NIK o stabilizacji cen energii elektrycznej

Minister odpowiedzialny za sprawy energii nie zapobiegł skokowemu wzrostowi cen energii elektrycznej. Stało się tak, mimo konsekwentnej polityki Unii Europejskiej ograniczania emisji CO₂ i świadomości jej skutków dla polskiej energetyki. Ceny uprawnień do emisji CO₂ wciąż rosły_, w konsekwencji musiały też rosnąć ceny energii wytwarzanej z paliw kopalnych. Ustawa o cenach energii elektrycznej działała tylko w 2019 r. i miała charakter doraźny. Ustawa, która w ocenie NIK miała spełnić obietnice rządu o braku wzrostu cen energii została przygotowana w pośpiechu. W konsekwencji jej przygotowanie było niezgodne z zasadami legislacji, bez konsultacji z podmiotami podlegającymi regulacji ustawy, z niekompletną oceną skutków ustawy. Nie uzyskano też wymaganych opinii zgodności z unijnymi prawem. Choć stabilizacja cen miała obowiązywać tylko w 2019 r. ustawa była w tym czasie czterokrotnie nowelizowana, w tym dwukrotnie ze względu na naruszenie przepisów UE. Po wygaśnięciu ustawy, czyli po 1 stycznia 2020 r. ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych wzrosły o prawie 20 proc.

W Polsce, na cenę wytwarzania energii elektrycznej (ee) główny wpływ mają ceny węgla kamiennego i brunatnego oraz cena uprawnień do emisji CO₂.

Uprawnienia do emisji CO₂ muszą kupować podmioty wykorzystujące instalacje emitujące dwutlenek węgla, a więc także elektrownie i elektrociepłownie produkujące prąd z węgla i gazu. Do 2018 r. ceny uprawnień nie były wysokie ze względu na ich dużą podaż. Jednak w kwietniu 2018 r. weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego, która zmieniła system handlu uprawnieniami. Doprowadziło to szybkiego wzrostu cen uprawnień, w konsekwencji natychmiast zaczęły rosnąć ceny energii na rynku hurtowym. W I kwartale 2017 r. jedna megawatogodzina kosztowała 160,6 zł, w I kwartale 2020 r. – 250,9 zł. Trendy na rynku hurtowym wymusiły na firmach energetycznych przygotowanie nowych cenników i taryf wyższych nawet o połowę niż w 2018 r.

W listopadzie 2018 r. rząd zapowiedział, że ceny energii elektrycznej w 2019 r. nie wzrosną z powodu konieczności ochrony odbiorców energii elektrycznej przed nagłym wzrostem kosztów zaopatrzenia w energię elektryczną. 28 grudnia 2018 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, zwaną potocznie ustawą prądową lub ustawą o cenach energii elektrycznej. Weszła w życie 1 stycznia 2019 r.

Wprowadzone zostały następujące rozwiązania:

• zmniejszenie podatku akcyzowego z 20 zł/MWh do 5 zł/MWh,
• obniżenie stawek opłaty przejściowej,
• mechanizm utrzymania cen energii elektrycznej z I półrocza 2018 r. do końca 2019 r., przy jednoczesnej wypłacie utraconych przychodów przedsiębiorstwom obrotu.

NIK skontrolowała Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Urząd Regulacji Energetyki, Zarządcę Rozliczeń SA oraz przedsiębiorstwa obrotu energią elektryczną. Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2020 r.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Strategicznym dokumentem odnoszącym się do spraw energetyki jest Polityka energetyczna Polski (PEP). W 2009 r. rząd przyjął dokument. Następny powinien być opracowany w ciągu czterech lat. Kolejna PEP 2040 została ostatecznie przyjęta 2 lutego 2021 r., już po zakończeniu kontroli NIK.

W urzędach ministra właściwego do spraw energii funkcjonowały komórki odpowiedzialne za przygotowywanie rozwiązań systemowych i prowadzenie analiz systemowych rynku energii elektrycznej. Nie było jednak informacji, świadczących o działaniach, których efektem byłoby gromadzenie  wyników analiz, w tym dotyczących zjawisk kształtujących cenę ee w Polsce. NIK jako nierzetelne oceniła nieprowadzenie w latach 2016-2020 cyklicznych analiz rynku energii. W ocenie NIK zaniechanie systematycznego monitorowania zdarzeń na rynku energii mogło przyczynić się do zbyt późnego podjęcia inicjatywy ustawodawczej odnośnie ustawy o cenach ee.

