Kulejąca dyscyplina finansów publicznych

NIK o funkcjonowaniu samorządowych instytucji kultury w województwie lubelskim

Celem kontroli było sprawdzenie, czy działalność samorządowych instytucji kultury w województwie lubelskim prowadzona była w sposób prawidłowy i gospodarny. Skontrolowano w szczególności: organizację instytucji kultury, realizację zadań statutowych, gospodarowanie środkami finansowymi i gospodarowanie nieruchomościami.

Kontrolą objęto cztery samorządowe instytucje kultury, tj. trzy instytucje, dla których organizatorem jest Samorząd Województwa Lubelskiego (Teatr im. Juliusza Osterwy w Lublinie, Teatr Muzyczny w Lublinie i Ośrodek Praktyk Teatralnych w Gardzienicach) oraz jedną prowadzoną przez Miasto Lublin (Centrum Kultury w Lublinie).

Kontrolą objęto lata 2019-2022 (do 30 września).

Samorządowe instytucje kultury starały się realizować zadania statutowe, zwiększały różnorodność i dostępność swojej oferty, dostosowując się do trudnej sytuacji i ograniczeń spowodowanych pandemią COVID-19. Działania te nie były jednak w pełni prawidłowe i zgodne z zasadami oszczędnego wydatkowania środków publicznych.

Organizacja instytucji kultury

Organizacja instytucji kultury umożliwiała prawidłową realizację ich zadań, zarówno pod względem warunków lokalowych, wyposażenia, jak i zatrudnienia pracowników na umowy o pracę i cywilnoprawne. W trakcie trwania pandemii COVID-19 zapewniono udział publiczności w widowiskach zgodnie z wprowadzonymi ograniczeniami oraz umożliwiono pracownikom wykonywanie obowiązków służbowych poza miejscem zatrudnienia.

W dwóch jednostkach (w Centrum Kultury w Lublinie i w Ośrodku Praktyk Teatralnych w Gardzienicach) stwierdzono jednak nierzetelne prowadzenie ewidencji czasu pracy pracowników, co uniemożliwiło ustalenie, czy wykonywane przez nich za dodatkowym wynagrodzeniem zadania zlecone realizowane były poza godzinami pracy. Ponadto w Centrum Kultury błędnie wyliczano zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych. W Teatrze Muzycznym udzielono pełnomocnictwa głównej księgowej wykraczającego poza zakres kompetencji głównego księgowego określony w ustawie o finansach publicznych oraz nie opublikowano niektórych ogłoszeń o przeprowadzonych naborach, pomimo takiego wymogu określonego w przepisach wewnętrznych. W Teatrze Osterwy nierzetelnie prowadzono ewidencję środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, a inwentaryzacją nie objęto pełnego majątku Teatru. To zaś uniemożliwiło ustalenie wiarygodnej wartości tego majątku i skutkowało zaniżeniem wartości środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych w sprawozdaniu finansowym za 2021 r. co najmniej o 31 tys. zł.

Realizacja zadań statutowych

Kontrolowane jednostki prawidłowo realizowały zadania statutowe oraz dostosowały ofertę do różnych grup odbiorców. W latach 2019-2021 liczba przedstawień i wydarzeń artystycznych, z powodu ograniczeń wynikających z pandemii COVID-19, zmniejszyła się średnio o jedną trzecią. Instytucje zwiększały jednak zakres swojej działalności, zarówno pod względem różnorodności oferty, jak i obszaru faktycznego działania, prezentując swoją twórczość m.in. na scenach współorganizatorów oraz w formie online, zlecając lub współorganizując wydarzenia kulturalne z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi (fundacjami, stowarzyszeniami).

Znacznie zwiększyła się liczba i wartość umów zawartych z organizacjami pozarządowymi na realizację zadań programowych Centrum Kultury (z 19 na kwotę 247 tys. zł w 2019 r. do 29 na kwotę 610 tys. zł w 2021 r.), przy czym zawierano je m.in. z fundacjami utworzonymi przez pracowników Centrum.

Miały one możliwość pozyskania dodatkowych środków finansowych w konkursach i programach, zarówno dedykowanych tego typu organizacjom, jak również w programach Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tych przypadkach z powodu określenia limitu wniosków składanych przez podmiot w danym priorytecie, Centrum nie mogło złożyć wniosków na wszystkie przewidywane do realizacji projekty.

