NIK o szkolnictwie zawodowym

Reforma szkolnictwa zawodowego, którą rozpoczęto w roku szkolnym 2017/2018, miała przygotować kadry specjalistów gotowych na wyzwania nowoczesnej gospodarki. Tymczasem jedna trzecia absolwentów szkół branżowych I stopnia nie pracowała ani nie kontynuowała nauki. Minister Edukacji, pomimo posiadania stosownych danych, nie dokonał ewaluacji kształcenia umożliwiającej podjęcie działań naprawczych. W ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) Ministerstwo realizowało powstanie sieci branżowych centrów umiejętności, jednak w ocenie NIK projekt ten jest bardzo kosztowny oraz zakłada krótką trwałość przedsięwzięcia. Ponadto wystąpiły liczne nieprawidłowości w organizacji praktycznej nauki zawodu, m.in. w umowach z pracodawcami brakowało: programu nauczania zawodu, określenia formy nadzoru pedagogicznego czy zapewnienia odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej. Dodatkowo skontrolowane szkoły nie w każdym przypadku zapewniały uczniom ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków.

Celem kształcenia zawodowego jest przekazanie uczniom umiejętności potrzebnych do wykonywania zawodu oraz przygotowanie do aktywnego funkcjonowania na zmieniającym się rynku pracy. Proces kształcenia zawodowego powinien wspomagać rozwój uczniów ze szczególnym uwzględnieniem indywidualnych ścieżek edukacji i kariery, możliwości podnoszenia poziomu wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz zapobiegania przedwczesnemu kończeniu nauki.

W roku szkolnym 2017/2018 rozpoczęto reformę systemu szkolnictwa zawodowego. Technika oraz szkoły branżowe I i II stopnia (którymi zastąpiono zasadnicze szkoły zawodowe) miały zwiększyć atrakcyjność kształcenia zawodowego na poziomie ponadpodstawowym. Dodatkowo, zmodyfikowano podstawę programową kształcenia zawodowego, ramowe plany nauczania, a także klasyfikację zawodów. Nowe rozwiązania zakładały zwiększenie udziału przedstawicieli biznesu (m.in. pracodawców, organizacji pracodawców, samorządów gospodarczych) w procesie kształcenia. Przewidywały również realizację tzw. staży uczniowskich oraz szkoleń branżowych dla nauczycieli u przedsiębiorców.

Edukacja w szkołach branżowych I stopnia (znanych również jako szkoły zawodowe I stopnia) trwa trzy lata i daje wykształcenie zasadnicze branżowe. W roku szkolnym 2020/2021 w Polsce działało prawie 1700 szkół branżowych I stopnia, do których uczęszczało 202 tys. uczniów (o 3,4% więcej niż w poprzednim roku szkolnym). Aż 69% uczniów tych szkół stanowili mężczyźni. Szkoły branżowe Il stopnia to 2-letnie szkoły dające wykształcenie średnie branżowe, umożliwiające uzyskanie dyplomu zawodowego w zawodzie nauczanym na poziomie technika oraz uzyskanie świadectwa dojrzałości po zadaniu egzaminu maturalnego i kontynuację nauki na studiach. Od roku szkolnego 2020/2021 w Polsce funkcjonują 82 szkoły branżowe II stopnia, wśród których 81% to szkoły publiczne. Do szkół branżowych II stopnia uczęszczało 1,7 tys. uczniów, w tym – 460 kobiet. Poza szkołami branżowymi, w roku szkolnym 2020/2021 funkcjonowały 1864 technika, do których uczęszczało 647 tys. uczniów (o 0,2% mniej niż w poprzednim roku szkolnym), wśród których przeważali mężczyźni (61% uczniów).

Wcześniejsze kontrole systemu edukacji zawodowej wykazały wysoki poziom bezrobocia wśród absolwentów szkół zawodowych, negatywną ocenę ich umiejętności ze strony pracodawców, niepełne wyposażenie niektórych szkół oraz brak współpracy z przedsiębiorcami na etapie ustalania kierunków kształcenia. Celem niniejszej kontroli było zbadanie, czy zmiany w szkolnictwie zawodowym zwiększyły jakość i skuteczność kształcenia zawodowego. Kontrolą objęto ministerstwo właściwe ds. oświaty i wychowania (Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Edukacji i Nauki), Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego oraz 15 zespołów szkół (osiem szkół branżowych I stopnia, osiem szkół branżowych II stopnia i osiem techników) w latach 2019-2023.