Tymczasem w drugiej dekadzie XXI w. Unia Europejska konsekwentnie dążyła do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. W 2015 r. Parlament Europejski przyjął dyrektywę ograniczającą podaż uprawnień do emisji CO₂(weszła w życie w 2018 r.), która spowodowała wzrost cen uprawnień do emisji CO₂,a to doprowadziło do wzrostu cen energii elektrycznej wytwarzanej z paliw kopalnych.

Minister Energii otrzymywał wiele sygnałów dotyczących wzrostu cen energii m.in. od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE). Poinformował on o skali żądanego przez czterech przedsiębiorców pełniących funkcję tzw. sprzedawców z urzędu podniesienia cen energii od 30 do 35%.

Wobec skokowych cen zmian energii i prognozy na 2019 r. Minister Energii we wrześniu 2018 r. rozpoczął prace nad ustawą mającą ochronić krajowych odbiorców przed podwyżkami opłat w 2019 r. O planowanych działaniach poinformował publicznie 10 grudnia 2018 r. Jednak projekt ustawy nie został upubliczniony w Wykazie Prac Legislacyjnych Rady Ministrów. Powodem była konieczność szybkiego wejścia w życie regulacji objętych projektem oraz przyjętego trybu procedowania. Projekt ustawy o cenach jak i wniesiona do niego poprawka, za zgodą premiera, były procedowane w trybie odrębnym. Oznaczało to, że żaden z tych dokumentów rządowych nie został skierowany do uzgodnień resortowych ani konsultacji publicznych.  Żaden z nich nie był też opiniowany przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów, Stały Komitet Rady Ministrów, komisję prawniczą, Prezesa URE czy inny właściwy kompetencyjnie podmiot. Oba dokumenty rządowe zawierały w swoich uzasadnieniach oświadczenie organu wnioskującego o ich zgodności z prawem UE. Oceny zgodności proponowanych rozwiązań prawnych z prawem unijnym dokonali pracownicy ME i nie zlecali przeprowadzenia dodatkowych analiz innym podmiotom. Wraz z projektem ustawy i jej autopoprawki nie przygotowano projektu rozporządzenia o podstawowym znaczeniu dla jej funkcjonowania. Przyczyną opóźnienia był krótki czas na rzetelne przygotowanie projektu tego dokumentu. W dokumencie Ocena skutków regulacji, załączonym do projektu ustawy, brakowało informacji o źródłach danych, z których korzystano do jej sporządzenia oraz informacji o założeniach, jakie przyjęto w obliczeniach. Nie wskazano też źródeł, z których projektowane zmiany miałyby zostać sfinansowane, mimo że wcześniejsze działania ME wskazywały, iż źródłem mają być przychody ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Ocena nie zawierała również analizy ewentualnych skutków dla sektora elektroenergetyki, w tym utraty przychodów czy wzrostu importu (ceny hurtowe zagranicą były niższe). NIK zwraca uwagę, że żadna ze spółek obrotu energią nie uczestniczyła w jakiejkolwiek formie w pracach nad pierwotnym projektem ustawy.

Sejm przyjął ustawę 28 grudnia 2018 r. Od tego czasu ustawa była czterokrotnie nowelizowana. Pierwszy raz już po niespełna dwóch miesiącach. Ostatni – w lipcu 2019 r. czyli po pół roku jej obowiązywania. Pierwsze dwie i ostatnia nowelizacje procedowane były jako projekty poselskie. Oznaczało to, że nie przeprowadzono Oceny skutków regulacji ani konsultacji z opinią publiczną i zainteresowanymi podmiotami. Trzecia procedowana była przez Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii. W ocenie NIK świadczy to nie tylko o nierzetelnym przygotowaniu pierwszego projektu i kolejnych nowelizacji, ale również o braku przestrzegania zasady stabilności i pewności regulacji prawnych dla podmiotów objętych tymi regulacjami.

