Wykonanie budżetu państwa za rok 2018 - sprawozdanie w Sejmie
Wystąpienie Prezesa NIK na posiedzenie plenarne Sejmu w sprawie wykonania budżetu w 2018 r.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie!
Wypełniając obowiązek wynikający z art. 204 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2018 r. wraz z opinią Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2018.
Najwyższa Izba Kontroli, po przeprowadzeniu kontroli w 267 jednostkach, pozytywnie oceniła wykonanie ustawy budżetowej na rok 2018.
Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła również, że sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., we wszystkich istotnych aspektach, przedstawia rzetelne informacje i dane o wysokości dochodów, wydatków, należności i zobowiązań oraz wyniku budżetu państwa.
Kontrolą objęliśmy niemal wszystkich dysponentów części budżetowych, największe państwowe fundusze celowe, wybrane agencje wykonawcze i państwowe osoby prawne oraz inne jednostki realizujące wydatki publiczne, w tym 96 beneficjentów dotacji.
Szczegółowe wyniki kontroli przedstawiliśmy w odrębnych informacjach, przekazanych Panu Marszałkowi oraz komisjom sejmowym w połowie czerwca br.
W informacjach tych zdecydowanie przeważały oceny pozytywne. Wśród 141 wystawionych ocen pokontrolnych było ich 116, czyli ponad 80%. Ponadto wydaliśmy 22 oceny opisowe i 3 negatywne. Oceny opisowe formułowane były w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, których skala i charakter skutkowały obniżeniem oceny. W porównaniu z rokiem 2017 wzrosła liczba ocen pozytywnych. Mniej było ocen opisowych, a liczba ocen negatywnych pozostała bez zmiany. W 2018 r., podobnie jak przed rokiem, negatywnie oceniliśmy wykonanie planów dwóch państwowych funduszy celowych: Funduszu - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców oraz Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej. Negatywną ocenę otrzymał też, niekontrolowany rok wcześniej, Instytut Zachodni im. Zygmunta Wojciechowskiego.
Istotny wpływ na negatywną ocenę wykonania planu Funduszu - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców (CEPiK)miało niecelowe zlecenie za 12 mln zł Centralnemu Ośrodkowi Informatyki wykonania usługi stabilizacji systemu CEPIK 2.0 oraz zawarcie niekorzystnego porozumienia o rozwiązaniu umowy na budowę systemu CEPIK 2.0, na mocy którego zrzeczono się roszczeń z tytułu realizacji tej umowy, pomimo że wynagrodzenie, które otrzymał Centralny Ośrodek Informatyki znacznie przewyższało postęp rzeczowych prac
Uzasadnieniem negatywnej oceny wykonania planu finansowego Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości była marginalizacja podstawowych celów Funduszu oraz przeznaczenie znacznej części jego przychodów na działania niezwiązane z pomocą pokrzywdzonym. Najwyższa Izba Kontroli ustaliła także, że w Funduszu regularnie stosowano szczególny, pozakonkursowy tryb przyznawania dofinansowania zadań, co było sprzeczne z nadrzędnymi zasadami wynikającymi m.in. z ustawy o finansach publicznych.
W Instytucie Zachodnim im. Zygmunta Wojciechowskiego stwierdzono istotne nieprawidłowości polegające na nieprawidłowym ustalaniu i egzekwowaniu należności z tytułu najmu pomieszczeń biurowych oraz wydatkowaniu środków publicznych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych i procedur wewnętrznych. Nieprawidłowości dotyczyły również zasad rachunkowości oraz sprawozdawczości.
Oceny opisowe sformułowano w 19 częściach budżetowych [06-Trybunał Konstytucyjny, 14-Rzecznik Praw Dziecka, 19-Budżet, finanse publiczne i, instytucje finansowe (Ministerstwo Finansów), 20-Gospodarka (Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii), 21-Gospodarka morska (Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej), 22-Gospodarka wodna (Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej), 27-Informatyzacja (Ministerstwo Cyfryzacji), 29-Obrona narodowa Ministerstwo Obrony Narodowej), 37-Sprawiedliwość (Ministerstwo Sprawiedliwości), 41-Środowisko (Ministerstwo Środowiska), 45-Sprawy zagraniczne (Ministerstwo Spraw Zagranicznych), 46-Zdrowie (Ministerstwo Zdrowia), 52-Krajowa Rada Sądownictwa, 70-Komisja Nadzoru Finansowego, 82-Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego (Ministerstwo Finansów), 83-Rezerwy celowe (Ministerstwo Finansów), 85/24-województwo śląskie, 85/30-województwo wielkopolskie, 86/49-Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu] oraz w przypadku wykonania planu finansowego: Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Polskiej Agencji Kosmicznej oraz Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji.
