Wystąpienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w Sejmie - 23 lipca 2014 r.
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!
- Zgodnie z art. 204 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedkładam Wysokiemu Sejmowi Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej wraz z opinią dotyczącą absolutorium dla Rady Ministrów.
Wystąpienie Prezesa NIK w Sejmie - Analiza wykonania budżetu państwa
Budżet 2013 w Sejmie
W naszej analizie zawarliśmy ocenę wykonania budżetu państwa, w tym - budżetu środków europejskich oraz innych planów finansowych ujętych w ustawie budżetowej. Dokonaliśmy także oceny wykonania przez Narodowy Bank Polski założeń polityki pieniężnej. Po raz pierwszy w Analizie szerzej przedstawiliśmy efekty wydatków publicznych w obszarach o istotnym znaczeniu dla jakości życia obywateli.
Wysoki Sejmie!
- Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie wykonanie ustawy budżetowej na rok 2013. Taką ocenę uzasadniają trzy podstawowe argumenty.
- Po pierwsze: budżet państwa i budżet środków europejskich zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową. Po drugie: w większości przypadków pozytywnie oceniliśmy wykonanie budżetu w częściach budżetowych oraz realizację planów finansowych ujętych w ustawie budżetowej. Po trzecie: pozytywnie oceniliśmy rzetelność ksiąg rachunkowych i sprawozdań budżetowych.
- Nie został przekroczony limit wydatków i deficytu budżetu państwa ustalony w znowelizowanej ustawie budżetowej. Deficyt budżetu państwa był niższy o 18,2% od limitu ustalonego przy nowelizacji ustawy budżetowej.
- Prognozowane dochody i wydatki budżetu środków europejskich wykonano w kwotach znacznie niższych od planowanych, przy czym - inaczej niż w latach poprzednich - budżet środków europejskich zamknął się nadwyżką o 1,5% wyższą od zakładanej w ustawie budżetowej.
Wysoki Sejmie!
- Budżet państwa i budżet środków europejskich były realizowane w 2013 r. w warunkach utrzymującej się stagnacji gospodarczej w Unii Europejskiej i pogorszenia sytuacji w gospodarce światowej. W Polsce rok 2013 był drugim z kolei, w którym tempo wzrostu gospodarczego uległo spowolnieniu. Produkt krajowy brutto zwiększył się realnie o 1,6% wobec wzrostu o 4,5% w 2011 r. i o 2% w 2012 r. Podobnie jak w roku poprzednim, głównym czynnikiem wspierającym wzrost gospodarczy był eksport.
- Spowolnienie wzrostu gospodarczego pogorszyło sytuację na rynku pracy. Wystąpiły też negatywne zjawiska demograficzne. Przyrost naturalny w 2013 roku był najniższy od kilkudziesięciu lat, co grozi nasileniem się negatywnych skutków kryzysu demograficznego.
Wysoka Izbo!
- W drugiej połowie 2012 roku prognozy gospodarcze dla Polski ulegały systematycznemu pogorszeniu. Mimo to w toku prac nad projektem budżetu na rok 2013 Rząd nie dokonał głębszej korekty założeń makroekonomicznych i budżetowych.
- Spowolnienie wzrostu gospodarczego Polski okazało się większe niż zakładano. Wzrost PKB był o 0,6 punktu procentowego niższy niż planowano. Znacznie niższa od zakładanej okazała się również inflacja. Nietrafiona prognoza makroekonomiczna oraz załamanie się dochodów budżetowych spowodowały konieczność dokonania w połowie roku istotnej nowelizacji ustawy budżetowej.
Przed zmianą ustawy budżetowej zawieszono stosowanie w 2013 r. pierwszego progu ostrożnościowego oraz tzw. tymczasowej reguły wydatkowej. Było to niezbędne dla nowelizacji budżetu w proponowanym przez rząd kształcie. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że odchodzenie od reguł stabilizujących finanse publiczne wpływa na wiarygodność polityki finansowej państwa.
