Realizacja projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych
W trzech z pięciu badanych inwestycji projekty zasilone środkami z EFIS realizowano prawidłowo i skutecznie. Natomiast w dwóch niedostatecznie przygotowano inwestycje, co w jednym wypadku skutkowało niepełną realizacją celów, a w drugim istotnymi opóźnieniami i znaczącym wzrostem kosztów.
Utworzony w 2008 r. przez Komisję Europejską, w związku z kryzysem finansowym, Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) miał zapewnić sektorowi prywatnemu i do pewnego stopnia również publicznemu wsparcie dla finansowania inwestycji istotnych dla danej gospodarki i dla społeczeństwa. Budżet EFIS wynosił 33,5 mld EUR, w tym 26 mld z budżetu UE, a 7,5 mld zapewnił Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). EFIS nie określał puli środków dla każdego z krajów UE.
EFIS udzielał wsparcia (poprzez EBI) w ramach dwóch okien inwestycyjnych, tj. obszarów interwencji określających m.in. wartość inwestycji i beneficjentów końcowych. Finansowanie takiego obszaru pochodziło z odrębnych instrumentów, które były objęte unijną gwarancją budżetową do określonej kwoty:
- „Infrastruktura i innowacje” – skierowane do długoterminowych projektów inwestycyjnych o dużej wartości, zwykle powyżej 100 mln zł;
- „MŚP i spółki o średniej kapitalizacji” – umożliwiające zwiększenie dostępu do finansowania dla podmiotów zatrudniających nie więcej niż 3 000 pracowników.
Kontrola NIK dotyczyła inwestycji z pierwszego z tych okien – rozpatrywane tam projekty inwestycyjne miały z definicji nakłady w wysokości co najmniej 25 mln euro, a innowacyjne – co najmniej 7 mln euro. Przy tym wartość finansowania nie mogła przekroczyć połowy całkowitych nakładów inwestycyjnych. Wsparcia udzielano w formie pożyczki, gwarancji lub wejścia kapitałowego, zaś warunki tego wsparcia i szczegóły umowy za każdym razem regulowano odrębnie.
Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego koordynował pozyskiwanie środków z EFIS w ramach Projektu „EFIS dla polskiej gospodarki”. Projekt miał za zadanie podnieść stopę inwestycji w Polsce do 21,7% w 2020 r. W ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) przyjęto również kierunek interwencji „Zwiększenie koordynacji funduszy UE z EFIS oraz zdolności instytucjonalnej do efektywnego korzystania przez Polskę ze środków europejskich w ramach programów zarządzanych centralnie przez KE”. Za te działania odpowiadał minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego.
Działania koordynacyjne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego nie miały de facto istotnego wpływu na efektywne pozyskanie przez Polskę środków z EFIS, ponieważ minister nie uczestniczył ani w podejmowaniu decyzji o ubieganiu się o finansowanie inwestycji z EFIS (rola inwestora), ani w przyznawaniu gwarancji/kredytu z EFIS (rola EBI).
Minister rozpowszechniał informacje o możliwości pozyskania przez inwestorów środków z EFIS, promował tę formę pomocy i zachęcał spółki z udziałem Skarbu Państwa do ubiegania się o dofinansowanie, co NIK ocenia pozytywnie. Niemniej na koniec 2020 r. projekty rządowe stanowiły tylko 15% projektów zaakceptowanych przez EBI – resztę uzyskały podmioty prywatne, znajdujące się poza gestią ministra i niezainteresowane współpracą z nim przy pozyskiwaniu środków.
Monitoring ministerialny nie obejmował informacji o faktycznym wydatkowaniu pozyskanych środków, a także o udziale środków własnych i funduszy UE w realizowanych projektach.
Przygotowana i wdrożona przez Ministra Koncepcja mechanizmu koordynacji działań administracji rządowej w zakresie EFIS miała na celu zwiększyć liczbę podmiotów aplikujących o środki EFIS. W 12 resortach jednostki podległe i nadzorowane odstąpiły od wnioskowania o wsparcie finansowe EFIS, ponieważ:
- nie kwalifikowały się do takiego dofinansowania (np. prowadziły działalność niekomercyjną),
- nie były zainteresowane zaciągnięciem zobowiązań finansowych,
- ich projekty nie spełniały ustalonych przez EBI kryteriów dofinansowania.
Prace nad przygotowaniem i złożeniem wniosku oraz przygotowaniem i zawarciem umowy z EBI przebiegały w kontrolowanych jednostkach bez zbędnej zwłoki. Kredytobiorcy zapewnili pełne finansowanie inwestycji przed jej uruchomieniem. Inwestorzy rozpatrywali kwestie opłacalności dofinansowania EFIS w porównaniu z innymi źródłami dofinansowania inwestycji. Niektóre podmioty, które zrezygnowały ze środków EFIS, pozyskały finansowanie bezzwrotne lub zwrotne na korzystniejszych warunkach niż rynkowe.
