Dlaczego NIK podjęła kontrolę?
W ostatnim czasie maleje popularność sportów zimowych w Polsce. W latach 2014 i 2016 tylko niewielki odsetek ćwiczących w klubach sportowych (odpowiednio 1,4% i 1,3%) uprawiało wyczynowe sporty zimowe. Zdaniem NIK główne przyczyny tej sytuacji to brak strategii rozwoju sportów zimowych oraz infrastruktury sportowej. Problemem jest też zbyt niski poziom finansowania szkolenia zawodników kadry narodowej oraz niewystarczająca promocja sportów zimowych w mediach. Konsekwencją jest niewielka liczba medali na Zimowych Igrzyskach Olimpijskich(ZIO), Mistrzostwach Świata (MŚ) i Mistrzostwach Europy (ME), a także brak następców sportowców zdobywających medale.
Ponadto jak pokazują wyniki badania TNS Polska pn. Polacy i sporty zimowe, w 2014 r. tylko 7% Polaków uprawiało sporty zimowe, z czego 75% wskazało, że jeździ na nartach, a 26% na łyżwach. Natomiast prawie połowa Polaków (47%) interesuje się sportami zimowymi, w tym 27% kobiet i 67% mężczyzn.
Pogarszające się wyniki sportowe
Pomimo przeznaczenia przez Ministra ponad 152 mln zł na rozwój olimpijskich sportów zimowych, nie osiągnięto celu określonego w ministerialnych programach na lata 2015-2017, tj. awansu Polski w rankingach medalowych. W światowym rankingu medalowym Zimowych Igrzysk Olimpijskich lub Mistrzostw Świata w 2014 r. Polska zajęła 11. miejsce (6 medali), w 2015 r. spadła na miejsce 23. (4 medale) i 17. w 2017 r. (2 medale), zaś w 2016 r. nie była klasyfikowana (brak medali). Ponadto w latach 2014-2017 Polska zdobyła o 28 mniej punktów za miejsca 1-8 (spadek z 75 do 47). Spadły też wyniki polskiej reprezentacji na ZIO PyeongChang 2018 w stosunku do ZIO Vancouver 2010 i ZIO Soczi 2014. W porównaniu z igrzyskami w poprzednich latach na ZIO PyeongChang 2018 polska kadra narodowa otrzymała o 4 medale mniej, zdobyła też znacznie mniej punktów (spadek z 58 i 75 do 34) i spadła w klasyfikacji medalowej (odpowiednio z 15. i 11. na 20. miejsce). NIK zwróciła uwagę na niepokojącą tendencję: na ZIO Vancouver i ZIO Soczi 2014 Polacy zdobyli medale w 3 dyscyplinach sportowych, tj. w skokach narciarskich, biegach narciarskich i łyżwiarstwie szybkim, a na ZIO PyeongChang 2018 polscy reprezentanci uzyskali medale już tylko w jednej dyscyplinie - w skokach narciarskich.
W latach 2010-2018 na zimowych igrzyskach olimpijskich polscy kadrowicze zdobywali punkty za miejsca 1-8 w pięciu dyscyplinach: skoki narciarskie, biegi narciarskie, łyżwiarstwo szybkie, biathlon i saneczkarstwo lodowe. Na ZIO PyeongChang 2018, w porównaniu z Vancouver i Soczi w latach ubiegłych Polska uzyskała mniej punktów w trzech dyscyplinach: biegi narciarskie, biathlon i łyżwiarstwo szybkie, wyniki w saneczkarstwie utrzymywały się na tym samym lecz niskim poziomie, a w skokach narciarskich zanotowano nieznaczny spadek w stosunku do Soczi 2014. Zmniejszyła się także skuteczność startowa[1] polskiej reprezentacji olimpijskiej z 1,19 na Vancouver 2010 i 1,25 na Soczi 2014 do 0,55 na PyeongChang 2018.
Brak strategii
Do zakończenia kontroli NIK Minister nie opracował strategii rozwoju zimowych sportów olimpijskich w Polsce, a istniejący Program Rozwoju Sportu do roku 2020 nie uwzględniał specyfiki wyczynowych sportów zimowych. Ponadto strategie rozwoju dyscyplin sportowych większości skontrolowanych polskich związków sportowych (4 z 7) nie były dostosowane do ogólnych założeń tego Programu - m.in.: harmonogramu działań czy planowanych wydatków, a jeden ze związków realizował jednocześnie dwie strategie. Wynikało to z braku zaakceptowanych przez Ministra wytycznych do ich opracowania, wprowadzonych dopiero w toku kontroli NIK w grudniu 2017 r. W tej sytuacji utrudnione było określenie potrzeb finansowych i szkoleniowych poszczególnych związków, a także realizacja ich celów sportowych. W ocenie NIK brak strategii rozwoju olimpijskich sportów zimowych stanowił główną przyczynę pogarszających się wyników sportowych w Polsce.