Przyczyną pierwszej nowelizacji były wątpliwości co do rozwiązań ingerujących w uprawnienia regulatora rynku energii czyli Prezesa URE. Miała je Komisja Europejska i Prezes URE. KE zgłaszała też wątpliwości wobec ingerencji w wysokość cen ee, a co za tym idzie wobec ograniczenia konkurencyjności na wewnętrznym rynku ee i naruszenia prawa europejskiego. Ten problem usunęła nowelizacja z 13 czerwca 2019 r.

W ślad za przygotowaniem ustawy o cenach energii nie poszły prace nad rozporządzeniem w sprawie sposobu obliczenia kwoty różnicy ceny i rekompensaty finansowej oraz sposobu wyznaczania cen odniesienia. Zostało ono wydane dopiero ponad pół roku później. Prace nad rozporządzeniem rozpoczęły się dopiero po wejściu ustawy w życie a zgodnie z prawem powinno zacząć obowiązywać razem z ustawą, na podstawie której jest ono wydane. Do prac nad rozporządzeniem zostali zaproszeni m.in. Prezes URE i przedstawiciele organizacji branżowych. Na wniesienie uwag dostali cztery dni, mimo, że Regulamin Pracy Rady Ministrów przewidywał 10 dni. Skrócenie czasu Minister Energetyki uzasadnił wyższym interesem publicznym. Następnie prace odłożono do czasu wyjaśnienia zgodności projektowanego rozporządzenia z prawem europejskim.

W prace nad zmianami ustawy i przygotowania rozporządzenia zaangażowało się Towarzystwo Obrotu Energią TOE, które skupia m.in. spółki obrotu.

W sumie spółki zgłosiły kilkadziesiąt uwag, część z nich została uwzględniona. Liczba uwag i zaangażowanie w pracę nad aktami prawnymi TOE świadczy o dużym zainteresowaniu tych podmiotów pracami nad ustawą i rozporządzeniem. A fakt uwzględnienia części z tych uwag – o wartości merytorycznej wsparcia. NIK krytycznie ocenia nieskorzystanie z potencjału tych podmiotów podczas prac nad pierwszym projektem ustawy o cenach ee.

Wysokość cen energii na rynku hurtowym i detalicznym na bieżąco monitorował Prezes URE. Pod koniec 2018 r. nastąpił szybki wzrost cen ee. Podejrzewając nielegalne praktyki Prezes przeprowadził dwa postępowania wyjaśniające. W ich wyniku do prokuratury zostały złożone dwa zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa manipulacji na rynku, po których prokuratura wszczęła dochodzenie. Prezes URE działał także po zawiadomieniach wpływających od osób działających na rynku energii. W latach 2016-2020 do Prezesa URE wpłynęło dziewięć zawiadomień o możliwych manipulacjach cenami od osób zawodowo zawierających transakcje na rynku energetycznym. Po analizie Prezes URE skierował trzy powiadomienia do prokuratury. Wpłynęło także 21 sygnałów od innych podmiotów. Część z nich też skończyła się powiadomieniami o podejrzeniu przestępstwa.

NIK stwierdziła, że część ze wstępnych  analiz spraw prowadzonych w wyniku otrzymanych zawiadomień w zakresie praktyk przedsiębiorstw energetycznych na rynku energii znacznie przekroczyła sześciomiesięczny okres  przewidziany prawem na  przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.  Główne przyczyny to:

• niewystarczające zasoby kadrowe,
• brak odpowiedniej infrastruktury,
• brak procedur regulujących wykonanie czynności analitycznych.

Wypłatą rekompensat i różnic cen zajmował się Zarządca Rozliczeń SA (ZR SA). Pieniądze pochodziły z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny (FWRC). NIK oceniła, że ZR SA rzetelnie zaplanował kwoty na rekompensaty związane z zamrożeniem cen ee w 2019 r. dla odbiorców końcowych (kupują energię na własny użytek bez zużywania jej do wytwarzania, przesyłania lub dystrybucji) i wypłatami dla przedsiębiorstw energetycznych. Zarządca prawidłowo przyjmował i weryfikował wnioski o wypłatę świadczeń dla przedsiębiorstw obrotu ee. Informacje na temat dofinansowania, kwoty różnicy ceny, rekompensaty finansowej były dostępne dla wnioskodawców, podane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Skontrolowane przez NIK spółki obrotu energią stosowały prawidłowe ceny dla odbiorców, miały jednak opóźnienia w obowiązkowej zmianie warunków umów i ponownym wystawianiu faktur.