Głównymi przyczynami rezygnacji z pozyskiwania środków EFIS były:
- długoterminowość planowanych projektów,
- duży koszt ich realizacji,
- ryzyko towarzyszące projektom innowacyjnym.
Część podmiotów założyło realizację inwestycji ze środków własnych lub w ramach dofinansowania bezzwrotnego, w ramach dotacji z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz dotacji z funduszy strukturalnych. W jednym wypadku podmiot uzyskał z EBI korzystniejsze warunki finansowe niż wsparcie oferowane w ramach EFIS.
Na koniec 2021 r. EBI zaakceptował polskie projekty o łącznej wartości 3 566 mln euro, co stanowiło 5,4% wartości wszystkich projektów zaakceptowanych przez EBI w ramach EFIS. EFIS udostępnił 1 897 mln euro, tj. 5,8% środków przekazanych wszystkim podmiotom UE. Polska zajęła piąte miejsce pod względem wartości zawartych umów na koniec 2020 r., przy czym cztery pierwsze kraje pozyskały łącznie ok. 60% wartości wszystkich projektów. Polska skuteczniej pozyskiwała środki z EFIS w początkowym okresie działania Funduszu, tj. w latach 2016–2018.
Cel projektu „EFIS dla polskiej gospodarki, zakładający podniesienie stopy inwestycji w Polsce do 21,7% w 2020 r., nie został osiągnięty – stopa ta na koniec 2020 r. wyniosła 16,7%, a w 2021 r. spadła do 16,6%, co było najniższym wskaźnikiem od lat 90. Co jednak istotne, że na wielkość inwestycji w Polsce miało wpływ wiele innych czynników.
Inwestorzy decyzje o przystąpieniu do realizacji inwestycji podejmowali z kilkuletnim wyprzedzeniem, dzięki czemu byli przygotowani do ubiegania się o dofinansowanie z EFIS. Większość inwestorów rzetelnie zaplanowała proces realizacji inwestycji. Tylko Poznańskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. nierzetelnie wykonało analizę wykonalności inwestycji, co było jedną z przyczyn wybudowania o 58% mieszkań mniej niż zakładano; zaś Kujawsko-Pomorskie Inwestycje Medyczne Sp. o.o. (KPIM) nie dysponowały pełną wiedzą o całokształcie inwestycji w momencie jej opracowywania, przez co musiały zapłacić 483 600 tys. zł tytułem ugody sądowej.
KPIM nie dochowały również zasad uczciwej konkurencji w jednym z przetargów, poza tym niezgodnie z przepisami udzieliły zamówienia uzupełniającego na budowę garażu wielokondygnacyjnego o koszcie ponad 17 mln zł.
Natomiast w ramach realizacji wniosku pokontrolnego NIK zarząd spółki Trasa Łagiewnicka SA uchwalił nowy regulamin udzielania zamówień publicznych.
Realizacja inwestycji przebiegała w zaplanowany sposób i w większości wypadków przyniosła zakładane efekty. Tylko w KPIM umowę z wykonawcą zmieniano dwudziestokrotnie, zaś zakres i wartość wprowadzonych zmian znacznie wykraczały poza pierwotne zobowiązania umowne, co świadczy o nierzetelności. Inwestycje przyczyniły się do powstania nowych obiektów dydaktycznych, lokali mieszkalnych, poprawy odprawy pociągów towarowych oraz usprawnienia ruchu drogowego.
Wnioski
Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego
NIK wnosi o wzmocnienie koordynacji wykorzystania środków europejskich w zakresie:
- objęcia monitoringiem danych dotyczących faktycznego wydatkowania środków pozyskanych z programów zarządzanych centralnie przez UE;
- gromadzenia i objęcia monitoringiem danych dotyczących współfinansowania projektów ze źródeł środków europejskich współfinansowanych ze źródeł pozyskiwanych z programów zarządzanych centralnie przez UE oraz ze środków z Funduszy UE.
Inwestorzy
NIK podtrzymuje wnioski skierowane do Inwestorów w Wystąpieniach pokontrolnych, w których wnoszono o:
- sprawowanie rzetelnego nadzoru nad realizacją obowiązków przez inspektorów nadzoru inwestorskiego w zakresie dokumentowania w dzienniku budowy prowadzonych czynności;
- dokonywanie płatności na rzecz podwykonawców zgodnie z zawartymi umowami;
- ubezpieczanie składników majątkowych sfinansowanych ze środków EFIS;
- sporządzanie przed rozpoczęciem inwestycji, dokumentu wskazującego na celową, rzeczową i finansową zasadność przeprowadzania inwestycji, zawierającego m.in ocenę: wykonalności technicznej i prawnej, ograniczeń finansowych, ryzyk związanych z realizacją inwestycji oraz korzyści wynikających z realizacji inwestycji, w tym korzyści społecznych;
- dołożenie należytej staranności przy dokumentowaniu czynności podejmowanych w ramach postępowania o udzielenie o zamówienia publicznego przez osoby powołane do komisji przetargowych.