Brak systemu wsparcia dla sportowców i słaba promocja
Inną przyczyną słabej kondycji sportów zimowych w Polsce był brak systemu wsparcia sportowców w zakresie łączenia kariery sportowej z edukacją i karierą zawodową. W badanym okresie, Minister co prawda opracowywał Programy rozwoju kariery dwutorowej sportowców, jednak nie były one wdrażane. Minister nie nawiązał też stałej współpracy z polskimi związkami sportowymi, z uczelniami wyższymi oraz innymi resortami.
W ocenie NIK niewystarczające były działania Ministra w obszarze selekcji i prowadzenia młodych talentów. Dotychczasowe działania Ministra w zakresie identyfikacji talentów oraz wsparcia 11 młodych zawodników kadry narodowej w ramach programu Team 100[2] nie zapobiegają rezygnacji utalentowanych zawodników z kariery sportowej. Jak podkreśla NIK w opublikowanym w 2016 r. raporcie z kontroli „Szkolenie młodzieży uzdolnionej sportowo”, prawie 60% absolwentów szkół sportowych w Polsce nie kontynuuje szkolenia i wyczynowego uprawiania sportu.
W badanym okresie Minister zlecił firmie zewnętrznej opracowanie raportu pod tym samym tytułem. Wnioski z raportu wskazują m.in., że uczniowie szkół sportowych rezygnowali z kariery sportowej w obawie, że nie uda im się pogodzić treningów z nauką. Inna przyczyna to brak wsparcia finansowego dla działalności sportowej młodych adeptów. Raport wskazywał, że konieczne jest upowszechnienie rozwiązań zapewniających ciągłość edukacji w procesie szkolenia sportowego (np. nauki zdalnej na bazie e-learningu), podjęcie działań na rzecz wyrównywania poziomu sportowego uczniów, a także popularyzowanie indywidualnego toku nauczania (tutaj ważna jest współpraca z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego). W przeprowadzonym przez NIK badaniu kwestionariuszowym 7 prezesów polskich związków sportowych wskazywało na potrzebę stworzenia systemu, który umożliwi selekcję talentów na różnych etapach edukacji, począwszy od etapu przedszkolnego.
W latach 2014-2017 Minister przeznaczył prawie 4 mln zł na promowanie sportów zimowych w formie organizowanych w Polsce imprez mistrzowskich (Mistrzostw Świata i Mistrzostw Europy). Jednakże w ocenie 71% zawodników, 70% trenerów, 86% prezesów związków sportowych objętych ankietą NIK promocja sportów zimowych w Polsce jest niewystarczająca, a sukcesy sportowców są w zbyt małym stopniu wykorzystywane do promowania dyscyplin olimpijskich.
Braki w infrastrukturze i brak inwentaryzacji
W latach 2014-2017 stopniowo poprawiał się stan infrastruktury do wyczynowego uprawiania sportów zimowych w Polsce w 9 z 15 olimpijskich dyscyplin sportów zimowych. Jednak w ocenie NIK kwota przeznaczona na realizację zadań inwestycyjnych - niecałe 60 mln zł - była zbyt niska, aby zapewnić niezbędną infrastrukturę. Poza tym w badanym okresie Minister nie prowadził inwentaryzacji bazy sportowej wykorzystywanej do przygotowań zawodników kadry narodowej do udziału w zawodach na poziomie europejskim i światowym. W związku z powyższym szef resortu nie miał wiedzy na temat stopnia wykorzystania tych obiektów, ich stanu technicznego, a także braków w infrastrukturze i wyposażeniu.
