Wystąpienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w Sejmie
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!
W 2012 r. budżet państwa i budżet środków europejskich były wykonywane
w warunkach pogłębiającego się spowolnienia wzrostu gospodarczego w Polsce, recesji w Unii Europejskiej i pogorszenia sytuacji w gospodarce światowej.
Kraje Unii Europejskiej odnotowały ujemny wzrost PKB, w tym strefa euro na poziomie minus 0,6%. Kryzys w Unii Europejskiej miał wpływ na obniżenie tempa wzrostu całej gospodarki światowej, w tym gospodarki Polski. Dynamika PKB w Polsce jest silnie uzależniona od wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej.
Produkt krajowy brutto w Polsce zwiększył się realnie o 1,9% wobec wzrostu o 4,5%
w 2011 r. i 3,9% w 2010 r. W odróżnieniu od lat poprzednich, głównym czynnikiem wspierającym wzrost gospodarczy w 2012 r. był eksport, a nie popyt krajowy. Spowolnieniu wzrostu gospodarczego towarzyszyło zahamowanie wzrostu produkcji sprzedanej przemysłu, sprzedaży detalicznej i spadek produkcji budowlano-montażowej.
Prezes NIK Jacek Jezierski przemawia w Sejmie [skrót wystąpienia]
Analiza wykonania budżetu państwa 2012
Skala spowolnienia wzrostu gospodarczego okazała się nieco większa niż zakładano. Tempo wzrostu PKB było o 0,6 punktu procentowego niższe niż przyjęto w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej. Osłabienie wzrostu gospodarczego spowodowało stagnację na rynku pracy. Stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec roku wyniosła 13,4% i była o 1,1 punktu procentowego wyższa niż zakładano. Średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2012 r. wyniósł 3,7% i był wyższy o 0,9 punktu procentowego od przyjętego na etapie planowania. Z uwagi na pogorszenie sytuacji gospodarczej i wysoką inflację przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto - w ujęciu realnym - nieznacznie obniżyło się w porównaniu do poprzedniego roku.
W 2012 r. wdrożono pewne zmiany systemowe, których celem było ograniczenie wzrostu długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych.
Na poziom dochodów wpływ miało między innymi podwyższenie stawki akcyzy na olej napędowy, opodatkowanie akcyzą węgla i koksu, wprowadzenie nowego podatku
od wydobycia niektórych kopalin oraz wzrost stawki VAT na odzież, dodatki odzieżowe dla niemowląt i obuwie dla dzieci.
Zmniejszenie wzrostu wydatków wynikało głównie z zastosowania przy opracowaniu ustawy budżetowej tymczasowej dyscyplinującej reguły wydatkowej oraz ograniczenia tempa przyrostu wynagrodzeń.
Realizowane były także przedsięwzięcia mające poprawić sytuację finansów publicznych w perspektywie wieloletniej. Efektem tego było przede wszystkim uchwalenie w maju 2012 r. ustaw, które zawierają zarówno rozwiązania stopniowego podwyższania
i zrównywania wieku przechodzenia na emeryturę kobiet i mężczyzn, jak i wprowadzają nowy system emerytur dla funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych. Zdaniem NIK podjęte działania mogą jednak okazać się niewystarczające, żeby w sposób trwały poprawić sytuację finansów publicznych.
Wysoki Sejmie!
Najwyższa Izba Kontroli ocenia ogólnie pozytywnie wykonanie budżetu państwa
i budżetu środków europejskich. Taką ocenę uzasadniają trzy fakty:
- wykonanie budżetu zgodnie z ustawą budżetową,
- w większości pozytywne oceny za wykonanie budżetu przez dysponentów części budżetowych i dysponentów państwowych funduszy celowych,
- pozytywne wyniki audytu ksiąg rachunkowych i sprawozdań budżetowych.
Mimo niesprzyjających okoliczności, budżet państwa i budżet środków europejskich w 2012 r. zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową.
