Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!
Zgodnie z art. 204 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedkładam Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej wraz z opinią dotyczącą absolutorium dla Rady Ministrów za 2014 rok. Analiza zawiera ocenę wykonania budżetu państwa, w tym budżetu środków europejskich oraz innych planów finansowych zawartych w ustawie budżetowej na rok 2014. Oceniliśmy także wykonanie przez Narodowy Bank Polski założeń polityki pieniężnej oraz sytuację sektora finansów publicznych.
Wystąpienie prezesa NIK w Sejmie - cz. 1
Wystąpienie prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego w Sejmie, cz.1
Transkrypcja wideo w treści artykułu
Wysoki Sejmie!
Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie wykonanie ustawy budżetowej na rok 2014.
Taką ocenę uzasadniają następujące argumenty.
Po pierwsze: budżet państwa, budżet środków europejskich oraz plany finansowe pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową. Po drugie: w zdecydowanej większości przypadków pozytywnie oceniliśmy wykonanie budżetu w poszczególnych częściach budżetu państwa oraz realizację planów finansowych ujętych w ustawie budżetowej. Po trzecie: stwierdziliśmy, że księgi rachunkowe i sprawozdania budżetowe są rzetelne.
Ocena NIK została sformułowana w wyniku kontroli:
- wykonania budżetu państwa i budżetu środków europejskich w 98 częściach budżetowych,
- realizacji planów finansowych 28 państwowych funduszy celowych,
- wykonania planów finansowych trzech państwowych osób prawnych i sześciu agencji wykonawczych.
Skontrolowaliśmy także wybranych beneficjentów otrzymujących dotacje z budżetu państwa oraz dokonaliśmy oceny bankowej obsługi budżetu państwa i budżetu środków europejskich przez Narodowy Bank Polski i Bank Gospodarstwa Krajowego.
Szczegółowe wyniki kontroli zostały przedstawione w odrębnych informacjach, przekazanych komisjom sejmowym. W informacjach tych dominowały oceny pozytywne. Było ich więcej niż w roku ubiegłym.
W 2014 roku negatywnie oceniliśmy jedynie wykonanie budżetu państwa przez Krajowe Biuro Wyborcze z powodu nierzetelnego prowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych i niegospodarnego wydatkowania środków publicznych na informatyczną obsługę wyborów.
Badania ewidencji księgowych i wylosowanych dowodów księgowych pozwoliły uznać, że sprawozdania budżetowe oraz sprawozdania w zakresie operacji finansowych przedstawiają rzetelne informacje dotyczące rozliczeń finansowych budżetu państwa. Ocenę tę opieramy na zwiększonej wartości zbadanych zapisów księgowych dotyczących transakcji z 6,3 mld zł w 2013 r. do 122,5 mld zł w 2014 r. Zidentyfikowane w trakcie kontroli nieprawidłowości zostały skorygowane lub nie miały istotnego wpływu na obraz wykonania budżetu państwa prezentowany w sprawozdaniach. Biorąc to pod uwagę, sformułowaliśmy pozytywną opinię o rzetelności sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r.
Wysoki Sejmie!
Opis grafiki: Dynamika PKB w Polsce i UE
W 2014 r. budżet państwa i budżet środków europejskich były realizowane w warunkach nieznacznej poprawy sytuacji gospodarczej w Unii Europejskiej i umiarkowanego wzrostu gospodarki światowej. Tempo wzrostu gospodarczego w Polsce, po dwóch latach stabilizacji, nabrało w 2014 roku przyspieszenia.
Produkt krajowy brutto zwiększył się realnie o 3,4%. Wskaźnik ten był dwukrotnie wyższy niż w 2013 r. i należał do najwyższych w krajach Unii Europejskiej.
W odróżnieniu od lat poprzednich, gdy głównym motorem wzrostu był eksport, w 2014 r. rozwój gospodarczy w Polsce był stymulowany przede wszystkim przez popyt krajowy.
Opis grafiki: Stopa bezrobocia rejestrowanego w Polsce
Zanotowano poprawę na rynku pracy. Stopa bezrobocia rejestrowanego spadła z 13,4% do 11,5%.
Tempo wzrostu gospodarczego w Polsce okazało się być o blisko 1/3 wyższe niż zakładano przy konstrukcji budżetu na 2014 r.
Opis grafiki: Warunki realizacji budżetu państwa
Powyżej prognoz ukształtowały się zarówno dynamiki inwestycji, spożycia publicznego, jak i dynamika importu. Nietrafiona okazała się natomiast prognoza inflacji. Zakładano, że średnioroczne ceny towarów i usług konsumpcyjnych wzrosną o 2,4%, tymczasem ich poziom pozostał bez zmian. Rozbieżność ta nie spowodowała jednak istotnych perturbacji dla wykonania budżetu.