W zawieranych z organizacjami umowach nie zabezpieczono jednak należycie interesów Centrum Kultury, ograniczając jego rolę do przekazania środków finansowych, promocji projektu i przyjęcia sprawozdania. Kontrola wykazała m.in. przypadki akceptacji rozliczeń umów o współpracę zawierających wydatki, poniesienie których było wykluczone postanowieniami tych umów (9,7 tys. zł), dokonanie zapłaty za niezrealizowane projekty podmiotowi powadzonemu przez pracowników Centrum Kultury (78 tys. zł), nieegzekwowanie wymaganego przez umowę udokumentowania kosztów ponoszonych ze środków finansowych przekazanych przez Centrum (95 tys. zł). Nie zapewniono też obiektywnej kontroli merytorycznej faktury za współorganizację zadania na kwotę 25 tys. zł, której weryfikacji dokonał pracownik Centrum będący jednocześnie Prezesem Fundacji i wystawcą przedmiotowej faktury. W czterech umowach z organizacjami prowadzonymi przez pracowników Centrum nie ustalono warunków korzystania z pomieszczeń Centrum przy realizacji współfinansowanych projektów i jednocześnie nie pobrano opłat z tytułu najmu krótkotrwałego i kosztów administracyjnych.

Ponadto w Centrum Kultury i w Teatrze Muzycznym stwierdzono wykazywanie nierzetelnych danych w sprawozdaniach statystycznych. W Ośrodku Praktyk Teatralnych dokonano zmiany umowy zawartej na organizację jubileuszu pisma literackiego bez zachowania formy pisemnej, pomimo że w wyniku tej zmiany zwiększono zobowiązania Ośrodka o 7,7 tys. zł, tj. o prawie 80%.

Gospodarowanie środkami finansowymi

W 2021 r. przychody kontrolowanych instytucji kultury wyniosły ogółem 40 150,5 tys. zł i były o 3% większe niż w 2019 r. Koszty działalności wyniosły 40 163,1 tys. zł i były o 1% wyższe niż w 2019 r. W każdym roku badanego okresu Centrum Kultury i Ośrodek Praktyk Teatralnych osiągnęły dodatnie wyniki finansowe, strata wystąpiła w 2019 r. w Teatrze Muzycznym (867 tys. zł) i w 2021 r. w Teatrze im. J. Osterwy (210 tys. zł).

Głównym źródłem przychodów kontrolowanych jednostek były dotacje od organizatorów i innych podmiotów (stanowiły ok. 80-85% przychodów ogółem). Niewielkie znaczenie miały wpływy z działalności artystycznej, wynosiły od 2% do 9% przychodów kontrolowanych jednostek w latach 2019-2022 (do 30 września). Zmniejszenie przychodów z działalności artystycznej w 2020 r. (ogółem o ponad 70%) i w 2021 r. (o ponad 50%) w porównaniu do 2019 r. związane było z ograniczeniami wprowadzonymi w związku z pandemią COVID-19. W tym okresie kontrolowane jednostki pozyskiwały środki z innych źródeł, np. dotacji z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, środków z Funduszu Wsparcia Kultury (Teatr Muzyczny i Teatr im. J. Osterwy).

W Centrum Kultury udzielono zamówienia publicznego na wykonanie aktualizacji dokumentacji projektowej z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych (214,1 tys. zł), natomiast w Teatrze im. J. Osterwy zamówienia na zakup sprzętu komputerowego i do publikacji przedstawień w telewizji i Internecie (240,6 tys. zł) udzielono niezgodnie z procedurami wewnętrznymi, w ostatnim dniu roku, co uzasadniano koniecznością wydatkowania środków przyznanych z Funduszu Wsparcia Kultury.

Stwierdzono niegospodarne wydatkowanie środków finansowych. Np. w Centrum Kultury sfinansowano usługę opracowania wniosków grantowych na rzecz stowarzyszenia Towarzystwo Edukacji Kulturalnej (16,6 tys. zł). W Teatrze im. Osterwy zaakceptowano fakturę korygującą (10,4 tys. zł), wystawioną przez dostawcę ponad dwa miesiące od faktury pierwotnej, w której jedyna zmiana polegała na wprowadzeniu narzutu 22% do pierwotnych cen sprzętu komputerowego i do emisji przedstawień. Ponadto dokonywano płatności bez rzetelnej weryfikacji realizacji przedmiotu umowy, przed terminem wykonania usługi. W Teatrze Muzycznym dopuszczono do powstania zobowiązań wymagalnych, co skutkowało koniecznością zapłaty odsetek z tytułu nieterminowych płatności w łącznej kwocie 11,6 tys. zł.  W Centrum Kultury stwierdzono też naruszenie przepisów ustawy o rachunkowości dotyczących nieewidencjonowania na bieżąco odsetek naliczonych od nieterminowych płatności oraz niewyksięgowania praw majątkowych do dokumentacji o wartości 225,5 tys. zł, pomimo jej przekazania do organizatora (Miasta Lublin).