Nie przekroczono limitów wydatków budżetu państwa i deficytu ustalonych w ustawie budżetowej. Wydatki budżetu państwa były niższe o 3,3% niż planowano, a dochody
o 2,1%. W rezultacie deficyt był o 14,3% niższy od planowanego. Lepiej niż w roku poprzednim został zrealizowany budżet środków europejskich. Dochody wykonano w 89,1%. Limit wydatków wykorzystano w 88,6%. Wykonanie budżetu środków europejskich zamknęło się deficytem niższym o 19,4% od planowanego.
Niższe niż planowano deficyty budżetu państwa i budżetu środków europejskich przyczyniły się do ograniczenia dynamiki wzrostu długu publicznego.
Skala i waga nieprawidłowości stwierdzonych w kontroli wykonania budżetu państwa i budżetu środków europejskich była niewielka i mniejsza niż przed rokiem. Kontrola została przeprowadzona w 262 jednostkach. Skontrolowaliśmy 93 dysponentów części budżetowych oraz wybranych dysponentów niższego stopnia,
w tym realizujących programy finansowane z udziałem środków europejskich. Kontrolą objęliśmy także plany finansowe 27 państwowych funduszy celowych, wybranych agencji wykonawczych i państwowych osób prawnych. Skontrolowaliśmy również wybrane jednostki samorządu terytorialnego otrzymujące dotacje z budżetu państwa, a także sposób obsługi budżetu państwa i budżetu środków europejskich przez Narodowy Bank Polski i Bank Gospodarstwa Krajowego.
Szczegółowe wyniki kontroli wraz z ocenami zawarto w odrębnych informacjach, które zostały przekazane komisjom sejmowym. Przeważają oceny pozytywne. Jest ich
96 - o 15 ocen więcej niż w roku 2011. Ocen pozytywnych mimo stwierdzonych nieprawidłowości wydaliśmy 28, podczas gdy w 2011 r. było ich 43. Negatywnie oceniliśmy wykonanie w 2012 r. planu finansowego Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców.
Wysoki Sejmie!
Chciałbym teraz przedstawić kilka spraw charakterystycznych dla realizacji budżetu
w 2012 r., zarówno tych o wydźwięku pozytywnym, jak i negatywnym.
Po raz pierwszy od 2007 r. obniżyły się w 2012 r. relacje państwowego długu publicznego oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB.
Na koniec 2012 r. relacja państwowego długu publicznego do PKB wyniosła 52,7%. Relacja ta była o 0,7 punktu procentowego niższa niż w 2011 r. Wynikało to z wdrożenia zmian systemowych - oddziałujących na dochody i wydatki publiczne - oraz konsolidacji fiskalnej, czyli wykorzystania wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych do zarządzania płynnością. Oszacowano, że dzięki konsolidacji fiskalnej przyrost długu był mniejszy o 26 mld zł.
Trzeci rok z rzędu relacja państwowego długu publicznego do PKB przekraczała jednak 50%, tj. pierwszy próg „ostrożnościowy” wynikający z ustawy o finansach publicznych. Przypomnę, że istnieje realne zagrożenie przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego ustalonego na poziomie 55%. Przekroczenie to wiązałoby się
z koniecznością podjęcia znacznie bardziej restrykcyjnych działań, w tym istotnego ograniczenia wydatków sektora publicznego w kolejnych latach.
Mimo obniżenia relacji długu do PKB, wysoki poziom długu przyczynia się nadal
do pogłębienia nierównowagi budżetu państwa. W 2012 r. koszty obsługi długu wzrosły o 17,1%, podczas gdy pozostałe wydatki budżetu państwa tylko o 3,4%. Udział wydatków na obsługę długu publicznego w wydatkach budżetu państwa wzrósł z 11,9% w 2011 r. do 13,2% w 2012 r.