Wysoki Sejmie!
- Łączny deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniósł w 2013 r. 35,9 mld zł i był wyższy od deficytu osiągniętego w 2012 r. Główną przyczyną pogłębienia się nierównowagi budżetowej było niższe niż w 2012 r. wykonanie dochodów podatkowych.
- Prognoza dochodów podatkowych przyjęta w ustawie budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. okazała się nietrafna. W pracach planistycznych przeszacowano wykonanie dochodów podatkowych w 2012 r., zbyt optymistycznie oceniono wzrost PKB, liczono też na większy wzrost dochodów spowodowany zmianami cen.
- Drugi rok z rzędu znacząco wzrosły zaległości podatkowe, a jednocześnie obniżeniu uległa skuteczność egzekucji tych zaległości. W rezultacie dochody podatkowe były w 2013 r. o 2,7 % niższe niż w roku 2012.
Wysoka Izbo!
- Łączne wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich były nieznacznie niższe niż 2012 r.
- Zauważamy jednak, że w większości kluczowych działów wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich były wyższe niż przed rokiem. Znacząco zmniejszyły się jedynie wydatki na ubezpieczenia społeczne, transport i łączność oraz na naukę. W przypadku ubezpieczeń społecznych mniejsze wydatki zostały jednak zastąpione przez większą pożyczkę z budżetu państwa dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że budżetowe finansowanie sektora ubezpieczeń społecznych wcale nie zmalało.
- Gdy porównujemy - z uwagi na znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju kraju - wydatki w dłuższym okresie (np. na początku i na końcu perspektywy finansowej środków europejskich 2007-2013) widzimy duże zróżnicowanie kierunków i tempa zmian - szybciej niż PKB rosły wydatki m.in. na transport i łączność, administrację publiczną oraz na naukę, zmniejszyły się natomiast np. wydatki na zadania z zakresu polityki społecznej.
- Dominujący udział dotacji i subwencji przekazywanych innym jednostkom na finansowanie zadań bieżących wskazuje na dystrybucyjny charakter budżetu państwa. Dotacje wykorzystywane były w zdecydowanej większości zgodnie z przeznaczeniem.
- Od czterech lat wydatki majątkowe w większym stopniu finansowane były ze środków europejskich niż z budżetu krajowego. W 2013 r. udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem był niższy niż w trzech poprzednich latach, lecz nadal wyższy niż w roku 2009.
- Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała 11 programów wieloletnich, których zakończenie zaplanowano na 2013 r. Siedem z tych programów zrealizowano terminowo, w pozostałych terminy zakończenia przesunięto na kolejne lata.
Wysoki Sejmie!
- W 2013 r. potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa wyniosły 57,4 mld zł. Największy udział (73,5%) w tej kwocie miał deficyt budżetu państwa. Wyniósł on ponad 42 mld zł.
- Istotną część potrzeb pożyczkowych stanowiły środki przekazane z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Środki te przekazano zarówno w formie pożyczki w rekordowej wysokość 12 mld zł, jak i w formie refundacji składki utraconej przez FUS na rzecz otwartych funduszy emerytalnych. Stan zadłużenia FUS wobec Skarbu Państwa przekroczył już 30 mld zł.
Wysoki Sejmie!
- Najwyższa Izba Kontroli ponownie zwraca uwagę na konieczność uregulowania kwestii zaliczania wpływów z budżetu Unii Europejskiej do dochodów budżetowych. W obecnym stanie prawnym Minister Finansów uznaniowo podejmuje decyzje o tym, kiedy i ile środków otrzymanych z budżetu Unii Europejskiej przekazać do budżetu.
Wysoka Izbo!