Opinia o sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa sformułowana została przede wszystkim na podstawie badania ksiąg rachunkowych oraz sprawozdań budżetowych.
Księgi rachunkowe skontrolowaliśmy u 20 dysponentów, których łączne zrealizowane wydatki wyniosły prawie 70% wydatków budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Prawidłowość ksiąg rachunkowych zaopiniowaliśmy pozytywnie u 16 dysponentów, u kolejnych trzech wydaliśmy opinię w formie opisowej. W przypadku jednego dysponenta księgi oceniono negatywnie. Stwierdzone w obszarze ksiąg rachunkowych nieprawidłowości polegały między innymi na niedostosowaniu polityki rachunkowości do zmienionych od 1 stycznia 2018 r. przepisów, błędnym kwalifikowaniu i ujmowaniu w ewidencji należności z tytułu dochodów budżetowych, czy braku niektórych obligatoryjnych elementów zapisów księgowych.
Negatywnie oceniono księgi rachunkowe w Rejonowym Zarządzie Infrastruktury w Zielonej Górze. W jednostce tej stwierdziliśmy znaczną skalę nieprawidłowości dotyczących kontroli bieżącej oraz dekretacji dowodów księgowych (41,1% zbadanej próby). Żaden z 202 zbadanych zapisów księgowych nie zawierał kompletu informacji wymaganych art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Poza błędem systemowym, polegającym na braku na dowodach księgowych daty operacji gospodarczej, stwierdzono nieprawidłowości wynikające z błędów popełnianych przez pracowników pionu księgowości. Wszystkie zapisy dotyczące zobowiązań oraz 12 zapisów dotyczących należności zawierały błędy w danych identyfikacyjnych dowodu księgowego oraz nie zawierały opisu operacji gospodarczej bądź zawierały opis niezrozumiały.
Badanie rocznych sprawozdań budżetowych przeprowadziliśmy u 276 dysponentów, w tym u 103 dysponentów części budżetowych oraz 173 dysponentów trzeciego stopnia. Pozytywnie zaopiniowaliśmy poprawność sprawozdań u 93,1% dysponentów. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim ewidencjonowania należności z tytułu dochodów budżetowych, a także niewystarczających mechanizmów kontroli zarządczej, które nie zdołały zapobiec powstaniu nieprawidłowości. Nieprawidłowości te zostały skorygowane w trakcie kontroli lub nie miały istotnego wpływu na prawidłowość danych wykazanych w Sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.
Wysoki Sejmie!
Budżet państwa, budżet środków europejskich oraz plany finansowe pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową.
Łączne dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły w 2018 r. 443,4 mld zł i były wyższe od dochodów uzyskanych w roku poprzednim o 45,4 mld zł.
Dochody budżetu państwa wyniosły w 2018 r. 380 mld zł i były o prawie 30 mld zł wyższe od dochodów zrealizowanych w roku poprzednim oraz o ponad 24 mld zł wyższe od prognozowanych.
Kolejny rok z rzędu wzrósł udział dochodów podatkowych w dochodach budżetu państwa W 2018 r. wynosił on prawie 92%. Na wysokie wykonanie dochodów podatkowych złożyły się głównie wyższe od prognozy dochody z podatku od towarów i usług i podatków dochodowych. Wpłynęła na to zarówno korzystna sytuacja gospodarcza kraju, jak również wdrażane rozwiązania uszczelniające system podatkowy. Na wysokim poziomie utrzymywały się jednak zaległości podatkowe. Na koniec 2018 r. kwota zaległości podatkowych wyniosła 101,1 mld zł, chociaż tempo ich wzrostu było niższe niż w latach poprzednich. Wskaźnik realizacji zaległości z lat ubiegłych uległ obniżeniu i wyniósł 4,0%, podczas gdy w 2017 r. wynosił 4,6%. Z powodu bezskutecznej egzekucji organy egzekucyjne umorzyły w 2018 r. postępowania egzekucyjne w stosunku do zaległości na kwotę około 13 mld zł. Niska, podobnie jak w roku 2017, była relacja kwoty wyegzekwowanych zaległości podatkowych do ogólnej kwoty zaległości podatkowych na koniec roku 2018. W 2018 r. wyniosła ona 4,2%.
