(Nie)funkcjonowanie Systemu monitorowania projektów strategicznych

Od pięciu lat nie udaje się w pełni wdrożyć Systemu Monitorowania Projektów Strategicznych (SMPS), tj. precyzyjnej struktury raportowania, mającej dawać organom nadrzędnym, w tym Prezesowi Rady Ministrów i ministrom, wgląd w postępy prac i możliwość pozyskiwania informacji o projektach strategicznych. Wypracowane dotychczas elementy Systemu z uwagi na ich niepełne zdefiniowanie i wdrożenie oraz wadliwość działania, nie zapewniają decydentom rzetelnych i wiarygodnych danych, umożliwiających podejmowanie decyzji zarządczych.

W Polsce, w centralnej administracji rządowej, co roku realizowane są setki projektów i programów strategicznych o różnym charakterze. Przed 2017 r. realizowano je zazwyczaj bez uporządkowanego systemu zarządzania i monitorowania oraz bez dostępu do przejrzystej, zintegrowanej informacji zarządczej, pozwalającej na optymalizację zasobów. Zasadnicza zmiana nastąpiła w lutym 2017 r., kiedy Rada Ministrów przyjęła Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r. – dalej SOR lub Strategia), w której założono, że będzie ona realizowana z wykorzystaniem podejścia projektowego. W konsekwencji dla 173 wskazanych projektów strategicznych przyjęto podejście projektowe, z możliwością uzupełnienia o nowe inicjatywy. Wdrożenie podejścia projektowego miało opierać się na budowaniu struktur projektowych i portfeli projektów. Kolejnym krokiem było uchwalenie w 2018 r. przez Radę Ministrów dokumentu pt. System zarządzania rozwojem Polski (dalej SZRP), nakreślającego główne założenia zasad wdrażania i monitorowania krajowych strategii rozwojowych. W dokumencie tym wyróżniono dwa poziomy zarządzania i monitorowania projektów: strategiczny i operacyjny. Podejście projektowe miało być wykorzystywane w ramach monitoringu operacyjnego, który miał być prowadzony przy pomocy systemu teleinformatycznego MonAliZa (Monitoring – Analizy – Zarządzanie).

W Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM) rozpoczęto wdrażanie podejścia projektowego i monitoringu operacyjnego tworząc w marcu 2018 r. Rządowe Biuro Monitorowania Projektów (RBMP lub Biuro). Następnie w celu koordynowania realizacji i monitorowania programów i projektów, w kwietniu tego samego roku Prezes Rady Ministrów powołał Radę Monitorowania Portfela Projektów Strategicznych (RMPPS lub Rada), ponadresortowy organ pomocniczy, obsługiwany przez RBMP. Zadania i funkcje przypisane RMPPS i RBMP były zgodne z ogólnymi założeniami określonymi w Strategii i SZRP.

Najwyższa Izba Kontroli zbadała czy System monitorowania projektów strategicznych został wdrożony i czy funkcjonuje prawidłowo. Szczegółową kontrolą objęto Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, KPRM w zakresie obsługi Ministra Cyfryzacji, trzy ministerstwa: Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Instytut Łączności – Państwowy Instytut Badawczy (jednostka nadzorowana przez ministra właściwego ds. informatyzacji).

Brak planu wdrażania Systemu

W Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie opracowano kompleksowych, usystematyzowanych zasad wdrażania i funkcjonowania Systemu monitorowania projektów strategicznych. Określenie zadań Rady i Biura oraz ogólnych założeń monitoringu operacyjnego i podejścia projektowego było rozproszone, gdyż ujęto je w wielu, różnych dokumentach, m.in. w: SOR, SZRP, zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie Rady, regulaminach organizacyjnych KPRM, wewnętrznych regulaminach organizacyjnych RBMP i Departamentu Analiz w KPRM, uchwałach i protokołach RMPPS oraz dokumentach wewnętrznych i publikacjach opracowanych przez pracowników RBMP. W ocenie NIK, nie były one jednak kompletne. Ponadto z żadnym dokumencie nie zdefiniowano stosowanego w praktyce przez Rządowe Biuro Monitorowania Projektów (od I kw. 2019 r.) pojęcia „System monitorowania projektów strategicznych”.

Zarówno Rada, jak i Biuro zostały w SZRP wskazane jako odpowiedzialne za koordynację działań prowadzonych w ramach monitoringu projektów strategicznych, jednak nie określono, który z podmiotów pełni w tym zakresie rolę wiodącą i ponosi odpowiedzialność za efekty prowadzonych działań.