Proces konstruowania projektu ustawy budżetowej na rok 2014 przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem i nie uległ istotnej zmianie w stosunku do lat poprzednich. Przy konstruowaniu limitu wydatków kontynuowano działania nakierowane na ograniczenie nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. W szczególności utrzymano zamrożenie funduszu wynagrodzeń w jednostkach sektora finansów publicznych. Uwzględniono także zmiany w systemie emerytalnym, które pozwoliły na obniżenie dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zmniejszeniu uległy również wydatki na obsługę długu publicznego oraz potrzeby pożyczkowe budżetu państwa. Ustalony limit wydatków budżetu państwa był niższy od limitu wyznaczonego przy zastosowaniu reguły wydatkowej, określonej w ustawie o finansach publicznych, choć w 2014 r. ograniczenie to miało jeszcze charakter fakultatywny.
Wysoki Sejmie!
Opis grafiki: Budżet państwa i budżet środków europejskich
Wykonane dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich były nieznacznie wyższe niż rok wcześniej.
Wzrost dochodów budżetowych był konsekwencją przyspieszenia wzrostu gospodarczego w 2014 r. Wprawdzie dochody budżetu środków europejskich były w porównaniu z rokiem poprzednim niższe o 2,9%, jednak należy zauważyć, że mogłyby one być znacznie wyższe, gdyby Minister Finansów wykorzystał na ten cel środki pochodzące z Unii Europejskiej w kwocie 4 mld euro, znajdujące się w jego dyspozycji jako refundacja wcześniej poniesionych wydatków. Przepisy pozostawiały Ministrowi Finansów dowolność w tym zakresie.
W porównaniu do roku poprzedniego najbardziej - o 13,1 mld zł - wzrosły dochody podatkowe. Wzrost ten wynikał głównie z wyższych wpływów z tytułu podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego od osób fizycznych. Niższe wpływy uzyskano natomiast z tytułu dochodów niepodatkowych.
Wynikało to głównie z braku wpłaty z zysku NBP za 2013 r. oraz niższych od planowanych dochodów z tytułu dywidend.
Łączna kwota dochodów podatkowych była zbliżona do zaplanowanych. Nietrafne były założenia dotyczące podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych i alkoholowych. Mimo podwyżek stawek podatkowych, dochody z opodatkowania tych wyrobów były niższe od planowanych. Dochody z tych źródeł były także niższe do uzyskanych w 2013 r. Zrekompensowały je wyższe od planowanych dochody z akcyzy od paliw oraz od samochodów.
W 2014 r., pomimo nieznacznej poprawy, relacja dochodów podatkowych ujętych w budżecie państwa do PKB była niższa niż w latach 2005-2012 i drugi rok z rzędu kształtowała się poniżej 15%.
Nie poprawiła się niestety skuteczność poboru podatków. Wyniki kontroli NIK pokazują na przykład, że urzędy kontroli skarbowej oraz urzędy skarbowe nie przeprowadziły skutecznych działań, które zapobiegłyby uchylaniu się od opodatkowania przez podmioty z udziałem kapitału zagranicznego, poprzez transferowanie dochodów poza polski system podatkowy. W polskim systemie podatkowym wciąż nie ma klauzuli generalnej przeciwko unikaniu opodatkowania. Klauzula to rozwiązanie prawne stosowane wobec podatników podejmujących fikcyjne działania gospodarcze i tworzących sztuczne konstrukcje prawne, które mają im przynieść znaczne korzyści podatkowe. Negatywne zjawisko unikania opodatkowania istnieje w każdym kraju o gospodarce rynkowej, a klauzula generalna jest jednym z najczęściej spotykanych sposobów zwalczania tego zjawiska w krajach rozwiniętych. Wprowadzenie takiej klauzuli zalecają Komisja Europejska i OECD. Odnotowujemy, że klauzula taka ma znaleźć się w projekcie nowej ordynacji podatkowej, którą przygotowuje Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego.
Wysoki Sejmie!
Zrealizowane w 2014 r. wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich były o 1,1% niższe od wydatków poniesionych rok wcześniej. Zmniejszenie to wynikało z ograniczenia wydatków budżetu państwa, podczas gdy wydatki środków europejskich wzrosły.