Polska jako członek Unii Europejskiej zobowiązana jest do wypełnienia kryteriów konwergencji w zakresie deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. W 2012 r. należało obniżyć deficyt do 3% PKB. Celu tego nie udało się w pełni osiągnąć. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB zmniejszył się z 5,0% w 2011 r. do 3,9% w 2012 r. i nadal przekraczał dopuszczalny poziom. Oznacza to, że w 2013 r. Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu instytucji rządowych i samorządowych nałożoną przez Radę Unii Europejskiej.
Dane z ostatnich pięciu lat o długu publicznym i deficycie sektora finansów publicznych wskazują, że dług i deficyt liczony metodą krajową był niższy od długu i deficytu liczonego zgodnie z metodologią stosowaną przez Unię Europejską. Różnica ta z roku na rok staje się coraz większa.
Rozbieżność między deficytem obliczonym według metodologii stosowanej w Unii Europejskiej, a deficytem obliczonym w oparciu o ustawę o finansach publicznych wynikają przede wszystkim z szerszego zakresu podmiotowego sektora oraz metody ujmowania danych. Do sektora instytucji rządowych i samorządowych włączone są na przykład fundusze administrowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego - Krajowy Fundusz Drogowy i Fundusz Kolejowy. Różnica między deficytem liczonym na potrzeby krajowe i unijne wynika także z tego, że Ministerstwo Finansów nie eliminuje środków przekazywanych z budżetu państwa do Otwartych Funduszy Emerytalnych przy obliczaniu dochodów publicznych, o co wnioskowała Najwyższa Izba Kontroli. Naszym zdaniem stosowanie różnych metod ustalania długu publicznego, a także deficytu sektora publicznego na potrzeby krajowe i zagraniczne powoduje, że stan finansów publicznych staje się niejasny, a ostre procedury ostrożnościowe ulegają osłabieniu. Zdaniem NIK należy dążyć w dłuższej perspektywie do stosowania jednej metody ustalania tych wielkości.
Wysoki Sejmie!
Dochody budżetu państwa, zaplanowane w ustawie budżetowej nie zostały wykonane. Były niższe od planowanych o 6,2 mld zł. Spowodowało to przede wszystkim niskie wykonanie dochodów podatkowych. Z tego tytułu pozyskano o 16,5 mld zł mniej niż prognozowano, w tym z podatku od towarów i usług o 12,2 mld zł. Niższe wykonanie dochodów podatkowych to efekt głównie mniej korzystnej niż prognozowało Ministerstwo Finansów sytuacji makroekonomicznej, przeszacowania skutków zmian regulacji mających wpływ na wzrost dochodów podatkowych ale także - co wykazały kontrole NIK - pogorszenia skuteczności poboru podatków. Dochody podatkowe, w tym z VAT byłyby jeszcze niższe i to o około 3 mld zł, gdyby w ostatnich dniach grudnia 2012 r. nie został zmieniony sposób rozliczania zwrotów VAT. NIK ocenia pozytywnie samą zmianę. Wskazuje jednak, że niewłaściwy był sposób jej implementacji ze względu na brak odpowiednich uzgodnień i fakt, że została wprowadzona w końcu roku, którego dotyczyła.
Przekroczony został o 36,9%, tj. o 10,0 mld zł, plan dochodów niepodatkowych.
Zasadniczy wpływ na poziom ich wykonania miała nieplanowana wpłata
z zysku NBP za 2011 r. w kwocie 8,2 mld zł. W trakcie prac nad projektem ustawy budżetowej Narodowy Bank Polski nie przewidywał wypracowania zysku w 2011 r.
Obniżyła się ściągalność bieżąca dochodów podatkowych oraz zaległości z lat ubiegłych. Szybciej niż w latach poprzednich rosły zaległości podatkowe. Na koniec 2012 r. wynosiły one 27,1 mld zł i były wyższe o 18,3% niż w 2011 r. Tempo wzrostu zaległości podatkowych było wyraźnie wyższe niż w poprzednich latach.
