Realizacja Programu Sportowa Polska z mechanizmami korupcjogennymi w tle
Inwestycje w obiekty sportowe prowadzono bez wiedzy o tym, gdzie i w jakiej skali są potrzebne. Minister w nierówny sposób traktował wnioskodawców – ignorował ocenę wniosków na podstawie kryteriów oceny merytorycznej i dodawał własne punkty, wskutek czego z dofinansowania wykluczono część wysoko ocenionych merytorycznie wniosków. Program w znacznej mierze osiągnął swój cel, ale w tle NIK dostrzega mechanizmy korupcjogenne.
Rozwój infrastruktury na potrzeby sportu powszechnego został uwzględniony w kluczowych dokumentach strategicznych obowiązujących do 2020 r. W Programie Rozwoju Sportu do roku 2020 oraz dokumentach implementacyjnych wskazano cele, kierunki i narzędzia wsparcia inwestycyjnego tego rozwoju.
Wsparcie to realizowano w trzech grupach inwestycji: przyszkolna infrastruktura sportowa, inwestycje poprawiające istniejącą infrastrukturę klubów sportowych, budowa nowej nieprzyszkolnej infrastruktury sportowej. Zadania inwestycyjne były wspierane przez wnioskodawców, m.in. powiaty i gminy także ze środków własnych. Finansowanie przeprowadzano ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKF) poprzez coroczny program „Sportowa Polska – Program rozwoju lokalnej infrastruktury sportowej”.
NIK podjęła kontrolę, ponieważ:
zasady Programu Sportowa Polska, w tym kryteria przyznawania dotacji, mogły skutkować nieprawidłowym udzielaniem dotacji przez Ministra Sportu i Turystyki oraz znacznymi dysproporcjami w finansowaniu rozwoju bazy sportowej w województwach (m.in. bez uwzględnienia istniejącej liczby obiektów sportowych, klubów sportowych i ich członków);
istniało ryzyko przygotowania i realizowania przez beneficjentów zadań inwestycyjnych z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych oraz Prawa budowlanego.
Kontrola objęła okres 2018–2022 (do 31 marca).
Opis grafiki
Udzielone przez Ministra dofinansowanie i poniesione wydatki w ramach Programu Sportowa Polska w latach 2018-2022 (do 31 marca)
| Rok | Liczba | Dofinansowanie | Wydatki |
|---|---|---|---|
| 2018 | 148 | 204,5 mln zł | 37,4 mln zł |
| 2019 | 126 | 151,9 mln zł | 127,2 mln zł |
| 2020 | 285 | 383 mln zł | 182,4 mln zł |
| 2021 | 165 | 209,9 mln zł | 249,9 mln zł |
| 2022 (do 31 marca) |
176 | 230,8 mln zł | 11,9 mln zł |
| Razem | 900 | 1180,1 mln zł | 608,8 mln zł |
51, 6 % to udział wydatków w wartości udzielonego dofinansowania w ramach Programu Sportowa Polska.
1874,7 min zł to wydatki na wszystkie programy inwestycyjne Ministra ogółem (lata 2018-2022 do 31 marca). W tym 608,8 min zł stanowiły wydatki w ramach Programu Sportowa Polska ogółem (32,5% łącznej kwoty wydatków).
Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.
Program został przygotowany i ogłoszony zgodnie z przepisami rozporządzeń Ministra w sprawie przekazywania środków z FRKF.
NIK pozytywnie oceniła wprowadzenie od 2020 r. dofinansowania zadań o charakterze priorytetowym – budowy pierwszej pełnowymiarowej sali gimnastycznej w gminie oraz budowy pierwszej pływalni o długości niecki 25 m w powiecie i pierwszej pływalni o długości niecki min. 16 m w gminie. W latach 2020–2022 (do 31 marca) dofinansowano 32 takie zadania w kwocie 113,3 mln zł.