- Środki na finansowanie potrzeb pożyczkowych pozyskiwane były głównie poprzez emisję skarbowych papierów wartościowych. Pozytywnie oceniamy rosnący udział finansowania krajowego, przy malejącym udziale środków z zagranicy. Ograniczenie finansowania zagranicznego było możliwe między innymi w związku z pozyskaniem środków z konsolidacji rachunków walutowych Ministra Finansów. Dzięki temu zmalały koszty obsługi długu zagranicznego. Zarządzanie płynnością złotową przez Ministra Finansów pozwoliło zaś na obniżenie rentowności długu krajowego.
- Państwowy dług publiczny, na który składa się zadłużenie wszystkich jednostek sektora finansów publicznych wobec podmiotów spoza tego sektora, wyniósł na koniec 2013 r. 882,3 mld zł. Relacja długu do PKB na koniec 2013 r. wzrosła do 53,9%.
- NIK zwraca uwagę na stale rosnącą różnicę między wielkością państwowego długu publicznego a długiem wyliczanym według metodologii unijnej. W 2013 r. wyniosła ona 52,3 mld zł, czyli 3,2% PKB. Zdaniem NIK utrzymywanie różnic w metodologii liczenia długu nie ma racjonalnego uzasadnienia.
- W 2013 r. Polska wciąż objęta była procedurą nadmiernego deficytu instytucji rządowych i samorządowych. Dostosowanie deficytu przesunięto na 2015 r. Doceniony został jednak postęp w jego ograniczaniu i w czerwcu 2014 r. ministrowie finansów krajów UE wyrazili zgodę na zawieszenie tej procedury wobec Polski.
Wysoki Sejmie!
- W ustawie budżetowej na rok 2013 zawarto plany finansowe 93 instytucji pozabudżetowych, w tym - 28 państwowych funduszy celowych, których przychody wyniosły w 2013 r. ponad 228 mld zł a wydatki - ponad 242 mld zł. Prawie 30% tej kwoty sfinansowano dotacjami z budżetu państwa dla funduszy finansujących świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
- Stan funduszy na koniec 2013 r. był o 13,8 mld niższy od stanu na koniec 2012 r. Wynikało to z dalszego pogorszenia się kondycji finansowej FUS.
- Przejęcie znaczącej puli środków od OFE złagodzi w średnim okresie nierównowagę systemu ubezpieczeń społecznych, która mogła stanowić zagrożenie dla finansów państwa.
- Funkcjonujące od 2011 r. instytucje gospodarki budżetowej miały przyczynić się do poprawy efektywności działania i zwiększyć przejrzystość finansów publicznych. Wyniki przeprowadzonej przez NIK w 2013 r. kontroli w 11 instytucjach gospodarki budżetowej wykazały, że cele te nie zostały osiągnięte.
Wysoki Sejmie!
- Obejmując funkcję Prezesa NIK zadeklarowałem, że Najwyższa Izba Kontroli badając wykonanie budżetu państwa będzie się koncentrowała na efektach uzyskiwanych w wyniku ponoszonych nakładów. Teoretycznie pomocnym narzędziem do tego powinna być analiza wykonanie budżetu w układzie zadaniowym. Wyniki kontroli pokazują, że nie osiągnięto planowanego poziomu dla ponad 1/3 liczby mierników ujętych w budżecie zadaniowym na 2013 r. Nie osiągnięto również planowanego poziomu dla 17 z 58 mierników realizacji celów zawartych w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.
- Zdaniem NIK układ zadaniowy budżetu w jego obecnym kształcie nie jest skutecznym narzędziem do zarządzania wydatkowaniem środków publicznych.
- Układ zadaniowy budżetu jest wtórny w stosunku do układu klasycznego. Jeśli ma służyć wspomaganiu zarządzania powinno być dokładnie odwrotnie. Konieczne jest opracowanie nowej koncepcji budżetu zadaniowego, aby stał się on użytecznym narzędziem wspierającym zarządzanie instytucjami publicznymi.
NIK w tegorocznej kontroli budżetowej po raz pierwszy przeprowadziła szerszą analizę rezultatów osiąganych w wyniku wydatków.