Wszystkie kontrolowane instytucje kultury nie starały się skutecznie ograniczać kosztów ponoszonych na usługi dystrybucji energii elektrycznej, poprzez dostosowanie mocy umownej do faktycznych potrzeb, dobór odpowiedniej wielostrefowej grupy taryfowej i zmniejszenie opłat za ponadumowny pobór energii biernej poprzez montaż układów do kompensacji energii biernej. Potencjalne oszczędności mogłyby wynieść ogółem 301,4 tys. zł (tj. 116,4 tys. zł w Teatrze Muzycznym, 99,3 tys. zł w Ośrodku Praktyk Teatralnych, 70 tys. zł w Centrum Kultury i 15,7 tys. zł w Teatrze im. J. Osterwy).

W dwóch jednostkach nieterminowo przekazano sprawozdania w zakresie operacji finansowych (Rb-N i Rb-Z), co stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Gospodarowanie nieruchomościami

Instytucje kultury prowadziły działalność w nieruchomościach stanowiących ich własność bądź użyczonych przez organizatora. W Centrum Kultury i w Teatrze Muzycznym zgodnie z przepisami administrowano posiadanymi nieruchomościami, w Ośrodku Praktyk Teatralnych i w Teatrze im. J. Osterwy stwierdzono nieprawidłowości przy wymaganych przeglądach i prowadzeniu książek obiektów budowlanych. Dodatkowo od 2013 r. nie uporządkowano kwestii związanych z wybudowaniem przez Ośrodek Praktyk Teatralnych w Gardzienicach elementów infrastruktury na gruntach stanowiących własność osoby prywatnej.

Instytucje kultury wynajmowały zbędne lokale, jednak nie zawsze działalność ta była uzasadniona pod względem ekonomicznym. Nie ustalono czynszu w dwóch umowach najmu (Centrum Kultury) lub ustalono go w zaniżonej wysokości w stosunku do wprowadzonego cennika (Teatr Muzyczny). W Teatrze im. J. Osterwy nie dokonano analizy, czy ustalony w umowie zawartej w 2008 r. czynsz najmu lokalu gastronomicznego (w wysokości 100 zł, waloryzowany corocznie wskaźnikiem 3%) pokrywa koszty Teatru ponoszone na jego funkcjonowanie.

W Centrum Kultury i w Teatrze Muzycznym nierzetelnie sporządzano deklaracje na podatek od nieruchomości. W Centrum nie wywiązywano się również z obowiązków sprawozdawczych w zakresie: informowania Prezydenta Miasta o zamiarze zawarcia umów najmu, przedkładania kopii umów najmu pomieszczeń oraz sprawozdań dotyczących umorzeń, odroczenia czy rozłożenia na raty należności pieniężnych.

W wystąpieniach pokontrolnych sformułowano ogółem 57 wniosków pokontrolnych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. We wszystkich kontrolowanych jednostkach stwierdzono nieprawidłowości stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych i/lub naruszenia przepisów zagrożonych innymi sankcjami.

W Centrum Kultury stwierdzono naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z wolnej ręki pomimo braku przesłanek do zastosowania tego trybu oraz przekazania sprawozdań w zakresie operacji finansowych (Rb-N i Rb-Z) z opóźnieniem. Ponadto stwierdzono podejrzenie popełnienia przestępstwa karno-skarbowego w związku z nieuprawnionym zastosowaniem podwyższonych kosztów uzyskania przychodu od wynagrodzeń pracowników, co skutkowało zaniżeniem podatku dochodowego od osób fizycznych.

W Teatrze Muzycznym stwierdzono naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tytułu nieterminowego przekazania sprawozdań w zakresie operacji finansowych.

W Teatrze im. J. Osterwy stwierdzono naruszenie przepisów prawa budowlanego w związku z nierzetelnym prowadzeniem książek obiektów budowlanych

W Ośrodku Praktyk Teatralnych stwierdzono naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z nieprzeprowadzeniem inwentaryzacji gruntów oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego w związku z nieprowadzeniem książki obiektu budowlanego dla jednej nieruchomości Ośrodka.

Skierowano dwa zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, natomiast pozostałe cztery zawiadomienia (w tym: jedno o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, jedno o popełnieniu przestępstwa karno-skarbowego oraz dwa o naruszeniu przepisów prawa budowlanego) są w trakcie przygotowania.