Dochody niepodatkowe w 2018 r. wyniosły 28,9 mld zł i były niższe niż w latach 2016-2017. Wynikało to głównie z powodu braku wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego. Dochody niepodatkowe z pozostałych źródeł były wyższe lub zbliżone do zrealizowanych w 2017 r.
Dochody budżetu środków europejskich w 2018 r. wyniosły 63,3 mld zł i stanowiły niemal 98% planu ustalonego w ustawie budżetowej, a w porównaniu do wykonania w roku 2017 były wyższe o prawie 16 mld zł. Podobnie jak w roku poprzednim, w ich strukturze dominowały dochody zrealizowane w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych Perspektywy Finansowej oraz Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2014-2020. Najwyższa Izba Kontroli podtrzymuje swoje stanowisko wyrażane już w latach poprzednich dotyczące celowości wprowadzenia zmian w funkcjonującym systemie dochodów budżetu środków europejskich, zmierzających do tego, aby - zgodnie z zasadą kasowej ewidencji operacji budżetowych - środki, które wpłynęły do Polski były już z datą ich wpływu - zaliczane do dochodów budżetu środków europejskich. Dotychczas stosowany sposób ewidencjonowania wpływów z Unii Europejskiej nie zapewnia bowiem przejrzystości ustalania deficytu budżetu środków europejskich oraz źródeł jego finansowania.
Wysoki Sejmie!
Wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły łącznie 457,3 mld zł i były o 33,5 mld zł wyższe od wydatków poniesionych w 2017 r. W kwocie tej 5,1 mld zł, czyli prawie czterokrotnie więcej niż rok wcześniej, stanowiły wydatki, które w 2018 r. nie wygasły z upływem roku budżetowego.
W roku 2018, podobnie jak w latach poprzednich, największe środki przeznaczano na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, rodzinę, obronę narodową, transport i łączność oraz rolnictwo i łowiectwo.
Wydatki budżetu państwa wyniosły 390,5 mld zł, czyli 98,3% limitu określonego w ustawie budżetowej. Odnotowany w 2018 r., blisko 4 procentowy wzrost wydatków budżetu państwa objął wszystkie grupy rodzajowe, z wyjątkiem wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa, gdyż te uległy zmniejszeniu o pół procenta.
Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała legalność, gospodarność, celowość i rzetelność wydatków budżetu państwa na łączną kwotę 95,4 mld zł. Większość zbadanych wydatków poniesiona została prawidłowo. Stwierdzone nieprawidłowości, zaprezentowane zostały w informacjach o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2018 r.
Wydatki budżetu środków europejskich wyniosły 66,9 mld zł, tj. 96,4% planu po zmianach. Były one o prawie 19 mld zł wyższe od wydatków poniesionych w roku 2017. Największy udział w wydatkach budżetu środków europejskich, wynoszący około 66 procent, miały wydatki przeznaczone na realizację krajowych i regionalnych programów operacyjnych w ramach Umowy Partnerstwa 2014-2020. Wydatki budżetu środków europejskich na Wspólną Politykę Rolną wyniosły 19,4 mld zł i były o 13% wyższe od wykonania w 2017 r.
Do końca 2018 r. kwota dofinansowania ze środków Unii Europejskiej wynikająca z umów o dofinansowanie projektów w ramach polityki spójności osiągnęła poziom 233,5 mld zł i była o prawie 36% wyższa niż przed rokiem. Kwota ta stanowiła niemal 71% alokacji na lata 2014-2020. Suma wydatków kwalifikowalnych wykazana w poświadczeniach i deklaracjach wydatków oraz wnioskach o płatność w części dofinansowywanej przez Unię Europejską złożonych do Komisji Europejskiej do końca 2018 r. w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych wyniosła 82,8 mld zł. Stanowiła ona 25,1% alokacji na lata 2014-2020. Wskaźnik ten był dwukrotnie większy niż przed rokiem.