W toku kontroli ustalono, że pracownicy KPRM w latach 2018 – 2022 (do marca) nie planowali i nie przeprowadzali ewaluacji, kontroli ani audytów dotyczących rzeczywistego poziomu wdrożenia SMPS w poszczególnych jednostkach zaangażowanych w realizację projektów strategicznych (w tym w samej KPRM) oraz ich dojrzałości projektowej. Nie weryfikowali również efektów podjętych działań, skuteczności wdrożonych mechanizmów oraz zasadności dalszego angażowania zasobów administracji rządowej w to zadanie. W rezultacie, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie dysponowała zweryfikowanymi informacjami o efektach trwającego ponad 5 lat wdrażania Systemu monitorowania projektów strategicznych w administracji rządowej oraz skuteczności prowadzonych w tym zakresie działań.

Niewielkie znaczenie Rady i nieprawidłowe jej funkcjonowanie

Z ustaleń kontroli wynika, że Rada nie zawsze funkcjonowała prawidłowo, a jej odziaływanie na realizację projektów było niewielkie, choć w założeniach był to organ pomocniczy Prezesa Rady Ministrów powołany do koordynacji realizacji i monitorowania Portfela projektów strategicznych. W skład RMPPS wchodzili ministrowie, Przewodniczący Rady i Szef KPRM pełniący funkcje zastępcy Przewodniczącego Rady. W praktyce jednak ministrowie bardzo rzadko uczestniczyli w jej posiedzeniach, a Szef KPRM nie uczestniczył w żadnym z nich. Członków RMPPS zastępowali upoważnieni sekretarze stanu, podsekretarze stanu lub dyrektorzy generalni, co mimo iż było zgodne z przepisami prawa, świadczy o ograniczonym prestiżu i znaczeniu tego organu.

W okresie objętym kontrolą posiedzenia Rady nie odbywały się raz na kwartał, tak jak zostało to określone w Regulaminach Funkcjonowania Rady. W dodatku przez ponad rok posiedzeń Rady w ogóle nie zwoływano (od 24 września 2019 r. do 17 listopada 2020 r.). Jedną z przyczyn było nieobsadzenie stanowiska jej Przewodniczącego. W konsekwencji w okresie tym RMPPS nie realizowała przypisanych jej zadań, czyli nie sprawowała monitoringu i koordynacji projektów strategicznych, nie aktualizowała Portfela projektów strategicznych, a także nie podejmowała decyzji o priorytetyzacji projektów i nie analizowała Portfela pod kątem zagrożeń związanych z prawidłowym postępem prac. W efekcie w okresie tym Rada m.in. nie objęła monitoringiem 36 nowych inicjatyw zgłoszonych przez ministerstwa w I kwartale 2020 r. oraz nie dokonała wyłączenia z monitorowania ponad 30 projektów zakończonych. 

Pracownicy Rządowego Biura Monitorowania Projektów w nierzetelny sposób przygotowali projekty 15 z 16 skontrolowanych uchwał Rady dotyczących aktualizacji Portfela projektów strategicznych. W konsekwencji błędy i braki w przyjętych uchwałach znacząco utrudniały ustalenie aktualnej zawartości Portfela. Tym bardziej, że w stosowanym systemie informatycznym MonAliZa brakowało funkcjonalności pozwalającej na wygenerowanie wykazu projektów aktualnie znajdujących się w Portfelu oraz danych archiwalnych (np. wg stanu na wskazany dzień).

NIK zwraca również uwagę, że Rada w sposób nierzetelny ustaliła zasady priorytetyzacji projektów włączonych do Portfela projektów strategicznych. Pomimo ustalenia dwóch kategorii projektów, tj. A lub B, nie określono różnic w zakresie ich realizacji i monitorowania. Dopiero w sierpniu 2022 r. (już po zakończeniu czynności kontrolnych) Rada podjęła uchwałę, w której m.in. określono różnice w częstotliwości monitorowania projektów z nadaną kategorią A i B (A – nie rzadziej niż raz w miesiącu, B – raz na kwartał).

Zdaniem NIK, brakowało rzeczywistego oddziaływana Rady na realizację projektów, a pełną odpowiedzialność za projekty strategiczne ponosili poszczególni ministrowie. Rada realizowała zadania dotyczące monitoringu i koordynacji Portfela głównie poprzez prezentację statusów projektów znajdujących się w Portfelu, przy czym dotyczyło to tylko wybranych projektów lub były to dane zbiorcze dotyczące nawet ok. 300 realizowanych projektów.

