Analiza wykonania budżetu państwa w 2023 roku

Wystąpienie Prezesa NIK na posiedzeniu plenarnym Sejmu w sprawie wykonania budżetu państwa w 2023 r.

Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!

Mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2023 roku wraz z opinią Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2023.

Najwyższa Izba Kontroli sformułowała ocenę wykonania ustawy budżetowej na rok 2023 w formie opisowej.

Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że pomimo tego, że ustawa budżetowa na rok 2023, jak i sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2023 roku nie obejmowały wszystkich operacji wpływających na stan finansów państwa, to budżet państwa, budżet środków europejskich oraz plany finansowe pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową na rok 2023, a Sprawozdanie Rady Ministrów zostało opracowane według obowiązujących regulacji prawnych na podstawie danych ujętych w sprawozdaniach poszczególnych dysponentów.

Wysoki Sejmie!

Łączne dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły w 2023 roku 650 mld zł i były o 12,5% wyższe niż w roku 2022. Znacznie wyższy wzrost odnotowano w przypadku łącznych wydatków tych dwóch budżetów. Wyniosły one niemal 735 mld zł i były wyższe od wydatków zrealizowanych rok wcześniej o ponad 24%. Oznacza to, że łączny deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich w 2023 roku wyniósł 84,7 mld zł i był o blisko 71 mld zł wyższy niż przed rokiem.

Czynniki determinujące powyższe wielkości szczegółowo opisaliśmy w przekazanej w dniu 14 czerwca bieżącego roku Analizie.

W tym miejscu chciałbym tylko podkreślić wyraźny wzrost w 2023 roku luki w podatku od towarów i usług, która według – wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów – wyniosła blisko 16% i była sześciokrotnie wyższa od najniższej wartości uzyskanej w roku 2021 oraz dwukrotnie wyższa niż w roku 2022.

Niepokojąco wysoka w 2023 r., była także wartość wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa. Wydatki na ten cel wyniosły blisko 62 mld zł, co oznacza, że wzrosły niemal dwukrotnie w porównaniu z rokiem 2022.

Kolejna kwestia, na którą chciałbym zwrócić uwagę, to odnotowany w 2023 roku skokowy wzrost potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa. O ile w 2020 roku potrzeby te osiągnęły wartość 50 mld zł, a w latach 2021-2022 nie wystąpiły, to w 2023 roku wyniosły prawie 138 mld zł.

Jak już wspomniałem, zarówno ustawa budżetowa, jak i sprawozdanie z wykonania budżetu państwa nie obejmowały wszystkich operacji wpływających na stan finansów państwa.

Oznacza to, że podobnie jak w trzech poprzednich latach, gospodarka finansowa państwa prowadzona była w znacznej części poza budżetem państwa i z pominięciem rygorów właściwych dla tego budżetu, a nawet poza sektorem finansów publicznych.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia utrzymujący się od 2020 roku trend wykorzystywania działań naruszających podstawowe zasady budżetowe, w szczególności zasadę jedności, przejrzystości oraz jawności budżetu. Działania te wpływają na ograniczenie znaczenia budżetu państwa jako najważniejszego planu finansowego określonego w art. 219 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po pierwsze, część zadań publicznych w dalszym ciągu finansowano za pośrednictwem funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego.

W 2023 roku przy pomocy funduszy sfinansowano zadania na kwotę ponad 130 mld zł, co stanowiło 20% wydatków budżetu państwa i blisko 4% produktu krajowego brutto.

Zadłużenie funduszy Banku Gospodarstwa Krajowego na koniec 2023 roku wyniosło 277 mld zł, co oznacza wzrost względem roku poprzedniego o prawie 21%. Warto w tym miejscu podkreślić, że finansowanie tych funduszy odbywa się z pominięciem kontroli parlamentarnej.