Zróżnicowane było zaawansowanie realizacji regionalnych programów operacyjnych. Najwyższy wskaźnik kontraktacji do wartości alokacji uzyskano w województwie pomorskim i opolskim (około 80%), a najniższy w województwie kujawsko-pomorskim i podlaskim (w wysokości niepełna 60%).
Ponadto od 2014 r., tj. od początku realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 do 31 grudnia 2018 r. w zawartych umowach i wydanych decyzjach zakontraktowano środki w kwocie 27,2 mld zł, co stanowiło 46,6% limitu środków przeznaczonych na jego realizację. W tym samym okresie zrealizowano płatności na kwotę 16,5 mld zł. Z kolei na dopłaty bezpośrednie od 2014 r. wydatkowano 77,1 mld zł.
Saldo rozliczeń finansowych pomiędzy Polską a Unią Europejską w 2018 r. wyniosło 11,3 mld euro, a od 2004 r. - 107,5 mld euro.
W 2018 r. deficyt budżetu państwa wyniósł 10,4 mld zł, a budżetu środków europejskich 3,5 mld zł. Łączny deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniósł 13,9 mld zł i był niższy o 43,0 mld zł od planowanego oraz niższy o 11,8 mld zł niż w roku poprzednim.
O wysokości deficytu budżetu państwa zdecydowało przede wszystkim wydatkowanie w grudniu 2018 r. blisko 11 mld zł w związku z realizacją zmienionej pod koniec roku ustawy okołobudżetowej. W ustawie tej przyjęto rozwiązania, polegające na finansowaniu w 2018 r. zadań przewidzianych do realizacji w roku 2019 r., które zdaniem Najwyższej Izby Kontroli stoją w sprzeczności z zasadą roczności budżetu.
Potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa wyniosły jedynie 1,3 mld zł i były o 62 mld zł niższe od planowanych. Ich wysokość wynikała głównie z korzystniejszych warunków gospodarczych od zakładanych na etapie opracowania ustawy budżetowej, jak również wykorzystania części środków pozyskanych w ramach konsolidacji złotowej i walutowej.
Potrzeby pożyczkowe netto oznaczają zapotrzebowanie na środki niezbędne do sfinansowania głównie deficytu budżetu państwa, deficytu budżetu środków europejskich i pożyczek udzielanych ze środków budżetu państwa. Potrzeby te, a także wykupy skarbowych papierów wartościowych oraz spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych przez Skarb Państwa stanowią potrzeby pożyczkowe brutto.
Podobnie jak w latach poprzednich uzupełnienie Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych ubytku składek przekazywanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do otwartych funduszy emerytalnych w wysokości 3,3 mld zł zostało sklasyfikowane jako transfery środków z rozchodów budżetu państwa, zamiast z wydatków. Niemniej jednak biorąc pod uwagę zgłaszane wielokrotnie zalecenia Najwyższej Izby Kontroli w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2019 przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym w 2019 r. środki na ten cel przekazane zostaną Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych w formie dotacji. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli wpłynie to na podniesie przejrzystości finansów publicznych. Celowe jest również uznanie tego rozwiązania za stałą zasadę.
Z dniem 1 stycznia 2018 r. zostały umorzone pożyczki udzielone Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych z budżetu państwa w latach 2014-2016, których termin spłaty upływał 31 marca 2019 r., w łącznej kwocie 7,2 mld zł. Suma umorzonych w latach 2017-2018 pożyczek wyniosła 46,3 mld zł. Tym samym potwierdziły się formułowane przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach wcześniejszych uwagi, wskazujące iż finansowanie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pożyczkami było w istocie dotowaniem tego Funduszu, z pominięciem rachunku deficytu budżetu państwa.
Warto jeszcze nadmienić, że 2018 r. poziom płynnych środków zapewnił niemal czterdziestokrotne pokrycie potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa, podczas gdy w 2017 r. - ponad dwukrotne.
Znaczące kwoty w zarządzanie Ministrowi Finansów przekazano z Funduszu Pracy (15,4 mld zł) oraz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (2,9 mld zł). Najwyższa Izba Kontroli, podobnie jak i w latach ubiegłych zwraca uwagę na wysoki i rosnący stan środków Funduszu Pracy. W latach 2015-2018 stan środków tego Funduszu wzrósł o około 158%. Biorąc pod uwagę dobrą sytuację na rynku pracy i prognozy wskazujące na dalszą poprawę, tak wysoki stan środków Funduszy nie znajduje uzasadnienia.