Wydatki budżetu państwa były o 10,8 mld zł niższe od limitu ustalonego w ustawie budżetowej. W porównaniu do 2011 r. wydatki wzrosły o 5,1%. Najwięcej - w relacji do wydatków z 2011 r. - wzrosły wydatki na obsługę długu publicznego o 17,1% i na wpłaty do budżetu UE o 8,2%. Zmniejszeniu - w porównaniu do roku 2011 - uległy wydatki majątkowe i na współfinansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej. Najwyższy stopień wykonania planu wydatków odnotowano w grupie Dotacje
i subwencje (99,1%), Środki własne Unii Europejskiej (98,7%) oraz Świadczenia na rzecz osób fizycznych (98,6%).
Lepsze niż przed rokiem było wykonanie wydatków budżetu środków europejskich. Wskaźnik wykonania do planu ujętego w ustawie budżetowej był wyższy niż w latach 2010-2011. W budżecie tym 55,6% wydatków stanowiły wydatki majątkowe, a 43,6% dotacje na zadania bieżące.
W 2012 r. wydatki majątkowe wyniosły ponad 54 mld zł, w tym 38,0 mld zł
z budżetu środków europejskich. Dane te wskazują, że wydatki majątkowe w 2012 r. finansowane były głównie z budżetu środków europejskich, a tylko 30%,
tj. 16 mld zł z budżetu krajowego. Pokazuje to rolę, jaką środki z budżetu Unii Europejskiej odgrywają w rozwoju infrastruktury społecznej i technicznej.
Należy jednak podkreślić, że rok 2012 był kolejnym rokiem, w którym zmniejszyły się wydatki majątkowe na zadania finansowane w całości ze środków krajowych. Wydatki te były o 9,0% mniejsze niż w 2011 r. i o 13,2% od zaplanowanych.
Znacznymi środkami na realizację współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej programów dysponowały agencje pełniące funkcję agencji płatniczych, tj. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencja Rynku Rolnego. Środki te nie były ujęte w planach finansowych tych agencji. Naruszało to - co Najwyższa Izba Kontroli sygnalizowała już w poprzednich latach - zasadę przejrzystości finansów publicznych.
Dochody budżetu środków europejskich pozwoliły na sfinansowanie 94,7% wydatków tego budżetu. Różnica miedzy dochodami a wydatkami budżetu środków europejskich w kwocie około 3,7 mld zł nie wynikała z rzeczywistego deficytu tych środków, gdyż na koniec 2012 r. na rachunkach bankowych różnych programów prowadzonych w NBP pozostało ponad 2,5 mld euro. Zdaniem NIK postępowanie takie naruszało zasadę kasowego ujęcia wydatków. Deficyt budżetu środków europejskich nie był skutkiem rzeczywistego braku środków na wydatki, lecz był wynikiem przyjętego przez Ministra Finansów sposobu dysponowania tymi środkami.
Saldo bieżących rozliczeń Polski z Unią Europejską w 2012 r. wyniosło 11,9 mld euro i wzrosło w porównaniu do poprzedniego roku o 1,4 mld euro.
Z budżetu Unii Europejskiej wpłynęły do Polski środki w wysokości 15,4 mld euro, o 7,7% więcej niż w 2011 r. Polska wpłaciła - z tytułu składki oraz zwrotów - do budżetu Unii Europejskiej 3,6 mld euro, tj. o 5,3% mniej niż w 2011 r. Napływ środków z UE był uzależniony głównie od realizacji programów operacyjnych. Na sfinansowanie wydatków związanych z programami perspektywy finansowej 2007-2013 przekazano 11,1 mld euro, a na dofinansowanie Wspólnej Polityki Rolnej 4,9 mld euro.
Wysoki Sejmie!
Dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły w sumie
352,3 mld zł i były wyższe o 8,0% od dochodów uzyskanych w roku 2011. Także zrealizowane wydatki w kwocie 386,3 mld zł były o 6,3% wyższe od wydatków poniesionych w roku 2011. Różnica między dochodami a wydatkami wynosząca
minus 34,1 mld zł była o 8,8% niższa niż w 2011 r., tj. o 3,3 mld zł. Zmniejszenie deficytów w 2012 r. wpłynęło na obniżenie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.
Potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa okazały się niższe od kwoty planowanej o ponad 8 mld zł. Rzeczywiste potrzeby pożyczkowe netto wyniosły
37,3 mld zł. Ponad 91% tej kwoty przeznaczono na finansowanie deficytu budżetu państwa i deficytu budżetu środków europejskich. Deficyty te zostały wykonane w kwocie o 5,5 mld zł niższej od planu. Potrzeby pożyczkowe powstały także w wyniku
udzielenia przez Skarb Państwa 3,0 mld zł pożyczki dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na wypłatę świadczeń gwarantowanych przez państwo oraz przekazania 4,7 mld zł na sfinansowanie ubytku składek przekazanych do OFE, które nie miały pokrycia we wpływach z prywatyzacji. Skarb Państwa kolejny raz udzielił pożyczki Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych na wypłatę świadczeń gwarantowanych przez państwo. Z tytułu pożyczek na koniec 2012 r zobowiązania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wobec Skarbu Państwa wyniosły 18,9 mld zł. Stały przyrost tych pożyczek wskazuje, że mają one charakter systemowego finansowania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pożyczki te zastępują dotacje i nie są zaliczane
do wydatków budżetu państwa. Tym samym zaniżony zostaje deficyt budżetu państwa.
Minister Finansów, wykorzystując dostępne instrumenty zarządzania płynnością, zapewnił pełną i terminową obsługę zobowiązań krajowych i zagranicznych Skarbu Państwa. Wolne środki były lokowane na rachunkach bankowych. W dniu 31 grudnia 2012 r. stan środków zgromadzonych na rachunkach Ministra Finansów wynosił
42,1 mld zł i był wyższy niż w końcu 2011 r. o około 10 mld zł. Gromadzenie kwot przekraczających potrzeby pożyczkowe może powodować jednak szybszy wzrost zadłużenia i wzrost kosztów jego obsługi.
Wysoki Sejmie!
Większość państwowych funduszy celowych zrealizowało swoje zadania prawidłowo i zgodnie z planami finansowymi. Negatywnie oceniliśmy tylko wykonanie w 2012 r. planu finansowego Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców w związku z wypłaceniem pomocy publicznej przed uzyskaniem końcowej decyzji Komisji Europejskiej.
Na koniec 2012 r. funkcjonowało 28 państwowych funduszy celowych, których zarówno przychody i wydatki wyniosły ponad 212 mld zł. Przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowiły 81,8% przychodów wszystkich funduszy, a wydatki 83,0% wydatków tych funduszy. Stan funduszy na koniec 2012 r. wyniósł 3,5 mld zł i był o 10,5% wyższy od stanu na koniec roku 2011.
Najwyższy stan środków pieniężnych na koniec roku wystąpił w Funduszu Pracy - 7,3 mld zł, Funduszu Reprywatyzacji - 5,4 mld zł oraz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - 4,3 mld zł. Środki gromadzone na tych funduszach są objęte konsolidacją finansów sektora rządowego i mogą być wykorzystane, w zastępstwie środków zewnętrznych, do sfinansowania potrzeb pożyczkowych. Nie powinno to być jednak podstawowym celem ich działalności w dłuższym czasie, szczególnie w obliczu spowolnienia wzrostu gospodarczego i trudności na rynku pracy. W omawianym okresie na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu przeznaczono znacznie mniej środków Funduszu Pracy niż w latach 2009-2010.