Po drugie, w dalszym ciągu przekazywano nieodpłatnie różnym podmiotom skarbowe papiery wartościowe. Kwota takiego finansowania w 2023 roku to 21,6 mld zł. Ogółem w latach 2020-2023 przekazano w ten sposób 88 mld zł.

Po trzecie, w 2023 r. ze środków Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. były finansowane inwestycje realizowane w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Wartość wydatków na „prefinansowanie” inwestycji z tego źródła, w latach 2022-2023, wyniosła 5,1 mld zł.

Dokonywanie powyższych operacji skutkowało między innymi znaczącym ograniczeniem kontroli parlamentarnej i społecznej nad gromadzeniem oraz wydatkowaniem części środków na zadania publiczne, jak również brakiem przejrzystości transferu środków publicznych. Wskutek powyższego budżet nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu nierównowagi państwa.

W 2023 roku poza ustawą budżetową dokonano operacji skutkujących powstawaniem 37% deficytu podsektora instytucji rządowych, który wyniósł 135,6 mld zł.

W tym miejscu należy przypomnieć i podzielić stanowisko wyrażone przez Panią Profesor Teresę Dębowską–Romanowską, że pozbawienie ustawy budżetowej jej rangi politycznej przez sprowadzenie jej funkcji jedynie do roli „automatu” wypłacającego świadczenia wynikające z odrębnych ustawowych zobowiązań jest niszczeniem demokracji.

Wysoki Sejmie!

Dług publiczny obliczony według definicji krajowej, czyli państwowy dług publiczny, wyniósł w 2023 roku ponad jeden bilion 300 mld zł i był wyższy niż na koniec 2022 roku o blisko 10%. W relacji do produktu krajowego brutto wyniósł 38,9%. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, obliczany według definicji unijnej, wyniósł prawie jeden bilion 700 mld zł i był wyższy niż w 2022 r. o niemal 12%. W relacji do produktu krajowego brutto wyniósł 49,6%.

Tym samym kolejny rok z rzędu zwiększyła się różnica między państwowym długiem publicznym a długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych. Na koniec 2023 roku osiągnęła ona poziom przekraczający nieznacznie 363 mld zł i była wyższa niż w roku poprzednim o około 20%.

Przyczyną różnicy było nieujęcie w długu liczonym według definicji krajowej między innymi zadłużenia funduszy umiejscowionych w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz zadłużenia z tytułu tarczy finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. Zobowiązania ze sprzedaży obligacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz Polski Fundusz Rozwoju S.A. a także kredytów zaciągniętych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, w celu pozyskania środków na realizację zadań publicznych na koniec 2023 roku, wyniosły 348 mld zł.

Oszacowane przez Najwyższą Izbę Kontroli łączne koszty obsługi obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, Funduszu Pomocy i Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych oraz przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. na realizację zadań państwa w całym okresie ich zapadalności, do 2042 roku, będą wyższe o prawie 14 mld zł od kosztów, jakie poniósłby budżet państwa na finansowanie tych zadań skarbowymi papierami wartościowymi.

Podkreślić należy, że Najwyższa Izba Kontroli od wielu lat zwraca uwagę na potrzebę ujednolicenia metody liczenia państwowego długu publicznego i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych tak, aby wartość państwowego długu publicznego wyrażała faktyczne zadłużenie państwa.

Wysoki Sejmie!

Większość kontroli wykonania budżetu państwa zakończyła się oceną pozytywną. Niepokoi jednak fakt istotnego zmniejszenia się w latach 2020-2023 udziału tych ocen w stosunku do liczby wszystkich sformułowanych ocen. W 2020 r. udział ocen pozytywnych wynosił prawie 80%, a w 2023 r. niewiele ponad 60%. Jednocześnie na przestrzeni tych czterech lat o cztery punkty procentowe wzrósł udział ocen negatywnych.

Zmiana struktury ocen świadczy o obniżeniu jakości wykonania ustawy budżetowej.