Wysoki Sejmie!
Relacje zadłużenia Skarbu Państwa, państwowego długu publicznego oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do produktu krajowego brutto ukształtowały się w 2018 r. poniżej poziomów planowanych oraz zmniejszyły się względem wartości tych wskaźników notowanych w 2017 r.
W 2018 r. dług Skarbu Państwa wzrósł o prawie 26 mld zł na co wpływ miały w szczególności obniżenie wartości złotego wobec głównych walut oraz decyzje Ministra Finansów o skumulowaniu na rachunkach bankowych wyższych środków na koniec 2018 r. niż na koniec roku poprzedniego.
Wynik finansowy sektora finansów publicznych był lepszy niż w latach poprzednich. Ze Sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. wynika, że w 2018 r. dochody sektora finansów publicznych wyniosły 864,9 mld zł, a wydatki 861,2 mld zł. Po raz pierwszy od 2007 r. w sektorze finansów publicznych wystąpiła nadwyżka, która wyniosła 3,7 mld zł.
W 2018 r., podobnie jak w latach poprzednich - zdaniem Najwyższej Izby Kontroli - dochody i wynik sektora finansów publicznych obliczono nieprawidłowo. Dochody i wynik zawyżono o 3,3 mld zł. Prawidłowo obliczona nadwyżka sektora finansów publicznych wyniosła 0,4 mld zł. Powodem wykazania nieprawidłowych danych było zaliczenie do dochodów publicznych środków przekazanych z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu rekompensaty składek utraconych na rzecz otwartych funduszy emerytalnych.
Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych, obliczony zgodnie z metodologią unijną, był ujemny i wyniósł 8 mld zł, a w relacji do PKB minus 0,4%. Wynik ten był lepszy od średniego wyniku wynoszącego w Unii Europejskiej minus 0,6% PKB. Niemniej jednak Polska pod względem wielkości wyniku znajdowała się dopiero na 15 miejscu na 28 krajów członkowskich Unii Europejskiej.
Wysoki Sejmie!
Nieprawidłowości stwierdzone przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach kontroli wykonania budżetu państwa w 2018 r. nie zmieniły się znacząco w porównaniu do lat ubiegłych i z uwagi na ich skalę nie miały znaczącego wpływu na prawidłowość gromadzenia i wydatkowania ogółu środków publicznych. Wynikały one w głównej mierze z błędów w księgowości i sprawozdawczości, nieskutecznej kontroli zarządczej, błędów w zamówieniach publicznych oraz niewłaściwego przekazywania i wykorzystywania środków z dotacji.
Najwyższa Izba Kontroli kierowała też wnioski dotyczące budżetu w układzie zadaniowym, zwracając uwagę, że nie stanowił on skutecznego narzędzia planowania i realizowania wydatków publicznych. Wskazywała również na konieczność wzmocnienia nadzoru dysponentów części budżetowych nad wydatkowaniem środków publicznych.
Wysoki Sejmie!
Najwyższa Izba Kontroli, po przeprowadzeniu kontroli w Narodowym Banku Polskim pozytywnie oceniła wykonanie Założeń polityki pieniężnej w 2018 r.
Średnioroczna inflacja w 2018 r. pozostała w przedziale odchyleń od celu inflacyjnego i wyniosła w 2018 r. 1,6%, podczas gdy w roku poprzednim 2,0%. Zarząd Narodowego Banku Polskiego skutecznie stabilizował płynność sektora bankowego.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie!
Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, po zapoznaniu się z Analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2018 r., w dniu 7 czerwca 2019 r. podjęło uchwałę, w której wyraziło pozytywną opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za 2018 r.
Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, biorąc pod uwagę wyniki kontroli wykonania budżetu państwa w 2018 r., wskazało na konieczność:
- skuteczniejszego egzekwowania zaległości podatkowych oraz przeciwdziałania ich narastaniu,
- doskonalenia metod planowania wydatków, w tym środków ujętych w rezerwach celowych oraz wydatków majątkowych,
- kontynuacji przeglądów wydatków oraz wykorzystywania ich wyników przy opracowywaniu ustaw budżetowych.
Dziękuję bardzo za uwagę.
