Zarówno Zarząd Województwa Podkarpackiego, jak i kontrolowane gminy wypełniły swoje zadania zgodnie z założeniami dwóch podkarpackich programów strategicznych: Programu Strategicznego „Błękitny San” (PSBS) oraz Programu Strategicznego Rozwoju Bieszczad (PSRB). Trudno jednak ocenić - przede wszystkim z powodu braku odpowiednich wskaźników - w jaki sposób programy te przyczyniają się do osiągnięcia poprawy poziomu i warunków życia mieszkańców. Tymczasem takie cele obu programów mają być zrealizowane już w przyszłym roku.
Zdaniem NIK, oba programy mogłyby pełnić istotną rolę integracyjną dla podmiotów w nie włączonych - pod warunkiem utworzenia płaszczyzny współpracy i wymiany doświadczeń dla wszystkich uczestników.
W kwietniu 2015 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego przyjął dwa wojewódzkie programy strategiczne: Program Strategiczny „Błękitny San” (PSBS) oraz Program Strategicznego Rozwoju Bieszczad (PSRB). Cele obu programów są podobne: wzrost poziomu i warunków życia mieszkańców, poprzez poprawę dostępu do miejsc pracy i usług. Programy mają zapewnić jak najlepsze wykorzystanie wewnętrznych zasobów gmin, położonych wzdłuż biegu rzeki San (PSBS) oraz na terenie działalności Związku Bieszczadzkich Gmin Pogranicza (PSRB). Cele te mają zostać osiągnięte do 2020 r. Programy są elementem wdrażania „Strategii Rozwoju Województwa Podkarpackie 2020”.
Zasięg PSRB
PSRB obejmuje obszar 12 gmin, położonych na południowo-wschodnich krańcach województwa podkarpackiego, określany dla potrzeb tego programu mianem Bieszczad.
Zasięg PSBS
PSBS obejmuje obszar 48 gmin, położonych wzdłuż biegu rzeki San od południowo-wschodniego krańca województwa podkarpackiego po jego północno-zachodnie granice, który dla potrzeb tego programu określono gminami Błękitnego Sanu.
NIK skontrolowała Urząd Marszałkowski w Rzeszowie oraz dziewięć gmin, które realizowały zadania wpisujące się w priorytety i działania z zakresu PSBS oraz PSRB.
Skontrolowane gminy
Obydwa Programy mają listę wskaźników realizacji celów, lecz bez określenia ich wartości bazowych i docelowych. Wobec tego NIK zauważa, że wątpliwa jest ich użyteczność, gdyż bez narzędzi pomiarowych, niemożliwa jest precyzyjna ocena stopnia przyjętych założeń. Brak wyraźnie sformułowanych wskaźników utrudnia skuteczne monitorowanie oraz jednoznaczną ocenę wpływu podejmowanych działań na osiągnięcie celu każdego z Programów, tj. wzrostu poziomu i warunków życia mieszkańców.
Brak jasnych wskaźników i narzędzi pomiarowych przyczynia się także do tego, że trudno jest rozgraniczyć, które zadania, projekty i przedsięwzięcia podejmowane przez gminy stanowią realizację Programów strategicznych. Wiele projektów, działań i zadań wykonywanych - niezależnie od istnienia Programów strategicznych - przez gminy, w ramach ich ustawowych obowiązków, można było przedstawić jako realizację PSBS lub PSRB. Gminy popełniały błędy przy kwalifikowaniu przedsięwzięć jako realizacji tych programów. Stwierdzono przypadki wykazywania danych niezwiązanych z realizacją Programów strategicznych lub z kolei niewykazywanie takich zadań i efektów. Ponadto gminy wykazywały dane, które faktycznie nie były związane z realizacją zadań w okresie wdrażania Programów, a dotyczyły stanu, który kształtował się przez wiele lat. Nieprawidłowości dotyczące nierzetelnego wprowadzania danych w porównaniu z dokumentacją źródłową w zakresie wydatkowanych kwot i wartości osiągniętych wskaźników stwierdzono w czterech gminach.
Skontrolowane gminy w różnym stopniu wypełniły obowiązki w zakresie sporządzania i raportowania realizacji dokumentów o charakterze planistyczno-strategicznym. W każdej z gmin opracowano wieloletnią strategię rozwoju, której zadania były zbieżne z koncepcją i założeniami określonymi w priorytetach i działaniach PSBS/PSRB. Jednak tylko w 1/3 gmin prowadzono działania monitorujące wdrażanie takich strategii. Również nie wszystkie gminy opracowały gminny program opieki nad zabytkami i sprawozdanie z jego realizacji. Brakowało także programów ochrony środowiska lub raportów z ich wykonania. W dwóch gminach na dzień zakończenia kontroli nie było aktualnych strategii rozwiązywania problemów społecznych.
