Program „Rodzina 500+” dla rodziców pracujących za granicą - słabe efekty pomimo starań

Większość rodziców pracujących w krajach Unii Europejskiej uprawnionych do pobierania świadczeń wychowawczych w ramach Programu Rodzina 500+ otrzymała należne wsparcie z opóźnieniem, w skrajnych przypadkach sięgającym nawet 3,5 roku. Na 30 czerwca 2021 r. skontrolowane urzędy nie rozpatrzyły łącznie ponad 61 tys. wniosków, z czego w niemal 59 tys. spraw nie podjęto żadnych czynności. Liczne działania wojewodów, jak i Ministra Rodziny i Polityki Społecznej miały usprawnić system przyznawania świadczeń wychowawczych. Jednak ze względu na znaczne przeciążenie systemu, nie przyniosły one oczekiwanych efektów.

Wprowadzony w 2016 r. program „Rodzina 500+” miał być antidotum na niekorzystną sytuację demograficzną w Polsce. Od tamtej pory polskie rodziny otrzymują miesięcznie 500 zł na każde dziecko do ukończenia przez nie 18. roku życia. Do 30 czerwca 2019 r. świadczenie na pierwsze dziecko było przyznawane rodzicom lub opiekunom spełniającym kryterium dochodowe, natomiast na drugie i każde kolejne dziecko środki wypłacano niezależnie od dochodów. Od 1 lipca 2019 r., świadczenie wychowawcze przysługuje także na pierwsze dziecko, bez względu na poziom zarobków. Świadczenie 500+ należy się także rodzicom, którzy pracują za granicą, a program „Rodzina 500+” jest objęty przepisami o koordynacji w zakresie zabezpieczenia społecznego, które obowiązują w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Celem tej koordynacji jest przede wszystkim ustalanie należnej wysokości świadczeń, eliminowanie przypadków ich pobierania w więcej niż jednym państwie jednocześnie, oraz egzekwowanie świadczeń pobranych nienależnie.

Do tej pory NIK przeprowadziła dwie kontrole dotyczące przyznawania świadczeń wychowawczych. Ich wyniki pokazały wyraźnie, że system zabezpieczenia społecznego w Polsce nie działa prawidłowo. Przewlekłość postępowań i nieterminowe wydawanie decyzji administracyjnych w urzędach wojewódzkich to tylko niektóre z ujawnionych nieprawidłowości. Również interpelacje poselskie, interwencje Rzecznika Praw Obywatelskich, liczne doniesienia medialne, a także skargi wpływające do NIK wskazywały na słabości systemu świadczeń wychowawczych. Dotyczyły one m.in. rozbieżności w sposobie rozpatrywania wniosków, opieszałości w prowadzeniu spraw, czy braków kadrowych w urzędach.

W kontroli z 2021 r. Izba wzięła pod lupę Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej oraz 10 urzędów wojewódzkich. Od 2018 r. to wojewodowie są organami właściwymi dla zadań w zakresie świadczeń objętych koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Minister podejmował liczne działania, które miały usprawnić system przyznawania świadczeń wychowawczych. Jednym z nich były szkolenia dla pracowników urzędów wojewódzkich, zajmujących się koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Aby wzmocnić kadrę urzędów wojewódzkich w związku z przejęciem zadań od marszałków województw, Minister zapewnił wojewodom wsparcie finansowe. W 2017 r. były to niecałe 4 mln zł, a w 2021 r. już prawie 56 mln zł. Dzięki działaniom Ministra w latach 2018-2020 o 37% wzrosła liczba etatów na realizację tych zadań w urzędach wojewódzkich. Wzrosła też wydajność w rozpatrywaniu wniosków. W 2020 r. jeden pracownik załatwiał na miesiąc średnio aż o 73,5% więcej spraw niż w 2018 r. Ponadto w latach 2018-2020 średni koszt wydania rozstrzygnięcia we wszystkich województwach zmalał o prawie 19%, tj. z 231 zł do 188 zł. Dane Ministerstwa wskazują na znaczne różnice między poszczególnymi województwami w tym zakresie.