Wdrożenie i realizacja ustawy o cenach ee wymagały poniesienia kosztów przez ZR SA i przedsiębiorstwa obrotu m.in. na:

• zatrudnienie i szkolenie nowych pracowników, wypłatę wynagrodzeń za ponadumowny czas pracy oraz wyposażenie nowych stanowisk pracy;
• zakup nowego oprogramowania lub zwiększenie jego funkcjonalności;
• opracowanie, druk i wysyłka materiałów informacyjnych dla klientów oraz dodatkowych faktur;
• obsługę prawną, w tym sporządzanie opinii prawnych dotyczących interpretacji i stosowania przepisów ustawy o cenach ee i rozporządzenia.

Ogółem koszty wdrożenia ustawy wyniosły blisko 24 mln zł. Natomiast koszty finansowe poniesione przez trzy spółki obrotu stanowiły blisko 47 mln zł. Koszt wypłat z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny wyniósł 4,5 mld zł.  

Biorąc pod uwagę ceny stosowane dla odbiorców w 2019 r. (tzw. zamrożone) i najwyższe ceny proponowane we wnioskach taryfowych na 2019 r., (które nie zostały zatwierdzone przez Prezesa URE lub nie były stosowane) zostały oszacowane oszczędności odbiorców z różnych grup taryfowych w poszczególnych spółkach. W najpopularniejszej taryfie G, stosowanej przez gospodarstwa domowe przeciętnie w skali roku oszczędności wyniosły od 109 zł do 305 zł (na jedno gospodarstwo). Najwyższa zaoszczędzona kwota przez odbiorcę (drobny przedsiębiorca) stosującego taryfę G wynosiła 127 tys. zł.

Wśród podmiotów stosujących taryfy niezatwierdzane przez Prezesa URE oszacowano maksymalne oszczędności na poziomie:

• mikroprzedsiębiorcy lub mali przedsiębiorcy od 1,4 tys. zł (grupa taryfowa C) do 591,7 tys. zł (grupa taryfowa A) i 837,0 tys. zł (grupa taryfowa B),
• szpitale od 421,5 tys. zł do 1727,9 tys. zł (grupy taryfowe B i C),
• jednostki sektora finansów publicznych od 37,6 tys. zł do 228,6 tys. zł (grupa taryfowa C).

Po zakończeniu obowiązywania ustawy o cenach ee, czyli po 1 stycznia 2020 r. ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych (taryfa G) wzrosły o prawie 20%.

Wnioski

Już po zakończeniu kontroli, 2 lutego 2020 r. Rada Ministrów przyjęła dokument Polityka energetyczna Polski 2040. Dlatego NIK nie odnosi się do przyjętych rozwiązań odnoszących się do stabilizacji cen energii, w tym zmniejszenia kosztów jej wytwarzania. NIK stoi na stanowisku, że konsekwentne stwarzanie warunków do ograniczenia wytwarzania energii ze źródeł wysokoemisyjnych pozwoli na stabilizację cen przy zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej.

Do Ministra Klimatu i Środowiska:

• Dochowanie staranności przy tworzeniu aktów normatywnych oraz uwzględnienie przepisów wskazanych w Zasadach techniki prawodawczej oraz Regulaminie Pracy Rady Ministrów.
• Rzetelne opracowywanie rozwiązań ustawowych z uwzględnieniem szeroko rozumianych uzgodnień i konsultacji w szczególności z istotnymi interesariuszami oraz weryfikacji projektów pod względem zgodności z prawem europejskim.
• Prowadzenie skutecznego monitorowania procesów rynkowych w obszarze cen energii elektrycznej oraz jego wpisanie wprost w zakres zadań właściwego departamentu.

Do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wprowadzenie zmian organizacyjnych i procedur umożliwiających sprawne zakończenie i bieżące prowadzenie analiz dotyczących wykrywania nadużyć i manipulacji na hurtowym rynku energii.