Wspierające działania Biura

Pracownicy Rządowego Biura Monitorowania Projektów prawidłowo realizowali większość przypisanych im zadań, w tym monitorowali Portfel projektów strategicznych i podejmowali działania mające na celu zapewnienie wsparcia i doskonalenia procesów monitorowania oraz zarządzania portfelami poszczególnych ministerstw. W tym zakresie brali czynny udział w opracowaniu wytycznych, rekomendacji i podręczników metodycznych w zakresie podejścia projektowego i monitorowania operacyjnego projektów włączonych do Portfela. Ponadto, na podstawie danych znajdujących się w systemie informatycznym MonAliZa, przeprowadzali okresowe przeglądy projektów ujętych w Portfelu projektów strategicznych. W celu zapewnienia wsparcia dla Liderów projektów i Kierowników programów pracownicy RBMP organizowali spotkania robocze z pracownikami ministerstw oraz organizowali lub współorganizowali wydarzenia, warsztaty i szkolenia wspierające wdrażanie podejścia projektowego w administracji rządowej.

Funkcjonowanie Systemu w jednostkach administracji rządowej

Poszczególne ministerstwa w różny sposób podchodziły do Systemu monitorowania projektów strategicznych. W szczególności dotyczyło to terminu, sposobu i zakresu wdrożenia podejścia projektowego, a także sposobu funkcjonowania lokalnego Biura portfela.

Funkcjonowanie Biur portfela (Biura Monitorowania Projektów) w jednostkach administracji rządowej (realizujących projekty włączone do Portfela) było przewidziane w dokumencie przyjętym przez Radę w czerwcu 2018 r. Mimo to, do 27 stycznia 2022 r. w KPRM nie utworzono Biura portfela, choć Kancelaria była podmiotem odpowiedzialnym za 26 projektów strategicznych. W pozostałych trzech skontrolowanych jednostkach (MF, MFiPR i MRiRW) takie Biura zostały utworzone.

Biura portfela działające w kontrolowanych ministerstwach, nie tylko zostały w inny sposób zorganizowane, ale również odmiennie realizowały swoje zadania. W szczególności dotyczyło to zadań w zakresie wspierania procesów decyzyjnych kierownictw. Wynikało to m.in. z braku ustalenia przez Radę ogólnie obowiązujących w administracji rządowej zasad w tym zakresie, a także liczby udostępnionych jednostce przez Radę uprawnień dostępowych do systemu MonAliZa, z posiadania lub braku własnego systemu teleinformatycznego służącego do zarządzania i raportowania o projektach, istnienia wewnętrznych zasad w zakresie wspierania procesów decyzyjnych kierownictw tych ministerstw, a przede wszystkim zaangażowania samego kierownictwa ministerstwa.

Z kontrolowanych podmiotów tylko w Ministerstwie Finansów funkcjonował usystematyzowany, uwzględniony w procedurach wewnętrznych, system bieżącego, cyklicznego monitorowania realizowanych w ministerstwie projektów. Ponadto jedynie w MF realizowano zadanie dotyczące stworzenia i prowadzenia bazy wiedzy dotyczącej m.in. sposobu realizacji i monitorowania programów i projektów z wykorzystaniem podejścia projektowego, zawierającej zbiór doświadczeń (dobrych i złych praktyk) z dotychczas realizowanych projektów.

Kontrolerzy NIK stwierdzili niejednolite i nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji projektowej w ministerstwach i KPRM. Wynikało to z faktu, że nie obowiązywały obligatoryjne, ustalone przez Radę lub Biuro zasady dokumentowania projektów strategicznych. Ponadto we wszystkich trzech skontrolowanych ministerstwach zidentyfikowano trudności w prawidłowym zdefiniowaniu celów i korzyści projektów oraz określeniu ich mierzalnych wskaźników. Nieprawidłowe określenie tych parametrów miało istotny wpływ na możliwość dokonania oceny postępu realizacji projektów oraz skuteczności podejmowanych działań.

