Nieprzejrzysty proces dopuszczania podręczników do użytku szkolnego

W latach 2020-2022 (I połowa) Minister Edukacji i Nauki dopuszczał podręczniki do użytku szkolnego zgodnie z przepisami. Jednak proces wyboru rzeczoznawców do opiniowania podręczników był nieprzejrzysty. Nie ustalono zasad ani kryteriów wyłaniania takich osób. W praktyce o wyborze rzeczoznawców decydowały wiedza, doświadczenie i subiektywne opinie pracowników Ministerstwa. Brak procedur skutkował m.in. opiniowaniem podręczników przez ograniczoną liczbę ekspertów – opinie dla podręczników do kształcenia ogólnego sporządziło zaledwie 24% rzeczoznawców ujętych na liście prowadzonej przez Ministra. Innym efektem braku przejrzystości w procesie dopuszczania podręczników do użytku szkolnego był stwierdzony przez NIK przypadek konfliktu interesów: podręcznik zgłoszony przez Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne opiniował rzeczoznawca, który jednocześnie był autorem książek publikowanych przez tego wydawcę.

Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi kwestię dopuszczania podręczników do użytku szkolnego są: ustawa o systemie oświaty oraz rozporządzenie w sprawie dopuszczania podręczników. Aby podręcznik mógł być dopuszczony do użytkowania w szkołach, najpierw jego wydawca składa wniosek do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Następnie minister bada wniosek pod kątem formalnym, po czym zleca opiniowanie podręcznika wskazanym przez siebie rzeczoznawcom.  Jeśli opinie są pozytywne, minister dopuszcza podręcznik do użytku szkolnego. Nauczyciele samodzielnie decydują o tym, czy będą korzystać z wybranego przez siebie podręcznika, czy z innych materiałów edukacyjnych lub ćwiczeniowych. Mogą również prowadzić proces kształcenia bez korzystania z takich pomocy dydaktycznych.

Sposób dopuszczania podręczników do użytku szkolnego w poszczególnych państwach europejskich jest bardzo zróżnicowany. Np. w Anglii, Walii i Irlandii Północnej tylko wydawnictwa komercyjne mają w swojej ofercie podręczniki, a ich publikacja nie wymaga uprzedniego zatwierdzenia przez ministerstwo. Z kolei we Włoszech, podobnie jak w Hiszpanii stosowanie podręczników nie jest obowiązkowe, a nauczyciele mogą samodzielnie dobierać odpowiednie pomoce naukowe. Autonomii w doborze podręczników nie ma natomiast w Grecji, gdzie podręczniki zatwierdzane są na poziomie centralnym, a w całym kraju obowiązuje jeden zestaw podstawowych materiałów edukacyjnych. Ciekawym przykładem jest Słowacja, gdzie - podobnie jak w Polsce - treść podręczników podlega ocenie Ministerstwa Edukacji, ale dobór rzeczoznawców sporządzających opinię dokonywany jest losowo za pomocą generatora liczb losujących z rejestru rzeczoznawców.

Proces dopuszczania podręczników

W latach 2020-2022 (do 30 czerwca) dopuszczanie przez Ministra Edukacji i Nauki podręczników odbywało się zgodnie z przepisami. Jednak proces wybierania rzeczoznawców do opiniowania podręczników był nieprzejrzysty, co stwarzało ryzyko wystąpienia konfliktu interesów.

Nie opracowano szczegółowych zasad ani kryteriów doboru rzeczoznawców, w tym sposobu dokumentowania całego procesu. Nie zawierały ich ani wewnętrzne procedury MEN, ani rozporządzenie Ministra w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników. W konsekwencji rzeczoznawców wybierano przede wszystkim w oparciu o ich dyspozycyjność czasową oraz brak przesłanek, na podstawie których nie mieliby oni prawa do opiniowania podręcznika. Ważnym kryterium wyboru rzeczoznawcy, zwłaszcza jeśli konieczne było sporządzenie dodatkowej opinii o podręczniku, był tytuł naukowy. Natomiast w przypadku podręczników do nauczania historii jednym ze wskazań była specjalizacja rzeczoznawcy w danym okresie historycznym.