Całkowicie odmiennie kształtowała się sytuacja Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego kondycja finansowa się pogorszyła. Stan Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na koniec 2012 r. był ujemny i wyniósł minus 19,0 mld zł. Zdaniem NIK brak działań wpływających na zmniejszenie nierównowagi między dochodami i wydatkami Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może stanowić w najbliższych latach poważne zagrożenie dla finansów państwa.
Wysoki Sejmie!
Niezależnie od opisanych powyżej różnych aspektów wykonania ustawy budżetowej, chciałbym dodać, że w dalszym ciągu nie zostały rozwiązane problemy dotyczące wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Nie są także uregulowane zasady przyznawania świadczeń rzeczowych osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe.
NIK uznała również, że brak jest wystarczających podstaw prawnych do finansowania z budżetu państwa świadczeń zdrowotnych realizowanych przez Ministra Zdrowia w ramach programów polityki zdrowotnej.
Uregulowane natomiast zostały zasady udzielania zaliczek na rzecz realizacji umów na dostawy uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Wprowadzone zostały odpowiednie zmiany w ustawie - Prawo zamówień publicznych. W 2012 r. o ponad 30% w stosunku do 2011 r. zmniejszyła się kwota przedpłat udzielonych przez Ministerstwo Obrony Narodowej, do czego zapewne przyczyniły się wnioski NIK.
Wysoki Sejmie!
Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie wykonanie założeń polityki pieniężnej w 2012 r., pomimo że w okresie od stycznia do września inflacja kształtowała się powyżej celu inflacyjnego i górnej granicy dopuszczalnego przedziału odchyleń od celu inflacyjnego. Średnioroczna inflacja w 2012 r. wyniosła 3,7%, lecz w grudniu obniżyła się do 2,4%, tj. poniżej celu inflacyjnego.
NIK uznała, że Rada Polityki Pieniężnej podjęła właściwe działania w celu wykonania założeń polityki pieniężnej. NBP nie miał bezpośredniego wpływu na czynniki zewnętrzne, powodujące podwyższenie inflacji. Decyzje o kształtowaniu wysokości stóp procentowych podejmowane były z uwzględnieniem celów i zasad określonych w Założeniach, w szczególności projekcji inflacji i danych o przewidywanym rozwoju sytuacji gospodarczej.
Wysoki Sejmie!
W ramach kontroli wykonania budżetu państwa przeprowadziliśmy audyt sprawozdań budżetowych oraz sprawozdań w zakresie operacji finansowych. Opinię o rocznych sprawozdaniach budżetowych wydaliśmy na podstawie wyników kontroli wiarygodności ksiąg rachunkowych oraz poprawności zapisów księgowych. Audyt ksiąg rachunkowych przeprowadzono w 192 jednostkach. Skontrolowane zostało około 28 tysięcy dowodów księgowych o łącznej wartości transakcji 6,0 mld zł. Chciałbym podkreślić, że dowody księgowe były badane nie tylko pod względem formalnej poprawności i sposobu ujęcia w księgach rachunkowych. Kontrolowana była przede wszystkim legalność, celowość i gospodarność operacji gospodarczych, których te dowody dotyczą. Odnotowaliśmy poprawę jakości prowadzenia ksiąg rachunkowych wyrażoną wzrostem liczby opinii pozytywnych na temat ich wiarygodności, a także poprawności formalnej zapisów i dowodów księgowych. Nie było opinii negatywnych.
Audyt przeprowadzony w ramach kontroli wykonania budżetu państwa stanowił podstawę do wydania przez NIK pozytywnej opinii o rzetelności sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia
do 31 grudnia 2012 r.
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!
Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w czerwcu tego roku podjęło uchwalę, w której wyraziło pozytywną opinię w sprawie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium
za 2012 r.
Oceniając pozytywnie wykonanie budżetu państwa w 2012 r., Kolegium NIK wyraziło jednak obawę, że wprowadzone zmiany systemowe są niewystarczające do rozwiązania problemów finansów publicznych.
Dziękuję za uwagę.