Na koniec części prezentacji poświęconej wykonaniu budżetu państwa przedstawię jeszcze najważniejsze nieprawidłowości o charakterze systemowym, które były oczywiście omawiane przez przedstawiali Najwyższej Izby Kontroli podczas prac poszczególnych komisji sejmowych.

Podobnie jak w dwóch poprzednich latach stabilizująca reguła wydatkowa nie miała istotnego znaczenia w ograniczaniu wzrostu wydatków publicznych.

W 2023 roku odnotowano kolejny znaczący wzrost środków planowanych w rezerwach celowych, które stanowiły łącznie aż 17,5% limitu wydatków budżetu państwa i budżetu środków europejskich.

Istotna część środków rezerwy ogólnej była wydatkowana niezgodnie z jej interwencyjnym charakterem, tj. na zadania, które nie wynikały z nagłych, niemożliwych do przewidzenia sytuacji, wymagających podjęcia natychmiastowych działań. Ponadto proces rozdysponowania środków z rezerwy ogólnej był nieprzejrzysty i nie został należycie udokumentowany.

Pogłębieniu uległo niezbilansowanie przychodów i kosztów państwowych funduszy celowych. Część z tych funduszy w dalszym ciągu finansowała zadania niezwiązane z celami, dla których zostały pierwotnie utworzone. Jako przykład wskazać można wypłatę 14 emerytury z Funduszu Solidarnościowego.

Istotne nieprawidłowości stwierdzono także w ramach części Obrona narodowa. Dotyczyły one między innymi pozostawienia na poziomie Ministerstwa Obrony Narodowej nieformalnej rezerwy w wysokości 8 mld zł, czy też wydatkowania środków w wysokości 2,2 mld zł w sposób niecelowy, niegospodarny oraz z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów, co jest szczególnie niedopuszczalne biorąc pod uwagę trwający tuż za granicą Polski konflikt zbrojny.

Z kolei w kontroli Rzecznika Praw Dziecka oraz Instytutu Pamięci Narodowej ujawniono mniejsze kwotowo, ale nie mniej rażące, nieprawidłowości. Dysponentom tych części zarzucono niegospodarność, co można uznać za sprzeniewierzenie środków publicznych, mogące nosić znamiona przestępstwa.

W 2023 roku utrzymywało się niedofinansowanie jednostek Policji. Doprowadziło to do sytuacji, w której jednostki formacji odpowiedzialnej za bezpieczeństwo obywateli na szeroką skalę regulowały zobowiązania po upływie terminu do ich zapłaty, a także w związku z tym ponosiły koszty z tytułu odsetek.

Zwracam także uwagę na duże ryzyko niewykorzystania do 31 sierpnia 2026 roku środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności z uwagi na ich niski stopień zaangażowania. Do końca 2023 roku wydatkowano niecałe 3% planowanych w KPO środków.

Liczne nieprawidłowości w zakresie zarządzania i gospodarowania środkami publicznymi, w tym tak powszechną w ostatnim okresie dowolność postępowania dysponentów środków budżetowych, stwierdziliśmy także w innych kontrolach przeprowadzonych w 2023 roku.

W ramach kontroli Narodowego Instytutu Wolności-Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego stwierdziliśmy między innymi, że proces oceny wniosków o dofinansowanie, a także ich weryfikacji i rozliczania był nierzetelny, a w niektórych przypadkach niezgodny z prawem, niecelowy lub niegospodarny.

Wyniki dwóch innych kontroli wskazują z kolei na ograniczenie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w latach 2019-2023 i ich większe uzależnienie od środków przyznawanych uznaniowo przez wybrane organy władzy rządowej, w oparciu o niejasne kryteria.

Wysoki Sejmie!

Zaprezentowałem tylko przykłady zidentyfikowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości obnażających sposób gospodarowania środkami publicznymi w 2023 roku oraz w latach wcześniejszych. Jak już wskazałem wcześniej skala zastrzeżeń Izby do zarządzania finansami państwa jest bardzo niepokojąca i wymaga podjęcia natychmiastowych działań naprawczych.