Podczas wyboru rzeczoznawców nie brano pod uwagę ich doświadczenia w prowadzeniu zajęć dydaktycznych na etapie edukacyjnym, do którego przeznaczony był opiniowany podręcznik. Pracownicy Ministerstwa wyznaczali rzeczoznawców w oparciu o własną wiedzę i doświadczenie oraz subiektywne opinie.

Wybór rzeczoznawców nie był dokumentowany – brakowało m.in. pisemnego uzasadnienia dla dokonanego wyboru. Przedstawiciele MEiN nie przedstawili dowodów na to, że przy wskazywaniu rzeczoznawców kierowali się kryteriami rozumianymi jako rekomendacje wydawane przez uprawnione instytucje czy organizacje w ramach procedury wpisywania ich na listę.

Efektem braku przejrzystości w procesie wyłaniania przez MEiN rzeczoznawców do opiniowania podręczników był ujawniony przez kontrolerów NIK przypadek konfliktu interesów. Okazało się, że do sporządzenia opinii na temat podręcznika zgłoszonego przez Wydawnictwo Szkolne i Pedagogiczne wskazano rzeczoznawcę, który był autorem książek wydawanych przez to wydawnictwo. Było to niezgodne z ustawą o systemie oświaty  i podpisanym przez niego oświadczeniem. Co istotne,  Ministerstwo przyjęło oświadczenie rzeczoznawcy bez wcześniejszej weryfikacji.

W związku z brakiem ustalonych procedur i ich dokumentowania, zgłoszone do MEiN podręczniki opiniowało tylko 189 spośród 792 rzeczoznawców do kształcenia ogólnego, wpisanych na prowadzoną przez MEiN listę. Część ekspertów sporządzała opinie wielokrotnie - nawet do 21 razy.

Ponadto MEiN nie wyegzekwowało terminowego opiniowania od 106 rzeczoznawców. Z tytułu opóźnienia lub nienależytego wykonania przez nich umowy Ministerstwo nałożyło w sumie 210 kar umownych na łączną kwotę prawie 13 tys. zł. NIK zauważa, że zgodnie z przepisami, w przypadku dwukrotnego, nieuzasadnionego przekroczenia terminu na sporządzenie opinii, Minister może skreślić rzeczoznawcę z listy. Tymczasem w przypadku 46 rzeczoznawców kary nakładano wielokrotnie. NIK zwraca uwagę, że Minister nie stworzył odpowiednich procedur, które umożliwiłyby mu skuteczne egzekwowanie terminowego sporządzania opinii przez rzeczoznawców. NIK dostrzega konieczność doprecyzowania zapisów w umowach z rzeczoznawcami tak, by umożliwić monitorowanie terminowości wydawania przez nich opinii w każdym przypadku, a nie tylko w sytuacji otrzymania informacji o opóźnieniach od wydawców.

Zapewnienie uczniom dostępu do podręczników

W okresie objętym kontrolą NIK do użytku szkolnego dopuszczono w sumie 297 podręczników, z czego: 279 do kształcenia ogólnego, 10 dla mniejszości narodowych, etnicznych oraz posługujących się językiem regionalnym, cztery do kształcenia specjalnego i cztery do kształcenia w zawodach.

W latach 2019-2022 (do 30 czerwca) Minister udzielił organom prowadzącym dotacji celowej na wyposażenie klas I-VIII szkół podstawowych w podręczniki lub materiały edukacyjne, ćwiczeniowe oraz na refundację kosztów poniesionych na zapewnienie podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych w łącznej kwocie ponad 1,2 mld zł. Wspierał również wyposażanie placówek nauczania języka polskiego i w języku polskim za granicą, przeznaczając na ten cel ponad 7 mln zł w latach 2020-2021. Dotacja celowa wypłacona przez Ministra w latach 2020-2021 na podręczniki, materiały edukacyjne i ćwiczeniowe dla uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi wyniosła ok. 4,7 mln zł.

Trzeba podkreślić, że jednocześnie Minister kontynuował działania na rzecz zwiększenia oferty podręczników do kształcenia specjalnego i zawodowego. Była to reakcja MEiN na wnioski skierowane przez NIK po kontrolach: Dostępność podręczników szkolnych (2015 r.) oraz Kształcenie w szkołach specjalnych (2020 r.).