W 2021 r. w wyniku prac legislacyjnych Ministerstwa przyjęto kilka rozwiązań prawnych, mających usprawnić koordynację systemu zabezpieczeń społecznych. Przykładowo, ustawa zmieniająca z września 2021 r. przewidywała m.in. zmianę organu udzielającego świadczenia wychowawcze na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zmienił się też sposób składania wniosków – od tej pory miały one być składane wyłącznie w formie elektronicznej. Nowe przepisy miały przyczynić się do szybszego przyznawania świadczeń rodzinom osób migrujących, a także wyrównania wysokości świadczenia wychowawczego np. w sytuacji gdy poziom wsparcia przyznanego za granicą był niższy niż w Polsce.

W kontrolowanym okresie Minister pełniła rolę instytucji łącznikowej, podejmując skuteczne interwencje i aktywnie współpracując w zakresie koordynacji z władzami i instytucjami łącznikowymi innych państw unijnych. Ponadto w Ministerstwie wprowadzono rozwiązania informatyczne usprawniające przyznawanie świadczeń. Jednym z efektów tych działań było całkowite przejście na elektroniczną wymianę informacji pomiędzy wojewodami a organami właściwymi, czyli prezydentami, burmistrzami i wójtami. Z 2 września 2019 r. Polska, jako jeden z pierwszych krajów unijnych, przystąpiła do systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego (z ang. EESSI, czyli Electronic Exchange of Social Security Information). Wdrożenie tego systemu znacznie usprawniło przepływ informacji pomiędzy właściwymi instytucjami zagranicznymi, co z kolei przełożyło się na skrócenie i uproszczenie procedur, a tym samym szybsze rozpatrywanie wniosków dotyczących świadczenia 500+.

Z 1 stycznia 2018 r. wojewodowie przejęli od marszałków województw zadania dotyczące przyznawania świadczeń wychowawczych. Przejęcie dotyczyło w sumie prawie 78,5 tys. spraw z zakresu świadczenia wychowawczego. W ocenie NIK objęci kontrolą wojewodowie właściwie przygotowali się do przejęcia tych zadań i prawidłowo wykorzystali środki na ich realizację (w kontrolowanym okresie było to łącznie ponad 67,5 mln zł). Przejęcie to nie zawsze jednak odbywało się bezproblemowo. Zdecydowana większość, bo aż 68% spraw wymagało rozpatrzenia od zera, ponieważ marszałkowie nie podjęli w stosunku do nich żadnych czynności. Jedną z głównych trudności były braki kadrowe. Do skontrolowanych urzędów wojewódzkich przeszło łącznie 248 pracowników. Jednak prawie 8,5% z nich nie podjęło pracy, ponieważ przebywali na urlopach macierzyńskich, rodzicielskich i wychowawczych lub na zwolnieniach lekarskich. Taka sytuacja nie sprzyjała efektywnej pracy. Problemy z personelem i niskie płace sprawiały, że pracownicy realizujący zadania u marszałków niechętnie przechodzili do urzędów wojewódzkich, a część osób, które podjęły zatrudnienie, po kilku miesiącach rezygnowała z pracy. Główne powody to przeciążenie pracą i agresywne zachowania klientów, sfrustrowanych zbyt długim oczekiwaniem na załatwienie spraw.

Większość skontrolowanych urzędów wojewódzkich zmagała się z dużą liczbą niezałatwionych spraw. Na 30 czerwca 2021 r. nierozpatrzonych było łącznie ponad 61 tys. wniosków, z czego w prawie 59 tys. spraw urzędy wojewódzkie nie podjęły żadnych czynności. Ogromna liczba przejętych spraw i związany z tym chaos organizacyjny sprawiły, że pracownicy czterech skontrolowanych urzędów nie byli rzetelnie informowani m.in. o prawach i obowiązkach pracowniczych, czy zakresach ich zadań. Zdarzało się, że urzędy nie sporządzały opisów stanowisk, robiły to z opóźnieniem albo ich odpowiednio nie dokumentowały. Takie postępowanie było niezgodne ze standardami kontroli zarządczej, kodeksem pracy oraz zarządzeniem w sprawie stanowisk pracy. NIK zwraca uwagę, że standardy kontroli zarządczej co prawda nie stanowią przepisów prawa, jednak ich niestosowanie zmniejszało transparentność podejmowanych działań. To z kolei utrudniało weryfikację działań, a tym samym nie sprzyjało efektywności pracowników.