Kontrola NIK wykazała znaczne braki w infrastrukturze sportowej wykorzystywanej do szkolenia zawodników polskiej kadry narodowej, w tym w bazie sportowej Centralnego Ośrodka Sportu[3] - głównego zaplecza szkoleniowo-treningowego zawodników kadry narodowej. Przebudowy lub modernizacji wymagały obiekty niezbędne do skoków narciarskich, biegów narciarskich, biathlonu, snowboardu, narciarstwa dowolnego, łyżwiarstwa szybkiego, short tracku, curlingu, saneczkarstwa, bobslei i skeletonu. Jednym z problemów zasygnalizowanych w badaniu ankietowym NIK przez Prezesa Polskiego Związku Narciarstwa był brak sztucznego naśnieżania i prawie całkowity brak tras nartorolkowych na terenie Ośrodka Przygotowań Olimpijskich COS w Zakopanem, co w praktyce dla zawodników oznaczało konieczność trenowania na drogach publicznych (co mogło zagrażać bezpieczeństwu sportowców). Prezes Polskiego Związku Łyżwiarstwa Szybkiego zwrócił natomiast uwagę, że tory do łyżwiarstwa szybkiego w Polsce ze względów oszczędnościowych zamrażane są zbyt późno i z reguły funkcjonują przez krótki okres w ciągu roku (ok. 3 miesięcy, podczas gdy w innych krajach jest to 5 miesięcy). W konsekwencji zawodnicy zmuszeni są wyjeżdżać na szkolenia zagranicę (najczęściej do Niemiec lub Holandii). Prezes Polskiego Związku Łyżwiarstwa Figurowego podał, że brakuje w Polsce lodowisk do szkolenia zawodników kadry narodowej w łyżwiarstwie figurowym, co sprawia, że sportowcy muszą ograniczać liczbę i czas trwania swoich treningów. Zwrócił też uwagę na złe warunki na lodowiskach, takie jak nieodpowiednia wentylacja czy ogrzewanie obiektu, a także wysokie koszty wynajmu płyty.
Do końca okresu objętego badaniem NIK co prawda zapewniono podstawową bazę sportową w 12 z 15 olimpijskich dyscyplin, jednak nadal brakuje toru lodowego do szkolenia zawodników w saneczkarstwie, bobslejach i skeletonie.
Niskie wykorzystanie bazy sportowej COS na szkolenie
Jedną z konsekwencji braków w infrastrukturze było niskie wykorzystanie bazy sportowej COS na cele szkoleniowe przez polskie związki sportowe sportów zimowych w badanym okresie. W 2016 r. w OPO w Szczyrku, OPO Zakopanem i COS w Warszawie obiekty COS były wykorzystywane na szkolenie skrócone zawodników kadry narodowej w mniejszym stopniu (odpowiednio o 36%, 35% i 66% mniej niż w roku 2014). Także niższe o 6% było wykorzystanie bazy OPO w Szczyrku na szkolenie centralne w tym okresie. Spadki te wynikały przede wszystkim z niedostępności lub całkowitego braku obiektów sportowych: np. w przypadku OPO w Zakopanem problemem była modernizacja Wielkiej Krokwi w 2016 r., a w OPO w Szczyrku brakowało m.in. lodowiska czy toru lodowego. Niskie wykorzystanie na szkolenie sportowe zawodników kadry narodowej i organizację zawodów w olimpijskich dyscyplinach sportów zimowych dotyczyło także lodowiska Torwar II w COS w Warszawie. Na poprawę infrastruktury lodowiska wydatkowano 7,5 mln zł z budżetu państwa i Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej, niemniej jednak jego roczne wykorzystanie na szkolenie polskiej reprezentacji nie przekraczało 2%.
Nieprawidłowa realizacja inwestycji sportowych
W przypadku 3 z 14 skontrolowanych zadań inwestycyjnych realizowanych w ramach Programu inwestycji o szczególnym znaczeniu dla sportu, kontrolerzy NIK wykryli nieprawidłowości w zakresie udzielenia pięciu zamówień publicznych na roboty budowlane na łączną kwotę ponad 5,5 mln zł. Dwa z tych zadań realizowała Gmina Miejska Duszniki-Zdrój (Modernizacja infrastruktury sportowej zimowej i letniej na Jamrozowej Polanie - etap I oraz Modernizacja obiektu biathlonu zimowego i letniego na Jamrozowej Polanie - etap II), a jedno - OPO w Szczyrku (Przebudowa i modernizacja tras narciarskich zjazdowych (Szczyrk-Skrzyczne) etap II). We wszystkich przypadkach zamówień udzielono z naruszeniem przepisów Prawa zamówień publicznych.