- Analizowaliśmy dane o wydatkach sektora finansów publicznych w latach 2010-2013. Pozwoliło to na pokazanie funkcjonowania państwa w obszarach istotnych dla jakości życia obywateli. Pokrótce przedstawię wybrane konkluzje.
- Od 2010 r. przeciętna wysokość emerytur w ZUS zwiększyła się o 16%, a rent - o 19,1%. Wzrosły także świadczenia wypłacane przez KRUS - przeciętna emerytura była o 19% wyższa niż w 2010 r., a przeciętna renta z tytułu niezdolności do pracy - o 27,6%.
- W tym czasie przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej zwiększyło się o 13,5%.
- Ale w systemie powszechnych ubezpieczeń społecznych wątpliwości może budzić jego formalne oddzielnie od budżetu państwa, co wskazywałoby, że system ten będzie zmierzał do stanu samofinansowania. Tymczasem zarówno Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, jak i Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w dalszym ciągu wspierają się na finansowaniu budżetowym.
- Brakuje również przesłanek, aby stwierdzić, że w przyszłości sytuacja ta ulegnie zmianie, chociaż w przypadku FUS od bieżącego roku nastąpi znacząca poprawa pod względem stopnia jego samofinansowania.
- Znacznie trudniejsza sytuacja dotyczy finansowania rolniczego ubezpieczenia społecznego. W 2013 r. dotacja z budżetu państwa stanowiła 90,9% przychodów Funduszu Emerytalno-Rentowego, funkcjonującego w ramach Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a przychody z tytułu składek - zaledwie 8,8%.
- Publiczne wydatki na transport i łączność były w 2013 r. niższe niż w dwóch poprzednich latach. Wydatki sektora finansów publicznych powiększone o wydatki Krajowego Funduszu Drogowego, Funduszu Kolejowego oraz o wydatki PKP PLK przeznaczone na współfinansowanie zadań publicznych zmniejszyły się z 3,8% PKB w 2012 r. do 3,3% PKB. Głównym powodem zmniejszenia się tych wydatków był fakt, iż wydatki budżetu środków europejskich na transport i łączność były w 2013 roku o 10 mld zł mniejsze niż rok wcześniej.
- W wyniku realizacji wysokich wydatków publicznych w poprzednich latach znacząco poprawiła się dostępność i stan dróg krajowych. Od 2007 r. długość autostrad zwiększyła się o 822 km, a długość dróg ekspresowych - o 912 km. Oddano również do użytku 582 km obwodnic.
- Mimo tak znacznych wydatków na drogi, pod względem bezpieczeństwa na drogach w Unii Europejskiej Polska wyprzedza jedynie Rumunię. Polska jest też na przedostatniej pozycji w Unii Europejskiej pod względem infrastruktury kolejowej oraz na czwartej od końca pozycji pod względem bezpieczeństwa przewozów kolejowych, którym to sprawom poświęciliśmy w ostatnim czasie sporo uwagi w kolejnych kontrolach.
- W obszarze rolnictwa dofinansowanie ze środków publicznych przyniosło wiele efektów pozytywnych i odegrało kluczową rolę w łagodzeniu skutków kryzysu gospodarczego na obszarach wiejskich w Polsce. Przemysł rolno-spożywczy odnotował wzrost produkcji i znacznie wyższy eksport niż inne sektory gospodarki. Eksport produktów rolnych w ciągu ostatnich dziesięciu lat wzrósł pięciokrotnie.
- W okresie od wejścia Polski do Unii Europejskiej wzrosły niemal dwukrotnie dochody rolników. Dopłaty bezpośrednie okazały się „socjalnym parasolem bezpieczeństwa” dla prawie 13% pracujących w Polsce.
- Niepokoić może natomiast fakt, że na wsi około 11% mieszkańców żyje poniżej minimum egzystencji, podczas gdy w miastach problem ten dotyczy około 4% mieszkańców.