Opis grafiki
Efekty realizacji Programu Sportowa Polska w latach 2018-2022 (do 31 marca)
GRUPA I ZADAŃ - BUDOWA, PRZEBUDOWA LUB REMONT SZKOLNEJ INFRASTRUKTURY SPORTOWEJ
408 wybudowanych obiektów sportowych
- 116 pełnowymiarowych sal gimnastycznych
- 21 pełnowymiarowych hal sportowych
- 35 boisk piłkarskich
- 140 boisk wielofunkcyjnych
- 4 korty tenisowe
- 1 kryta pływalnia
- 1 lodowisko
- 66 kompleksów lub urządzeń lekkoatletycznych (m.in. 38 bieżni, 17 skoczni, 8 rzutni)
- 12 terenowych urządzeń sportowych
- 6 innych obiektów sportowych (5 boisk do gier plażowych, 1 siłownia)
- 6 zapleczy obiektów
71 przebudowanych obiektów sportowych
- 5 sal gimnastycznych
- 2 hale sportowe
- 11 boisk piłkarskich
- 35 boisk wielofunkcyjnych
- 2 korty tenisowe
- 2 kryte pływalnie
- 13 kompleksów lub urządzeń lekkoatletycznych (m.in. 7 bieżni, 4 skocznie, 1 rzutnia)
- 1 zaplecze obiektu
76 wyremontowanych obiektów sportowych
- 24 sale gimnastyczne
- 11 hal sportowych
- 4 boiska piłkarskie
- 24 boiska wielofunkcyjne
- 4 wielofunkcyjne strefy aktywności
- 1 kryta pływalnia
- 5 urządzeń lekkoatletycznych (4 bieżnie, 1 skocznia)
- 3 zaplecza obiektów
GRUPA II ZADAŃ MODERNIZACJA INFRASTRUKTURY SPORTOWEJ SŁUŻĄCEJ KLUBOM SPORTOWYM
131 zmodernizowane obiekty sportowe
- 11 sal sportowych (m.in. sale gimnastyczne, hale sportowe, siłownie, sale do sportów walk)
- 48 boisk sportowych
- 7 kortów tenisowych
- 2 kryte pływalnie
- 9 kompleksów lekkoatletycznych
- 2 obiekty dla sportów jeździeckich
- 23 inne obiekty sportowe (m.in. bieżnie, skocznie, rzutnie, siłownie zewnętrzne)
- 29 zapleczy obiektów
GRUPA III ZADAŃ BUDOWA OGÓLNODOSTĘPNEJ INFRASTRUKTURY SPORTOWEJ
91 wybudowane obiekty sportowe
- 1 sala gimnastyczna (treningowa)
- 2 hale sportowe (treningowe)
- 36 boisk sportowych
- 1 kort tenisowy
- 5 krytych pływalni
- 3 kryte lodowiska
- 2 kompleksy lekkoatletyczne
- 30 innych obiektów sportowych (m.in. boiska do piłki plażowej, bieżnie, skocznie, rzutnie, obiekty sportów zimowych, trasy rowerowe)
- 11 zapleczy obiektów
Natomiast Minister realizował Program w sposób nierzetelny.
Pomimo wprowadzenia priorytetu budowy pierwszej pełnowymiarowej sali gimnastycznej w gminie Ministerstwo nie miało informacji, w ilu gminach nie ma takiego obiektu. Minister wdrożył w 2021 r. ogólnodostępną aplikację pilotażową Mapa obiektów sportowych, na którą wydatkowano 29 tys. zł, jednakże bez przyjęcia harmonogramu dalszych działań i bez implementacji narzędzi do pozyskania danych o obiektach ze wszystkich gmin w Polsce, co nie pozwala na przeprowadzenie gruntownej inwentaryzacji ogólnodostępnych obiektów sportowych. W Ministerstwie nie zachęcano gmin nieposiadających pełnowymiarowej sali gimnastycznej lub hali sportowej do aplikowania o dofinansowanie w Programie. Zdaniem NIK sytuacja ta nie pozwala uznać tego priorytetu za zakończony.