Ponadto kontrolerzy NIK stwierdzili w Gminie Miejskiej Duszniki-Zdrój nierzetelne przygotowanie do realizacji dwóch zadań oraz działania niegospodarne. W związku z licznymi błędami projektowymi konieczne było opracowywanie projektów zamiennych i wykonywanie robót dodatkowych, co wygenerowało dodatkowe koszty i spowodowało opóźnienia w realizacji zadań. Stwierdzono także przypadki użytkowania obiektów budowlanych bez pozwolenia na użytkowanie organu budowlanego przez OPO w Szczyrku i Gminę Miejską Duszniki-Zdrój oraz nieprowadzenie książek obiektu budowlanego przez OPO w Szczyrku i COS w Warszawie, czym naruszono przepisy Prawa budowlanego.
Kontrolerzy Izby zwrócili też uwagę na długotrwały proces decyzyjny w sprawie wyboru toru łyżwiarskiego do zadaszenia. Decyzję o dofinansowaniu Minister podjął dopiero na 1,5 roku przed ZIO w PyeongChang 2018, a inwestycję zakończono w październiku 2017 r., tj. na niecałe cztery miesiące przed ich rozpoczęciem, co mogło zdaniem NIK wpłynąć negatywnie na przygotowania łyżwiarzy szybkich do igrzysk.
NIK zbadał też przyczyny braku funkcjonowania kolei linowej na skoczniach narciarskich Średniej Krokwi w Zakopanem. W 2013 r. wyciąg dla skoczków został uszkodzony i przez to unieruchomiony. Skoczkowie musieli wchodzić z nartami po schodach albo odbywać treningi w odległym OPO w Szczyrku. Kolej linowa miała zostać naprawiona do lipca 2017 r. OPO w Zakopanem podjął się co prawda remontu i modernizacji kolei, jednak prace nie doprowadziły do jej uruchomienia. Dodać należy, że remont pochłonął ponad 175 tys. zł i trwał prawie 1,5 roku. Zgodnie z informacją podaną przez OPO w Zakopanem[4], wyciąg na Średnią Krokiew został uruchomiony z dniem 11 lipca 2018 r., już po zakończeniu kontroli NIK. W ocenie NIK taka sytuacja wynikała z braku właściwego nadzoru dyrektora COS oraz dyrektora OPO w Zakopanem nad realizacją remontu. OPO przeprowadził prace z naruszeniem przepisów o dozorze technicznym, a także bez uzgodnienia dokumentacji technicznej z Transportowym Dozorem Technicznym, natomiast COS - pomimo problemów technicznych i niedopuszczenia kolei do eksploatacji - nie przeprowadził żadnej kontroli w tym obszarze.
Wnioski NIK
do Ministra Sportu i Turystyki o:
- opracowanie dokumentów strategicznych dotyczących rozwoju zimowych sportów olimpijskich;
- określenie priorytetowych dyscyplin sportów olimpijskich w okresie przygotowań do Zimowych Igrzysk Olimpijskich Pekin 2022, z uwzględnieniem potrzebnej infrastruktury sportowej;
- określenie wymogów dla programów przygotowań zawodników do Zimowych Igrzysk Olimpijskich Pekin 2022;
- zintensyfikowanie działań na rzecz stworzenia systemu identyfikacji, selekcji i prowadzenia talentów sportowych oraz ułatwienia zawodnikom łączenia kariery sportowej z edukacją i karierą zawodową;
- przeprowadzenie inwentaryzacji obiektów sportów zimowych w Polsce, wykorzystywanych do szkolenia zawodników kadry narodowej, w tym analizy stopnia ich wykorzystania oraz potrzeb polskich związków sportowych.
do Dyrektora Centralnego Ośrodka Sportu o:
- zwiększenie nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych i remontowych w Ośrodkach Przygotowań Olimpijskich COS;
- sporządzenie wieloletniego planu inwestycji dla obiektów sportów zimowych oraz planu uzupełnienia braków w wyposażeniu specjalistycznym obiektów.
do prezesów polskich związków sportowych o:
- dostosowanie związkowych strategii rozwoju sportów zimowych do wytycznych Ministra określonych w Kodeksie dobrego zarządzania dla polskich związków sportowych.
[1] Skuteczność startowa - stosunek całkowitej liczby punktów zdobytych przez reprezentację na igrzyskach olimpijskich do liczby jej zawodników.
[2] W 2017 r., z inicjatywy Ministra wprowadzono program pn. Team 100, dla zawodników w wieku 18-23 lata, tj. juniorów starszych i młodzieżowców, uzyskujących wysokie wyniki sportowe (w kwocie 40 tys. zł rocznie na jednego sportowca).
[3] W COS w Warszawie oraz Ośrodkach Przygotowań Olimpijskich COS w Szczyrku (OPO w Szczyrku) i w Zakopanem (OPO w Zakopanem).