Wysoki Sejmie!

Najwyższa Izba Kontroli trzeci rok z rzędu sformułowała ocenę wykonania założeń polityki pieniężnej w 2023 roku w formie opisowej.

Tak jak w latach poprzednich głównym celem polityki pieniężnej było utrzymanie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w średnim okresie na poziomie 2,5% z jednoprocentowym przedziałem odchyleń. W 2023 roku średnia wartość tego wskaźnika wyniosła 11,4%.

We wrześniu 2023 roku Rada Polityki Pieniężnej dokonała najwyższej od ponad 14 lat, obniżki stopy referencyjnej o 0,75 punktu procentowego, a w październiku 2023 roku o kolejne 0,25 punktu procentowego. W wyniku tych zmian stopa referencyjna NBP uległa obniżeniu do 5,75%.

Decyzje o obniżce stóp procentowych, a w szczególności tej z września 2023 roku, nie były spójne z prowadzoną wcześniej komunikacją Narodowego Banku Polskiego, a skala najwyższej od 14 lat obniżki stóp procentowych nie została jednoznacznie uzasadniona, co rodzi wątpliwości jakimi przesłankami kierowała się Rada Polityki Pieniężnej podejmując te decyzje.

Wskaźnik inflacji bazowej od września 2023 roku utrzymywał się na poziomach wyższych niż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Mogło to oznaczać, że istotną rolę w kształtowaniu się cen konsumenta odgrywają czynniki o charakterze popytowym, a więc czynniki na które Narodowy Bank Polski mógł oddziaływać poprzez instrumenty krajowej polityki pieniężnej.

Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!

Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, po zapoznaniu się z Analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2023 roku, 6 czerwca bieżącego roku podjęło uchwałę, w której wyraziło opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za 2023 rok.

Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, wyrażając negatywną ocenę zmian w systemie finansów publicznych, po raz kolejny wskazało na konieczność podjęcia skutecznych działań w celu zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych oraz przywrócenia ustawie budżetowej roli podstawowego aktu zarządzania finansami państwa.

Zdaniem Kolegium należy zaprzestać redystrybuowania środków na finansowanie zadań państwa poza ustawą budżetową, w tym w formie skarbowych papierów wartościowych oraz ze środków funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego.

Kolegium wskazuje także na konieczność podjęcia działań przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Finansów w celu zapewnienia w planie wydatków Policji środków niezbędnych do funkcjonowania tej formacji.

Mając na uwadze rodzaj i zakres stwierdzonych nieprawidłowości w ramach planowania i wydatkowania środków publicznych, Kolegium wnioskuje o zapewnienie przez dysponentów tych środków przestrzegania zasad gospodarki budżetowej.

Podsumowując, Najwyższa Izba Kontroli konsekwentnie i z całą mocą negatywnie ocenia i oceniać będzie działania, które skutkują: obniżeniem rangi budżetu państwa, osłabieniem prawidłowego działania stabilizującej reguły wydatkowej, ponoszeniem wyższych kosztów obsługi obligacji emitowanych przez jednostki spoza sektora finansów publicznych, a także wyłączaniem coraz większych kwot zobowiązań państwa z państwowego długu publicznego, w wyniku czego wielkość tego długu przestaje mieć znaczenie przy ocenie rzeczywistej skali zadłużenia państwa.

Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!

Powtórzę raz jeszcze, za treścią uchwały Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w sprawie absolutorium. Dalsze obniżanie rangi budżetu państwa może prowadzić do niezgodności przyjętych rozwiązań z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jak również do zniesienia odpowiedzialności politycznej i prawnej za zarządzanie finansami publicznymi, a co za tym idzie za stan państwa i jego suwerenność.

Dziękuję za uwagę!