiele wspólnego z konstytucyjnymi uprawnieniami Najwyższej Izby Kontroli. Jak się panowie do tego odniosą?
Marcin Marjański
To może ja odpowiem na to pytanie. My się spotykamy z tym zarzutem przy każdej kontroli i przed wyborami i myślę, że będziemy się spotykali jeszcze z tym zarzutem po wyborach. Ja bym chciał zaznaczyć bardzo wyraźnie, co zresztą robię na każdej konferencji prasowej, a mianowicie to kontrolerzy kontrolują jednostki, to Komisja Kontroli Państwowej akceptuje plan kontroli, a później akceptuje go Sejm, więc wszyscy jesteśmy świadomi tego, kogo kontrolujemy i w jakim zakresie go kontrolujemy. No jest bardzo łatwo stawiać takie zarzuty, natomiast jeszcze raz podkreślę, niezależni kontrolerzy wykonują kontrole, a to jest ich praca i to są ich efekty. Wiadomo, że w sytuacji, w której pokazujemy coraz częściej nieprawidłowości, jak zresztą sami Państwo widzicie po naszych kontrolach, no to najprościej jest bronić się właśnie w ten sposób.
Karolina Wasilewska
Jeszcze chciałam zapytać merytorycznie o kwestię tej pogłębiarki. Czy ja dobrze zrozumiałam, że te instytucje, które zajmowały się przekopem Mierzei Wiślanej, wynajęły czy zatrudniły firmę zewnętrzną, która ten przekop już rozpoczęła i na jakim... Nie przekop, pogłębienie rozpoczęła i na jakim etapie jest to pogłębienie już teraz?
Maciej Brzosko
Tak, zgadza się. Ta pogłębiarka, tak jak wcześniej wspomnieliśmy, założenie było takie, że pogłębiarka będzie służyła właśnie tym robotom pogłębiarskim na etapie tych robót budowlanych. Natomiast nigdy ona nie była i nie będzie do tego wykorzystana. Wszelkie prace pogłębiarskie były przez dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni zlecane podmiotom zewnętrznym w ramach zawartych umów. Czwarta faza robót, czyli pogłębienie rzeki Elbląg jest w fazie realizacji i tutaj też te prace pogłębiarskie zostały zlecone podmiotowi zewnętrznemu.
Karolina Wasilewska
Dziękuję bardzo.
Marcin Marjański
Czy są jeszcze jakieś pytania?
Jeżeli nie ma więcej pytań Szanowni Państwo, ja bardzo dziękuję w imieniu Pana prezesa Mariana Banasia, kontrolerów obecnych dzisiaj, którzy pokazali nam bardzo dobre wyniki kontroli dotyczącej przekopu Mierzei Wiślanej i serdecznie zapraszam 14 listopada na konferencję prasową dotyczącą zanieczyszczenia Odry. Dziękuję.
Maciej Brzosko
Dziękuję.
Wróć do transkrybowanego materiału w artykule "Przekop na miarę naszych możliwości"