- Pod względem skuteczności polityki społecznej Polska znajduje się blisko średniej dla Unii Europejskiej. Występują jednak obszary, jak np. aktywizacja zawodowa osób młodych oraz powyżej 50 roku życia, gdzie efektywność ta jest wyraźnie niższa. Kontrole NIK wykazały, że działania administracji podejmowane w tym zakresie nie przynoszą trwałych efektów. Na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu w 2013 r. przeznaczona została kwota niższa niż w latach 2008-2010. Tymczasem Fundusz Pracy dysponuje nadwyżkami przekraczającymi 6 mld zł.
Wysoki Sejmie!
- W ostatnich latach wzrosły nakłady publiczne na naukę i szkolnictwo wyższe. Mimo to polskie uczelnie nadal zajmują odległe miejsca w światowych rankingach (najlepsze plasują się w czwartej setce).
- Jedną z konsekwencji takiego stanu rzeczy jest niska innowacyjność polskiej gospodarki. W rankingu innowacyjności krajów Unii Europejskiej Polska znajduje się na 25 pozycji.
Wysoka Izbo!
- Pozytywne skutki przyniosły działania w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Z zaprezentowanych w lutym 2014 r wyników badań opinii społecznej na temat bezpieczeństwa publicznego wynika, że 70% badanych oceniło Polskę jako kraj, w którym żyje się bezpiecznie.
- Wskaźnik ten jest o 4 punkty procentowe wyższy niż w roku 2012. Na wysokim poziomie 89% utrzymał się odsetek pozytywnych ocen o poziomie bezpieczeństwa w miejscu zamieszkania.
- W 2013 r. liczba odnotowanych przestępstw była najniższa od czterech lat. Niestety obniżył się również wskaźnik wykrywalności przestępstw.
Wysoki Sejmie!
- W latach 2010-2012 wydłużyła się przeciętna długości życia kobiet i mężczyzn, a wskaźnik umieralności niemowląt na 1.000 urodzeń żywych obniżył się z 5,0 promili do 4,6 promila. W 2013 r. zmniejszył się też procent gospodarstw domowych, które zrezygnowały z zakupu leków z powodu trudności finansowych. W 2007 r. konieczność rezygnacji z zakupów leków deklarowało 25,1% gospodarstw domowych, w 2011 r. - 17,9%, a w 2013 roku o jeden procent mniej.
- Ale nie we wszystkich obszarach jednak efekty są zadowalające. Przykładowo kontrola realizacji Narodowego programu zwalczania chorób nowotworowych, wykazała, że cele programu nie zostały osiągnięte.
- Ogólnie pozytywna - chociaż z pewnymi zastrzeżeniami - jest nasza ocena skuteczności systemu edukacyjnego.
- W 2013 r. opublikowano wyniki kolejnego badania w ramach międzynarodowego programu PISA. Pokazują one, że umiejętności polskich gimnazjalistów wytrzymują porównanie z umiejętnościami uczniów w najbardziej rozwiniętych krajach świata. Średni wynik polskich uczniów - 104,9% średniej z całego badania - dał im czternaste miejsce wśród 64 krajów.
- Znacznie gorsze dla Polski były wyniki równolegle prowadzonego przez OECD badania umiejętności kreatywnego rozwiązywania problemów. W tej klasyfikacji polscy uczniowie znaleźli się na dwudziestym ósmym miejscu z 44 badanych krajów.
- Za poważny problem uznać należy utrzymujące się znaczące zróżnicowanie wyników nauczania w szkołach zlokalizowanych na wsi i w małych miastach w relacji do wyników szkół w dużych miastach. Niska jest efektywność kształcenia w liceach i technikach uzupełniających, w których w 2013 r. maturę zdało w pierwszym terminie mniej niż 37% uczniów.
Wysoki Sejmie!