Zgodnie z przepisami, w standardowych przypadkach wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego powinien zostać rozpatrzony w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych maksymalnie do dwóch miesięcy. Tymczasem kontrola wykazała, że prawie 57% wniosków rozpatrywano po określonych przepisami terminach. Na załatwienie sprawy w niektórych przypadkach (8%) trzeba było czekać nawet do 3,5 roku. Opóźnienia odnotowano w 9 z 10 urzędów. Jedynie w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Szczecinie sprawy te były rozpatrywane terminowo. Ponadto dziewięć urzędów nie informowało stron postępowania o nierozpatrzeniu wniosków. Instytucje te nie podawały też przyczyn zwłoki, nie wskazywały nowego terminu załatwienia sprawy, ani nie pouczały stron o prawie do wniesienia ponaglenia.

Zdarzało się, że prawo do świadczenia wychowawczego były przyznawane osobom, którym się ono nie należało. W latach 2018-2021 (do 30 czerwca) skontrolowane podmioty wydały w sumie ponad 6 tys. takich decyzji na łączną kwotę prawie 13,7 mln zł. Kontrola wykazała, że wojewodowie – którzy byli ustawowo zobowiązani do odzyskiwania tych należności - wykonywali swoje zadania z opóźnieniem. W trzech urzędach ponad połowa decyzji dotyczących nienależnie pobranych świadczeń została wydana po terminie. W jednym przypadku (Wielkopolski Urząd Wojewódzki w Poznaniu) czas oczekiwania na taką decyzję wyniósł 3,5 roku. Również postępowania egzekucyjne prowadzono opieszale. Nieuzasadniona zwłoka dotyczyła ponad 18% spraw w sześciu urzędach wojewódzkich. W skrajnym przypadku działania rozpoczęto po ponad dwóch latach (Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie). W trzech urzędach kontrolerzy NIK ujawnili pojedyncze sytuacje, w których w ogóle nie dochodzono należności albo odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, łącznie na kwotę 1,1 tys. zł.

Pomimo ustawowego obowiązku, dwa z 10 skontrolowanych urzędów wojewódzkich nie wysłały żadnego upomnienia do dłużników zalegających ze spłatą nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wynikało to z błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie egzekucji bez doręczenia upomnienia.

Zgodnie z zapisami ustawy, w uzasadnionych okolicznościach związanych z sytuacją rodzinną, w sprawach dotyczących nienależnie pobranego świadczenia 500+ wnioskodawcy mają prawo do ulgi. W latach 2018 – 2021 (I półrocze) do objętych kontrolą urzędów wojewódzkich wpłynęło ponad tysiąc wniosków o przyznanie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych.

Kontrola wykazała, że większość (57%) zbadanych wniosków o udzielenie ulgi wojewodowie rozpatrzyli po określonych przepisami terminach (nawet do 2,5 roku), a 35% ulg udzielono bez rzetelnej weryfikacji, czy taka ulga powinna zostać przyznana.

Żadna z kontrolowanych jednostek nie stosowała odpowiednich przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do udzielanych ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych albo stosowała je wybiórczo. Przyczyną był brak wyraźnego odesłania w ustawie o pomocy państwa do przepisów Ordynacji podatkowej, co sprawiało, że kontrolowane podmioty nie naliczały opłaty prolongacyjnej przy udzielaniu ulg.

Konsekwencje opóźnień w postępowaniach o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń oraz udzielenie ulg w ich spłacie, a także rozbieżności w interpretowaniu przepisów były dotkliwe dla osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego - musiały one bowiem płacić wyższe odsetki.

Ani wojewodowie, ani organy właściwe nie prowadziły rzetelnej ewidencji z tytułu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Ponadto trzy urzędy wojewódzkie nie monitorowały w sposób właściwy stanu należności w organach właściwych. Brak rzetelnego monitoringu nie sprzyjał prawidłowemu sprawowaniu nadzoru przez wojewodów w tym obszarze, pomimo ustawowego obowiązku.

Wnioski NIK

Do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o podjęcie prac legislacyjnych nad ustawą o pomocy państwa, w celu określenia w jej treści, czy w kwestiach w niej nieuregulowanych znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Do Ministra Finansów o zaproponowanie interpretacji obowiązujących przepisów prawnych regulujących sferę sprawozdawczości budżetowej w sposób zapewniający jednolite stosowanie zasad ewidencjonowania nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych objętych koordynacją i odpowiedniego wykazywania zdarzeń z tym związanych w sprawozdaniach budżetowych.