NIK zauważa, że sporządzanie dokumentów planistycznych i dokonywanie ich cyklicznej oceny pozwoli gminom trafniej dobrać działania i określić ich efekty, także w związku z udziałem w PSBS/PSRB - w szczególności kluczowe dla mieszkańców. Prawidłowe opracowanie i rzetelne wdrażanie dokumentów planistyczno-strategicznych może mieć wpływ na realizację wojewódzkich założeń strategicznych, także takich jak PSBS i PSRB. Między dokumentami strategicznymi różnego stopnia powinna zachodzić spójność i komplementarność, tak aby umożliwić wzmocnienie podejmowanych działań oraz uzyskanie dodatkowych korzyści przez beneficjentów i zapewnić bardziej racjonalne wydatkowanie środków.
Sześć gmin (2/3 ze skontrolowanych) wskazało na problemy i trudności w związku z realizacją zadań wpisujących się w założenia Programów. Podnoszono głównie brak środków przypisanych na realizację zadań wynikających z PSBS/PSRB oraz trudności i problemy związane ze sporządzaniem sprawozdań.
PSBS i PSRB mają wsparcie instytucji rządowych i samorządowych. Zarząd Województwa udzielał go m. in. poprzez preferencje punktowe w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, udzielanie dotacji oraz prowadzenie działań promocyjno-informacyjnych. Udało mu się także doprowadzić do wpisania na listę przedsięwzięć Kontraktu Terytorialnego dla Województwa Podkarpackiego działań o kluczowym znaczeniu dla realizacji Programów strategicznych. Z kolei Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie udzielał gminom dotacji lub pożyczek. Z tej drugiej formy korzystały tylko nieliczne gminy.
Gminy objęte kontrolą realizowały projekty i przedsięwzięcia, finansowane z różnych źródeł.
NIK zauważa, że ponownej analizy i podjęcia przez Zarząd Województwa działań naprawczych wymaga zarówno sposób pozyskiwania danych do sprawozdań z realizacji programów, jak i zapewnienie kompletności informacji, ich rzetelności i porównywalności oraz konstrukcja samych wskaźników. Bez rozwiązania stwierdzonych problemów, niemożliwe będzie rzetelne zebranie, zagregowanie i prezentacja danych do sprawozdań, a w konsekwencji - prawidłowa ocena stopnia realizacji założonych celów.
W opinii NIK, szersza niż dotychczas realizacja, założeń Programów strategicznych dotyczących oparcia systemu wdrażania na trzech sektorach publicznym, prywatnym i społecznym, pozytywnie wpłynęłaby nie tylko na realizację celów tych programów, ale również pełniłaby funkcję integracyjną dla tych sektorów równoważąc zróżnicowania rozwojowe Podkarpacia. Wzmocniłoby to także rolę mieszkańców, w kształtowaniu zrównoważonego rozwoju województwa.
Dobre praktyki
Jako dobre praktyki, NIK wskazuje dobrą współpracę gmin z instytucjami non-profit i innymi organizacjami i podmiotami na rzecz realizacji zadań wpisujących się w priorytety i działania PSBS i PSRB. Dotyczyło to w m.in. działań w zakresie rozwoju i promocji turystyki oraz dziedzictwa kulturowego.
Wnioski
do Zarządu Województwa o:
- poprawienie systemu monitoringu i sprawozdawczości w celu uzyskania od uczestników programów rzetelnych, porównywalnych i kompletnych danych dotyczących realizacji podejmowanych zadań;
- wprowadzenie jasno sformułowanych wskaźników stopnia realizacji Programów, tak aby móc rzetelnie ocenić, czy i w jaki sposób przyczyniły się one do wzrostu poziomu i warunków życia mieszkańców;
- kontynuowanie działań tworzących płaszczyznę współpracy i wymiany doświadczeń dla wszystkich uczestników programów (np. w postaci sympozjów, seminariów, warsztatów, konferencji lub zintensyfikowania spotkań Rad Programowych z udziałem wszystkich uczestników) umożliwiającą: analizę podejmowanych przedsięwzięć z perspektywy całego regionu, współpracę w planowaniu wspólnych działań gmin sąsiadujących ze sobą, upowszechnianie i korzystanie z wprowadzanych ułatwień, a także identyfikację i wdrażanie dobrych praktyk.
Wnioski do wójtów (burmistrzów, prezydentów) o:
- wypełnianie obowiązków ustawowych w zakresie sporządzania dokumentów o charakterze planistyczno-strategicznym, mających kluczowe znaczenie dla zadań w ramach PSBS i PSRB;
- zapewnienie skutecznego systemu monitorowania postępu przedsięwzięć realizowanych na podstawie dokumentów planistyczno-strategicznych, poprzez sporządzanie okresowych raportów i sprawozdań umożliwiających dokonanie oceny osiąganych efektów;
- ujmowanie rzetelnych danych w sprawozdaniach, odzwierciedlających realizację poszczególnych zadań wynikających z PSBS i PSRB, a w sytuacjach wątpliwych - uzgadnianie z Urzędem Marszałkowskim zakresu pozyskiwanych danych, które powinny być gromadzone w celu oceny stopnia zaawansowania programów i zarazem osiągnięcia zakładanych w nich celów.
Wniosek do organów stanowiących gmin
Egzekwowanie od organów wykonawczych gmin rzetelnego wypełniania obowiązków w zakresie dokonywania ocen dokumentów o charakterze planistyczno-strategicznym.
