Woda bezwzględnie potrzebna

NIK o Programie kształtowania zasobów wodnych na terenach rolniczych

Realizacja Programu kształtowania zasobów wodnych na terenach rolniczych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW WP) była nieskuteczna i nie była prawidłowa. Celem Programu było zwiększenie retencji korytowej o 100 mln m³. W badanym przez NIK okresie zwiększenie retencji nastąpiło o 10,1 mln m³.  Szczególnie niska skuteczność dotyczyła zadań inwestycyjnych. Z zaplanowanych środków w wysokości 161,7 mln zł wydano 71,9 mln zł. Retencja korytowa to zatrzymywanie wody tam gdzie spadnie, w rzekach, kanałach rowach melioracyjnych, a następnie nawadnianie terenów głównie rolniczych. Na realizację zadań inwestycyjnych Programu miał wpływ przewlekły proces uzyskiwania zgód wodnoprawnych wydawanych przez Ministra Infrastruktury.

Zasoby wodne na terenach rolnych są niezbędne do produkcji rolnej i chowu zwierząt. Rolnictwo jest najbardziej narażone na skutki braku wody, a problemy w gospodarowaniu wodą na obszarach wiejskich mogą oddziaływać na bezpieczeństwo żywnościowe kraju. Polska jest zagrożona suszą dlatego podejmowane są działania mające na celu zwiększanie retencjonowania wody. W ostatnich latach nasilił się niedobór wody i związane z nim zjawisko suszy rolniczej. Straty w produkcji rolnej skutkowały koniecznością udzielenia pomocy rolnikom poszkodowanym w wyniku suszy: w 2015 r. w kwocie około 500 mln zł, w 2018 r. – 2,1 mld zł, a w 2019 r. – 1,9 mld zł, w 2021 r. około 350 mln zł a w 2022 r. około 600 mln zł.

W lutym 2020 r. PGW WP rozpoczęło prace nad założeniami do Programu kształtowania zasobów wodnych na terenach rolniczych (zPKZW). Głównym celem założeń było zwiększenie pojemności retencyjnej zlewni rzek na terenach rolniczych. W ramach programu miała być przywracana dwufunkcyjna rola urządzeń melioracyjnych, która zapewniałaby odprowadzanie wód z pól i użytków rolnych w czasie opadów, ale również ich nawodnienie w okresach suszy.

W założeniach PKZW zaplanowano w latach 2020–2022 budowę, odbudowę lub remont 645 urządzeń wodnych takich jak jazy, zastawki, mnichy (budowla hydrotechniczna służąca do piętrzenia i regulowania przepływu wody w stawach). Wytypowano 140 zadań, które miały kosztować PGW WP około 157 mln zł.  W dalszym okresie założenia ewoluowały i w ramach Programu realizowano łącznie ponad 500 zadań o charakterze utrzymaniowym oraz inwestycyjnym, w wyniku realizacji których miało nastąpić zwiększenie retencji szacunkowo o około 100 mln m³.

Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Infrastruktury, Krajowym Zarządzie Gospodarki Wodnej, Regionalnych Zarządach Gospodarki Wodnej w Białymstoku, Gliwicach, Poznaniu i Szczecinie oraz w Zarządach Zlewni w Augustowie, Białymstoku, Gliwicach, Gorzowie, Poznaniu, Gryficach i Koszalinie. Okres objęty kontrolą to lata 2020-2023.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W ramach realizacji Programu, jednostki Wód Polskich w latach 2020–2022 wykonały łącznie 21 zadań o charakterze inwestycyjnym i 239 zadań o charakterze utrzymaniowym. Nastąpiło zwiększenie retencji o około 10,1 mln m³, co stanowiło zaledwie 10,1% planowanej wielkości zwiększenia retencji. Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że szczególnie niska skuteczność dotyczyła zadań inwestycyjnych i osiągnięcie jedynie 1,1 mln m³, tj. 1,2% planowanego zwiększenia retencji w stosunku do zaplanowanej, tj. 90,7 mln m³. Z 51 zaplanowanych zadań inwestycyjnych zrealizowano 21 zadań, które dotyczyły 57 urządzeń wodnych.

 

W 2023 r. kontynuowana była realizacja 30 zadań o charakterze inwestycyjnym, które dotyczyły 242 urządzeń, m.in. były to jazy, zastawki, przepusty z piętrzeniem, stacje pomp, rurociąg z piętrzeniem (na dzień 11 lipca 2023 r., żadne z tych 30 zadań nie zostało jeszcze zakończone, a zakończenie dwóch było planowane do końca roku).

W ramach realizacji zPKZW w latach 2020-2023 (według stanu na 21 lipca 2023 r.) zakończono łącznie 252 zadania utrzymaniowe z 452 zaplanowanych. Prace utrzymaniowe wykonano na 754 urządzeniach wodnych, które w odróżnieniu od zadań inwestycyjnych, znajdujących się w Planie przeciwdziałania skutkom suszy (PPSS), stanowiły wewnętrzną listę zadań PGW WP, sporządzaną corocznie, zgodnie z bieżącymi potrzebami jednostek terenowych i możliwościami finansowymi Wód Polskich. W efekcie retencja korytowa uległa powiększeniu o niespełna 9 mln m³. W trakcie realizacji było 90 zadań utrzymaniowych, które obejmowały 204 obiekty (m.in. naprawa zastawek, przepustów z piętrzeniem, remont mechanizmu napędowego, remont zastawek i budowli).