W badanym okresie Minister udzielał dofinansowania na podstawie nieprzejrzystej procedury oceny wniosków o dofinansowanie. Oceny wniosków z roku 2018 dokonano na podstawie kryteriów i przypisanych im wag punktowych, które nie zostały zaakceptowane przez przewodniczącego Zespołu do spraw opiniowania wniosków o dofinansowanie zadań inwestycyjnych. Minister dodawał wnioskom dodatkowe punkty, czego nie przewidziano w Programie ani w regulacjach wewnętrznych Ministerstwa. W ten sposób w 2018 r. dofinansowano 148 zadań na kwotę 204,5 mln zł.
Zasady oceny od lipca 2019 r. pozwalały Ministrowi na przyznawanie wnioskom dodatkowych punktów bez szczegółowego uzasadnienia, co skutkowało wykluczaniem z dofinansowania od ponad 50% do ponad 76% wniosków wysoko ocenionych przez Zespół na podstawie kryteriów oceny merytorycznej: technicznej, ekonomicznej i sportowej/potencjału sportowego. Zdarzało się też, że po przyznaniu dodatkowych punktów przez Ministra dofinansowano wnioski, które uzyskały bardzo niską ocenę Zespołu, co świadczyło o nierównym traktowaniu wnioskodawców.
Protokoły zbiorcze z oceny formalno-merytorycznej Zespołu sporządzane były niezgodnie z ustanowionym przepisami wzorem protokołu zbiorczego. Dokumentacja oceny wniosków z lat 2018–2021, tj. arkusze oceny i protokoły zbiorcze, nie zawierały wymaganych w regulacjach wewnętrznych Ministerstwa informacji, które wnioski odrzucono z przyczyn formalnych, a które zaopiniowano negatywnie.
Przedstawione powyżej nieprawidłowości wyczerpują znamiona korupcjogennego mechanizmu dowolności postępowania. Stosowane zasady udzielania dotacji stwarzają ryzyko zakwestionowania rzetelności oceny zadań, jak i zasadności działania Zespołu oceniającego wnioski.
Dokumentacja rozliczenia zadań nie pozwalała na weryfikację wymogów Programu w zakresie progów dofinansowania i progów wydatków kwalifikowanych.
W ramach oceny wniosków nie określono minimalnego progu punktowego do uzyskania przez wnioski dofinansowania. Stosowane rankingi oceny wniosków przez Zespół i rankingi oceny wniosków po dodaniu dodatkowych punktów Ministra, będące podstawą do wskazania dofinansowań udzielonych w protokołach zbiorczych, nie zostały unormowane w regulacjach wewnętrznych Ministerstwa.
W Ministerstwie, poza jednym przypadkiem omyłki, niemającej charakteru systemowego, prawidłowo rozliczano dofinansowane zadania inwestycyjne. Minister monitorował kwartalnie realizację zadań inwestycyjnych poprzez weryfikację składanych przez beneficjentów sprawozdań kwartalnych. Jednak umowy o dofinansowanie w Programie w okresie objętym kontrolą nie określały terminu na złożenie ww. sprawozdania, co zdaniem Izby jest zjawiskiem niepożądanym.
Minister nie opracował i nie przedłożył Radzie Ministrów projektu programu rozwoju sportu do roku 2030, w związku z czym po 2020 roku nie była możliwa ocena zgodności Programu ze strategicznym celami i priorytetami Ministra. Działania w celu jego przygotowania były nieskuteczne i nierzetelne: prowadzono je przez ponad 2 lata, ale nie doprowadziły one do opracowania projektu dokumentu.
Program pozwolił na poprawę stanu szkolnej i ogólnodostępnej bazy sportowej: wybudowano 499 obiektów (408 przyszkolnych i 91 ogólnodostępnych), zmodernizowano 131 obiektów służących klubom sportowym oraz przebudowano 71 i wyremontowano 76 obiektów przyszkolnych.