- Skala i waga nieprawidłowości stwierdzonych w 2013 r. w kontroli budżetowej była, podobnie jak w latach poprzednich, niewielka. Część z nich powtarza się jednak od kilku lat. Dysponenci środków budżetowych w niewystarczającym stopniu realizują więc wnioski pokontrolne NIK i mało skutecznie sprawują nadzór nad wykonaniem budżetu. Należy jednak zauważyć, że w jednostkach, które były wcześniej kontrolowane, obserwujemy poprawę dyscypliny finansowej.
- Więcej nieprawidłowości w gospodarce finansowej stwierdzamy w jednostkach po raz pierwszy objętych kontrolą, czego przykładem były w tym roku sądy.
- W świetle wyników kontroli istotne jest - zdaniem NIK - kontynuowanie działań o charakterze systemowym obejmujących:
- poprawę jakości prognozowania parametrów makroekonomicznych oraz dochodów i wydatków budżetowych,
- reformę systemu podatkowego w celu jego uproszczenia i uodpornienia na oszustwa podatkowe,
- wzmocnienie systemu kontroli zarządczej,
- zmianę przepisów obecnie umożliwiających wykazywanie niższego deficytu budżetu państwa i sektora finansów publicznych oraz niższego długu publicznego niż wynika z charakteru prowadzonych operacji.
Wysoki Sejmie!
- Realizując konstytucyjny obowiązek, NIK przeprowadziła także kontrolę banku centralnego w zakresie wykonania założeń polityki pieniężnej w 2013 r. Narodowy Bank Polski nie zrealizował celu polityki pieniężnej, jakim było utrzymanie inflacji na poziomie 2,5% z dopuszczalnym przedziałem odchyleń ± 1 punkt procentowy. Przez 11 miesięcy inflacja kształtowała się poniżej dolnej granicy przedziału odchyleń.
- Nieosiągnięcie celu inflacyjnego przez NBP było przede wszystkim wynikiem nieprzewidzianego, silnego spadku cen nośników energii, paliw oraz niskiego wzrostu cen żywności przetworzonej, tj. czynników pozostających poza sferą oddziaływania polityki pieniężnej. Wpływ na taki przebieg procesów inflacyjnych miały jednak także decyzje Rady Polityki Pieniężnej kształtujące stopy procentowe w 2012 r. i późno rozpoczęte serie obniżek.
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!
Skontrolowaliśmy:
- wykonanie budżetu państwa w 91 częściach budżetowych,
- realizację planów finansowych 28 państwowych funduszy celowych,
- wykonanie planów finansowych trzech państwowych osób prawnych i sześciu agencji wykonawczych.
- Skontrolowaliśmy również wybrane jednostki samorządu terytorialnego otrzymujące dotacje z budżetu państwa. Dokonaliśmy wreszcie oceny bankowej obsługi budżetu państwa i budżetu środków europejskich przez Narodowy Bank Polski i Bank Gospodarstwa Krajowego.
- Szczegółowe wyniki kontroli w częściach budżetowych zostały zawarte w odrębnych informacjach, przekazanych komisjom sejmowym. Przeważają oceny pozytywne. Jest ich więcej niż w roku 2012. Negatywnie oceniliśmy wykonanie planów finansowych przez Polskie Centrum Akredytacji i Agencję Mienia Wojskowego.
- W wyniku przeprowadzonych kontroli uznaliśmy, że sprawozdania budżetowe oraz sprawozdania w zakresie operacji finansowych rzetelnie przedstawiają informacje dotyczące rozliczeń finansowych budżetu państwa. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości zostały skorygowane lub nie miały istotnego wpływu na obraz wykonania budżetu państwa w wyżej wymienionych sprawozdaniach.
- Ocena ta była podstawą do wydania przez NIK pozytywnej opinii o rzetelności sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r.
- Wysoki Sejmie. Chciałbym poinformować, że Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w czerwcu tego roku podjęło uchwałę, w której wyraziło pozytywną opinię w sprawie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za 2013 r.
Dziękuję za uwagę.