Zarzuty ekspertów dotyczące treści podręczników

W lutym 2021 r. Minister Edukacji i Nauki powołał zespół składający się z 14 ekspertów, którzy mieli stworzyć raport na temat funkcjonowania systemu dopuszczania podręczników do użytku szkolnego. Wnioski z raportu miały służyć zmianie przepisów i procedur, a ostatecznie poprawie jakości podręczników. W raporcie z marca 2021 r. eksperci ocenili treść 47 podręczników do szkół średnich z wybranych przedmiotów i sformułowali wnioski dla rzeczoznawców, autorów i wydawców. Zdaniem ekspertów rzeczoznawcy MEiN powinni zwracać większą uwagę na zgodność treści podręczników z podstawą programową. Oceniający wskazywali też, że podręczniki zawierają za dużo szczegółowych treści, są mało atrakcyjne, poza tym zdarzają się nieścisłości, a nawet błędy merytoryczne. Podkreślano również, że podręczniki często pomijają kontrowersyjne, a jednocześnie bardzo istotne kwestie, takie jak aborcja czy eutanazja. Dodano, że brakuje przygotowania dydaktycznego rzeczoznawców, którzy nie znają szkolnych realiów. W ocenie NIK raport nie odnosił się bezpośrednio do wszystkich elementów systemu dopuszczania podręczników do użytku szkolnego, np. doboru rzeczoznawców, a skupiał się głównie na treści podręczników.

Ośrodek Rozwoju Edukacji

Jednostką wspierającą ministra ds. oświaty jest Ośrodek Rozwoju Edukacji w Warszawie. Ośrodek odpowiada m.in. za opracowywanie i udostępnianie podręczników, materiałów edukacyjnych i pomocniczych w formie papierowej lub elektronicznej w zakresie kształcenia ogólnego. W okresie objętym kontrolą opracowano w ORE 11 takich pozycji. ORE gromadzi i upowszechnia materiały informacyjne i edukacyjne zwłaszcza za pośrednictwem Biblioteki Cyfrowej Ośrodka, w której na 25 maja 2022 r. udostępniono ponad 1000 woluminów. Na przestrzeni ostatnich 15 lat użytkownicy korzystali z tych zasobów średnio ok. 2,5 mln razy rocznie.

Ośrodek Rozwoju Edukacji wspiera też placówki edukacyjne dla uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, udostępniając nauczycielom tam pracującym dedykowane materiały edukacyjne i merytoryczne. W okresie objętym kontrolą ORE dokonał odbioru 52 adaptacji podręczników szkolnych i książek pomocniczych dla uczniów niewidomych i słabowidzących, a także zapewnił wydruk i dystrybucję do szkół prawie 2 tys. egzemplarzy zaadaptowanych podręczników w druku powiększonym i w systemie Braille’a. W ramach obsługi aplikacji „Podręczniki dla uczniów z niepełnosprawnościami”, Ośrodek zamieszczał wersje elektroniczne zaadaptowanych podręczników szkolnych. Wspierał również kształcenie zawodowe poprzez tworzenie i prowadzenie ogólnopolskiej sieci współpracy i samokształcenia dla nauczycieli szkół zawodowych kształcących w zawodach unikatowych (takich jak np.: kaletnik, zdun, kowal, kamieniarz).

Wnioski NIK do Ministra Edukacji i Nauki

• opracowanie procedury wyboru rzeczoznawców do sporządzania opinii na temat podręczników, w tym zasad i kryteriów tego wyboru oraz sposobu dokumentowania podejmowanych czynności;
• uwzględnianie – podczas wyboru rzeczoznawców – ich doświadczenia w prowadzeniu zajęć dydaktycznych na etapie edukacyjnym, do którego ma być przeznaczony podręcznik będący przedmiotem procedury dopuszczenia do użytku szkolnego;
• opracowanie i wdrożenie odpowiednich procedur mających na celu skuteczne egzekwowanie terminowego sporządzania opinii przez rzeczoznawców lub/i podjęcie działań mających na celu doprecyzowanie treści postanowień umów zawartych z rzeczoznawcami w taki sposób, aby możliwe było prawidłowe i efektywne monitorowanie ich obowiązków;
• stosowanie procedur zakupu, określonych w Zarządzeniu Dyrektora Generalnego MEiN w sprawie organizacji udzielania zamówień publicznych i dokonywania zakupów w MEiN, w odniesieniu do umów o dzieło zawieranych z rzeczoznawcami w przedmiocie opiniowania podręczników.