System teleinformatyczny MonAliZa

Kontrolowane ministerstwa od lipca 2018 r. rozpoczęły użytkowanie systemu MonAliZa, który miał stanowić narzędzie do monitoringu operacyjnego projektów strategicznych. Niestety system MonAliZa nie był przystosowany do skali i potrzeb monitorowania całego Portfela projektów strategicznych, gdyż został zakupiony rok wcześniej na użytek wewnętrzny ówczesnego Ministerstwa Rozwoju. W chwili przejęcia przez Rządowe Biuro Monitorowania Projektów dysponowano zaledwie 183 imiennymi uprawnieniami dostępowymi do systemu MonAliZa. Nadawanie i odbieranie licencji poszczególnym pracownikom jednostek administracji rządowej (użytkownikom udostępniono 158 licencji) odbywało się w oderwaniu od liczby realizowanych projektów strategicznych. Jedynie trzy ministerstwa (MFiPR, Ministerstwo Rozwoju i Technologii oraz Ministerstwo Aktywów Państwowych) posiadały uprawnienia dostępowe, pozwalające na wprowadzanie danych do Systemu, w liczbie zbliżonej do liczby realizowanych projektów. W przypadku KPRM i 12 pozostałych ministerstw, na jedno uprawnienie dostępowe przypadało w przybliżeniu od trzech do 14 projektów. Zbyt mała liczba licencji skutkowała m.in. przypadkami użytkowania imiennych licencji dostępowych przez kilku pracowników ministerstw (wbrew procedurze wprowadzonej przez KPRM m.in. w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania Systemu) oraz brakiem lub nieterminową realizacją przez ministerstwa obowiązku comiesięcznej aktualizacji danych o projektach w tym Systemie. Kontrolerzy NIK stwierdzili ponadto, że do Systemu wprowadzano nierzetelne i nieaktualne dane o monitorowanych projektach.

Błędy i braki systemu teleinformatycznego MonAliZa znacząco utrudniały monitoring operacyjny projektów. System nie zawierał m.in: funkcjonalności pozwalających na wygenerowanie raportu potwierdzającego wykonanie przez ministerstwa obowiązku comiesięcznej aktualizacji danych w tym Systemie oraz na automatyczne wygenerowanie wykazu programów i projektów strategicznych znajdujących się w Portfelu (aktualnie lub wg wskazanej daty). Nie miał również możliwości: wyświetlenia danych archiwalnych, np. wg stanu na wskazany dzień (dane były nadpisywane), wygenerowania raportu zamknięcia projektu, zgłoszenia potrzeby korekty lub uzupełnienia danych i zatwierdzenia danych o stanie realizacji projektów po ich weryfikacji.

W rezultacie system MonAliZa był mało przydatny i rzadko wykorzystywany przez ministerstwa. Spośród trzech skontrolowanych ministerstw, tylko w MFiPR (jako następcy MR, które nabyło ten System) system MonAliZa wykorzystywano na wewnętrzne potrzeby. W pozostałych dwóch ministerstwach System wykorzystywany był jedynie pomocniczo, przy czym w MF do zarządzania i monitorowania realizacji projektów wykorzystywano przede wszystkim własny system teleinformatyczny.

W ocenie NIK system MonAliZa, nie był narzędziem zapewniającym rzetelny monitoring projektów strategicznych. W konsekwencji Biuro i Rada mogły dokonać nieprawidłowej oceny postępu realizacji projektów na poziomie całego Portfela projektów strategicznych.

W celu wyeliminowania wad użytkowanego systemu MonAliZa, od grudnia 2019 r. rozpoczęto prace nad nowym systemem – MonAliZa 2.0. Kontrola NIK wykazała, że zadanie zarówno po stronie wykonawcy (Instytut Łączności – Państwowy Instytut Badawczy), jak i zleceniodawcy (Minister Cyfryzacji) realizowano nieprawidłowo, a sprawowany nad nim nadzór (przez Ministra Cyfryzacji) był nierzetelny i niezgodny z obowiązującymi procedurami wewnętrznymi. W efekcie zaniedbań na etapie przygotowania zadania ustalono nieprawidłową czasochłonność i koszty, co skutkowało niedotrzymaniem ustalonego terminu zakończenia budowy systemu MonAliZa 2.0. i wzrostem kosztów.

Wnioski

W ocenie NIK, warunkiem wdrożenia i prawidłowego funkcjonowania Systemu, jako skutecznego narzędzia do monitorowania i zarządzania projektami strategicznymi, jest podjęcie przez:

• Prezesa Rady Ministrów działań mających na celu opracowanie
  i zapewnienie stosowania kompleksowych, usystematyzowanych zasad wdrożenia i funkcjonowania Systemu monitorowania projektów strategicznych oraz monitorowania jego efektów w jednostkach administracji rządowej;
• Ministra Cyfryzacji działań mających na celu niezwłoczne wdrożenie funkcjonalnego i sprawnie działającego narzędzia teleinformatycznego do monitorowania i zarządzania projektami strategicznymi.