Reforma wdrożona, lecz bez ewaluacji

Minister przygotował wdrożenie reformy szkolnictwa zawodowego, poprzedzając ją oszacowaniem kosztów wprowadzanych zmian oraz potrzeb kadrowych. Prace legislacyjne przeprowadzone zostały we współpracy z pracodawcami i organizacjami społecznymi oraz ekspertami. Należy jednak zauważyć, że wnioski i rekomendacje z debat regionalnych nie zostały udokumentowane. Minister podejmował także działania na rzecz wspierania doskonalenia nauczycieli zawodu oraz wspierał działalność eksperymentalną i innowacyjną w obszarze szkolnictwa zawodowego. Ministerstwo wypełniło rekomendacje Rady Unii Europejskiej i opracowało w sierpniu 2022 r. Plan działań w zakresie kształcenia i szkolenia zawodowego na lata 2022-2025. Głównym celem Planu było przygotowanie kadr na potrzeby nowoczesnej gospodarki poprzez rozwój wysokiej jakości, trafnego, skutecznego i sprzyjającego włączeniu społecznemu kształcenia zawodowego na wszystkich poziomach. Plan zakładał długą perspektywę osiągnięcia zamierzonych efektów, przykładowo końcowe terminy realizacji dla jednego z celów wskazano na rok 2025 i rok 2027. W przygotowanej przez Ministerstwo ocenie skutków regulacji zakładano, że łączne wydatki na sfinansowanie zmian w systemie kształcenia zawodowego w ciągu dziesięciu lat od ich wprowadzenia wyniosą 664 mln zł.

Pomimo kompleksowego przygotowania reformy, Minister nie przeprowadził ewaluacji kształcenia w szkołach branżowych I stopnia pozwalającej na ocenę efektów kształcenia w tych szkołach oraz zdiagnozowanie obszarów wymagających działań naprawczych. Zdaniem NIK, Minister powinien dysponować taką ewaluacją, ponieważ pierwsi absolwenci ukończyli kształcenie w tych szkołach w 2020 r., a absolwenci nauczani według nowych podstaw programowych – w 2022 r. Co więcej, Minister posiadał dane ilościowe dotyczące absolwentów szkół zawodowych, które zostały szczegółowo przedstawione w raportach Instytutu Badań Edukacyjnych. Wynika z nich, że ok. 30% absolwentów szkół branżowych I stopnia nie uzyskiwało kwalifikacji, a kontynuacja nauki w szkołach branżowych II stopnia była realizowana przez 4%-6% z nich. Natomiast znacząca część (od ponad 40% we wrześniu po zakończeniu szkoły do ok. 30% w maju roku następnego) nie kontynuowała nauki oraz nie pracowała.

Również powołany przez Ministerstwo Zespół do spraw wspierania zmian w szkolnictwie zawodowym, który miał ustalić m.in. wyzwania stojące przed edukacją zawodową w kontekście Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, zwrócił uwagę m.in. na brak uzależnienia wysokości dotacji od efektów kształcenia, zwiększanie się liczby techników, a nie uczniów szkół technicznych, brak rzetelnej diagnozy potrzeb lokalnych rynków pracy i wysoki poziom bezrobocia wśród absolwentów szkół zawodowych i techników.

NIK podkreśla również, że nie w pełni zrealizowano wniosek sformułowany do Ministra po poprzedniej kontroli dotyczący monitorowania efektywności i skuteczności rozwiązań dualnego systemu kształcenia zawodowego.

Kosztowne branżowe centra umiejętności

NIK negatywnie ocenia przygotowanie przez Ministra założeń konkursu pn. „Utworzenie i wsparcie funkcjonowania 120 branżowych centrów umiejętności (BCU), realizujących koncepcję centrów doskonałości zawodowej (CoVEs)”. W efekcie konkursu, Ministerstwo przekazało centrom wsparcie na łączną kwotę 410 mln zł. Koszty utworzenia 120 branżowych centrów umiejętności określono na poziomie 1,4 mld zł, a okres trwałości przedsięwzięcia przewidziano na trzy lata. Minister nie przygotował analiz dotyczących lokalizacji sieci centrów i ich wpływu na funkcjonowanie szkolnictwa zawodowego w regionach oraz zaniechał rozpoznania ryzyka związanego z ich działalnością. W efekcie, lokalizacja centrów była zależna w głównej mierze od decyzji podmiotów, które złożą wnioski w konkursie organizowanym przez Fundację Rozwoju Systemu Edukacji (FRSE).

Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na wysokie koszty utworzenia BCU oraz krótką trwałość przedsięwzięcia. Należy także podkreślić, że koszty funkcjonowania BCU po zakończeniu Krajowego Planu Odbudowy obciążą budżet państwa. Istnieje ryzyko powielania przez BCU zadań statutowych innych jednostek funkcjonujących w systemie oświaty. Wątpliwości NIK budzi także zasadność finansowania budowy nowej infrastruktury dla BCU, wobec już istniejącej, wymagającej dofinansowania, infrastruktury szkół zawodowych. Działania Fundacji Rozwoju Systemu Edukacji w ramach procesu naboru i oceny wniosków konkursowych również nie były prawidłowe. Nieprawidłowości polegały m.in. na: braku harmonogramu realizacji inwestycji, ocenianiu wniosków przez ekspertów z innych dziedzin, niepełnego zabezpieczenie realizacji umowy. Koszty działań FRSE wyniosły 4,2 mln zł.

Nieprawidłowości w organizacji zajęć praktycznych

Cytowane dane z raportów Instytutu Badań Edukacyjnych wskazują, że zmiana w systemie szkolnictwa zawodowego wprowadzona w 2017 r. nie wpłynęła na istotną poprawę jakości szkolnictwa zawodowego i nie doprowadziła do nasycenia rynku specjalistami. Organizacje przedsiębiorców również zwracały na to uwagę, przyczyn tego stanu upatrując przede wszystkim w trudnościach w nawiązaniu przez szkoły efektywnej współpracy z firmami.

Kontrola NIK wykazała, że szkoły były co do zasady przygotowane do realizacji programu kształcenia w zawodzie, lecz w organizacji praktycznej nauki występowały liczne nieprawidłowości. W umowach z pracodawcami brakowało programu nauczania zawodu, określenia formy nadzoru pedagogicznego czy przygotowania odzieży, obuwia roboczego i środków ochrony indywidualnej. Dodatkowo, skontrolowane szkoły nie w każdym przypadku zapewniały ubezpieczenia od NNW uczniom kierowanym na praktyczną naukę zawodu organizowaną poza szkołą. Wystąpiły także nieprawidłowości w zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkołach. Dodatkowo, w pięciu skontrolowanych szkołach, wystąpiły przypadki nieobecności nauczycieli w obowiązkowych szkoleniach branżowych, a trzy szkoły nie ustaliły harmonogramu uczestnictwa nauczycieli przedmiotów zawodowych w szkoleniach.

Określony przez Ministerstwo poziom zdawalności egzaminów zawodowych i potwierdzających kwalifikacje w zawodzie został osiągnięty. Należy jednak zaznaczyć, że uzyskany poziom zdawalności obejmuje nie tylko uczniów szkół zawodowych, ale również słuchaczy szkół policealnych, absolwentów szkół, eksternów a także osoby, które ukończyły kwalifikacyjne kursy zawodowe.

Wnioski

do Ministra Edukacji o:

• przeprowadzenie ewaluacji jakości i skuteczności kształcenia zawodowego, ze szczególnym uwzględnieniem kształcenia w szkołach branżowych I i II stopnia oraz form kształcenia dualnego, a następnie podjęcie działań korygujących wynikających z wyników ewaluacji;
• przeprowadzenie analizy wpływu powstania branżowych centrów umiejętności na proces uzyskiwania i uzupełniania wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych oraz na działalność innych jednostek systemu oświaty;
• podjęcie działań promocyjno-informacyjnych dotyczących form i kierunków kształcenia w szkolnictwie zawodowym, w szczególności w odniesieniu do kształcenia w szkołach branżowych II stopnia.

Minister Edukacji – w stanowisku do Informacji o wynikach kontroli – poinformował, że przygotowanie ewaluacji jakości i skuteczności kształcenia zawodowego zostało powierzone Instytutowi Badań Edukacyjnych w pierwszej kolejności – w 2024 r. – w odniesieniu do absolwentów szkół branżowych I i II stopnia z 2022 r. Następnie w 2025 r. zadanie to będzie realizowane przez IBE w odniesieniu do pierwszych absolwentów pięcioletniego technikum z 2024 r. oraz do absolwentów szkół branżowych I i II stopnia z 2023 r. i 2024 r. Minister poinformował także, że analiza wpływu powstania BCU na funkcjonowanie szkolnictwa zawodowego zostanie przeprowadzona w roku szkolnym 2026/2027, a działania promocyjno-informacyjne dotyczące form i kierunków kształcenia w szkolnictwie zawodowym zostały zaplanowane w ramach realizowanego przez MEN w latach 2024-2027 projektu pn. „Porozumienie branżowe na rzecz kształcenia i szkolenia zawodowego. Zwiększanie udziału przedstawicieli i przedstawicielek branż w rozwoju kształcenia zawodowego i uczenia się w miejscu pracy”.