Mimo pięciu lat realizacji Programu Minister nie przeprowadził jego ewaluacji, nie wprowadził też mechanizmu ewaluacji, w tym wykorzystania obiektów na potrzeby określone w Programie przez uczniów i lokalne społeczności.
Stwierdzono znaczne dysproporcje w dofinansowaniu zadań w województwach. W badanym okresie najwyższe dofinansowanie otrzymały województwa: podkarpackie – 12,9% wydatków (151,9 mln zł na 148 zadań) i małopolskie – 12,6% (148,5 mln zł na 104 zadania), a najniższe: lubuskie – 2,5% (29 mln zł na 15 zadań) i opolskie – 1% (11,9 mln zł na 14 zadań). W Programie oraz w procesie oceny wniosków i udzielania dofinansowania nie przyjęto zasad i narzędzi zapewniających równomierne rozwijanie bazy sportowej w województwach.
Nieprawidłowości stwierdzone u beneficjentów zadań inwestycyjnych nie miały istotnego wpływu na realizację Programu. Dotyczyły one m.in.:
- zmiany umowy z wykonawcą bez ustawowych przesłanek,
- nierzetelnego prowadzenia dokumentacji postępowania,
- niepełnego przystosowania obiektów dla osób z niepełnosprawnościami.
Stan techniczny obiektów sportowych był dobry, przy czym wystąpiły przypadki nierzetelnego prowadzenia książki obiektu budowlanego. Zarówno same obiekty sportowe, jak i zaplecze sanitarno-szatniowe z reguły były dostosowane do korzystania przez osoby z niepełnosprawnościami, w tym poruszające się na wózkach inwalidzkich. Utrudnienia dla osób niepełnosprawnych stwierdzono w Gminie Miejskiej Ostróda i Gminie Nidzica w toaletach oraz w Gminie Śniadowo w sali gimnastycznej, w łączniku z zapleczem sanitarno-szatniowym i w istniejących już wcześniej pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych.
Większość skontrolowanych obiektów sportowych była wykorzystywana do aktywnego spędzania czasu wolnego i uprawiania sportu. Główną przyczyną braku wykorzystania obiektów były ograniczenia związane z pandemią Covid-19.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje o:
Minister Sportu i Turystyki
- opracowanie i przedłożenie Radzie Ministrów projektu programu rozwoju sportu do roku 2030, obejmującego cele, priorytety, kierunki interwencji i wskaźniki w zakresie rozwoju szkolnej oraz ogólnodostępnej infrastruktury sportowej;
- zmianę zasad oceny wniosków w sposób zapewniający przejrzyste i równe traktowanie wnioskodawców – poprzez dofinansowywanie wniosków uzyskujących najwyższą ocenę merytoryczną Zespołu oraz ograniczenie przyznawania wnioskom dodatkowych punktów przez Ministra do szczególnie uzasadnionych przypadków, w tym szczegółowego uzasadniania dofinansowania tych wniosków;
- przeprowadzenie ewaluacji Programu „Sportowa Polska”, w tym wykorzystania dofinansowanych obiektów sportowych na potrzeby uczniów i lokalnych społeczności;
- kontynuację inwentaryzacji ogólnodostępnych obiektów sportowych w gminach poprzez rozbudowę pilotażowej aplikacji Mapa obiektów sportowych, w tym wprowadzenia narzędzi do weryfikacji posiadania przez gminy pełnowymiarowych sal gimnastycznych i hal sportowych;
- wprowadzenie w umowach o dofinansowanie terminu na złożenie przez wnioskodawców sprawozdania kwartalnego z realizacji zadania inwestycyjnego;
Gminy
- zapewnienie prowadzenia dla obiektów sportowych książki obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
- zapewnienie przystosowania dla osób z niepełnosprawnościami realizowanych obiektów sportowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i dokumentacją projektową inwestycji.