Nieskuteczna była realizacja zPKZW dotycząca zadań inwestycyjnych. Przyczyną był przewlekły proces uzyskiwania zgód wodnoprawnych. Spowodowane to było: przedłużającym się procesem uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych warunkujących rozpoczęcie robót budowlanych, koniecznością sporządzania dodatkowych analiz środowiskowych oraz uzyskiwania dodatkowych decyzji, koniecznością korygowania błędów w sporządzonej dokumentacji projektowej lub przedłużającą się procedurą o udzielenie zamówienia publicznego. W badanym okresie Wody Polskie realizowały tylko te zadania inwestycyjne, dla których w dacie rozpoczęcia programu były już wydane zgody wodnoprawne. W związku z tym realizację założeń przedłużono do 2025 r. Niska realizacja zadań stwarza ryzyko braku osiągnięcia celów Programu, czyli zwiększenia retencji korytowej oraz odtworzenie dwufunkcyjności obiektów melioracyjnych.

 Według NIK przewlekłość postępowań administracyjnych zależała od Ministra Infrastruktury. Na 390 wniosków złożonych w badanym okresie do ministra, decyzje wydano zaledwie w 112 sprawach, przy czym postępowanie dla 78 decyzji prowadzono od trzech miesięcy do roku, 31 decyzji – od roku do dwóch lat, a trzy decyzje wydano po upływie dwóch lat. Na 13 wniosków o wydanie zgód wodnoprawnych złożonych w latach 2020-2023 dotyczących inwestycji realizowanych w ramach zPKZW, wydana została jedna decyzja po upływie ponad dwóch lat od złożenia wniosku, jedna sprawa pozostawiona została bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia wniosku, pozostałe sprawy były w toku. Postępowanie w stosunku do trzech z nich trwało ponad dwa lata, w stosunku do pięciu – ponad półtora roku, w stosunku do dwóch – ponad rok, a w stosunku do jednej – ponad pół roku.

Minister Infrastruktury nieskutecznie pełnił nadzór nad PGW WP w celu poprawy jakości składanych przez Wody Polskie wniosków o wydanie zgody wodnoprawnej. Podobnie nadzór Prezesa PGW WP nad jakością tych wniosków był niedostateczny. Praktycznie wszystkie wnioski wymagały uzupełnienia i usunięcia błędów formalnych. Najwyższa Izba Kontroli zauważa konieczność podjęcia przez Prezesa PGW WP w trybie nadzoru nad podległymi jednostkami organizacyjnymi działań, które spowodują poprawę jakości wniosków o pozwolenia wodnoprawne składanych do Ministra Infrastruktury.

Ponadto na przewlekłość załatwiania spraw miała wpływ przede wszystkim: rotacja pracowników (w 2021 r. zmianie uległo praktycznie 70% składu siedmioosobowego zespołu zajmującego się pozwoleniami i zgłoszeniami wodnoprawnymi), szczególne skomplikowanie spraw o wydanie pozwoleń wodnoprawnych prowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury. W celu skrócenia czasu rozpatrywania wniosków w ministerstwie  opracowano listy kontrolne, według których pracownicy dokonywali wstępnej weryfikacji wniosków i załączonej do nich dokumentacji; udostępniono zbiór przykładowych pism i rozstrzygnięć do spraw; przeprowadzano wizje terenowe celem dokonania oględzin terenu objętego zakresem wniosku o wydanie pozwoleń wodnoprawnych oraz ustalenie właściwego stanu faktycznego oraz  przeprowadzano spotkania w trybach roboczych zarówno z przedstawicielami PGW WP, pełnomocnikami jak i autorami dokumentacji celem przyśpieszenia i ułatwienia dokonywania weryfikacji dokumentacji oraz usprawnienia składania przez PGW WP uzupełnień w sprawach prowadzonych przez ministerstwo. Działania te nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

W PGW WP wykonanie operatu wodnoprawnego czyli dokumentu, który określa zasady gospodarowania wodami na określonym obszarze oraz wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zlecane było podmiotom zewnętrznym. Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej wraz z jednostkami podległymi nie miały zatrudnionych doświadczonych osób. Proponowane w procesie rekrutacji wynagrodzenie powoduje, że kandydaci z wykształceniem i doświadczeniem, którzy mogliby sporządzać operaty wodnoprawne rezygnują z zatrudnienia w RZGW.

Mimo starań Prezesa PGW WP mających na celu poprawienie jakości składanych przez PGW WP wniosków o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych, wnioski te nadal miały braki formalne i merytoryczne. Wszystkie przekazane do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do weryfikacji 31 wniosków wraz załącznikami, wymagały korekt, zarówno w zakresie formalnym, jak i merytorycznym, w tym 18 wniosków wymagających poprawek skierowano do ponownego przygotowania. Występowały także rozbieżności stanowisk, wynikające z odmiennej interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne przez organ wydający decyzje administracyjne oraz przez podmioty zewnętrzne przygotowujące wnioski.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki kontroli NIK wnioskuje do Ministra Infrastruktury o:

• przyśpieszenie prac nad projektem ustawy o inwestycjach w zakresie przeciwdziałania skutkom suszy mających na celu wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwolą uprościć przygotowanie i realizację przedsięwzięć retencyjnych, a tym samym przyczynią się do poprawy stanu gospodarki wodnej na terenach rolnych;
• zintensyfikowanie działań zmierzających do zapewnienia terminowości prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących zgód wodnoprawnych, a także w ramach nadzoru nad PGW WP, kontynuowanie działań mających na celu poprawę jakości wniosków o udzielenie zgód wodnoprawnych;

do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o:

• podjęcie działań mających na celu skuteczne zwiększenie retencji wody poprzez realizowanie zadań inwestycyjnych pozwalających na kształtowanie zasobów wodnych na terenach rolnych, w tym doprowadzenie do poprawy jakości wniosków o udzielenie zgód wodnoprawnych.