W 2014 r., po raz pierwszy od kilku lat, zmniejszyła się kwota wydatków na Obsługę długu Skarbu Państwa, Dotacje i subwencje oraz Środki własne Unii Europejskiej. O ponad 16,3% wzrosły natomiast wydatki majątkowe budżetu państwa i budżetu środków europejskich. W 2014 r. wyniosły prawie 50 mld zł. Udział tych wydatków w wydatkach ogółem w 2014 r. w porównaniu do 2013 r. wzrósł o 2 punkty procentowe.
Polska od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej, otrzymała środki finansowe z budżetu Unii w wysokości 109,5 mld euro, a kwota wpłaconych składek wyniosła 35,1 mld euro. Saldo rozliczeń pomiędzy Polską a Unią od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2014 r. wyniosło zatem 74,3 mld euro (co przy obecnym kursie 4,1 zł za euro stanowi równowartość ponad 300 mld zł). W samym 2014 r. saldo rozliczeń wyniosło 13 mld euro.
Dane te wskazują, że Polska skutecznie zaabsorbowała środki wielkości rocznych wydatków budżetu państwa. Wśród krajów członkowskich, które w tym czasie wstąpiły do Unii Europejskiej, Polska pozostała głównym odbiorcą środków z tytułu dopłat bezpośrednich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Była też największym beneficjentem środków w ramach polityki spójności i Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.
W 2014 r. na realizację programów współfinansowanych z Unii Europejskiej wydatkowano 77 mld zł, co stanowiło 97,2% planu. Zachowanie w 2015 r. podobnego poziomu wydatkowania tych środków powinno umożliwić pełne lub niemal pełne wykorzystanie przyznanej alokacji.
Wysoki Sejmie!
Deficyt budżetu państwa w 2014 r. wyniósł 29,0 mld zł i był o 13,2 mld zł niższy niż w 2013 r. Wykonanie budżetu środków europejskich zamknęło się nieznacznym deficytem w wysokości 0,3 mld zł. Łączny deficyt wyniósł 29,3 mld zł i był o 6,7 mld zł niższy niż w 2013 r. Stanowił on 1,7% PKB, to jest o 0,5 punktu procentowego mniej niż w roku poprzednim.
Potrzeby pożyczkowe netto wyniosły 43,2 mld zł i były niższe od planowanych o 12,0 mld zł. Największy udział w kształtowaniu się potrzeb pożyczkowych miał deficyt budżetu państwa i środki przeznaczone na finansowanie potrzeb Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonywane poza rachunkiem deficytu.
Wsparcie udzielone ZUS polegało, podobnie jak w latach ubiegłych, na udzieleniu pożyczek przez Skarb Państwa na zapewnienie wypłat z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz transferze środków z budżetu państwa na uzupełnienie ubytku składek przekazywanych przez ZUS do otwartych funduszy emerytalnych. Razem finansowanie to w 2014 r. wyniosło 17,2 mld zł, tj. blisko 40% potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa.
Wystąpienie prezesa NIK w Sejmie - cz. 2
Wystąpienie prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego w Sejmie, cz.2
Transkrypcja wideo w treści artykułu
Wysoki Sejmie!
W ustawie budżetowej, poza planem dochodów i wydatków budżetu państwa i budżetu środków europejskich, zawarte zostały także plany finansowe innych jednostek sektora finansów publicznych, w tym państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, państwowych osób prawnych i instytucji gospodarki budżetowej. Koszty działalności tych jednostek były wyższe niż zrealizowane przychody. Jedynie agencje wykonawcze i państwowe osoby prawne uzyskały przychody wyższe od poniesionych kosztów.
Plany finansowe omawianych jednostek wykonane zostały prawidłowo, a stwierdzone nieprawidłowości nie wpłynęły w zasadniczy sposób na gospodarowanie środkami publicznymi.
Fundusze celowe utrzymywały znaczne nadwyżki środków pieniężnych, przekazywane w zarządzanie Ministrowi Finansów. Na koniec 2014 r. przekazane środki wyniosły ponad 17 mld zł, tj. o ponad 50% więcej niż przed rokiem. Zdaniem NIK, środki te powinny służyć przede wszystkim finansowaniu zadań określonych w ustawach tworzących poszczególne fundusze celowe. Utrzymywanie wysokiego stanu środków na rachunkach nie przyczynia się do realizacji celów określonych w ustawach dla tych jednostek lub świadczy o wyższym niż niezbędne obciążeniu podmiotów z tytułu obowiązkowych wpłat na rzecz funduszy.
Podkreślenia wymaga także dalsze pogarszanie się sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mimo uzyskania nieoprocentowanej pożyczki z budżetu państwa, uzupełnienia niedoboru funduszu emerytalnego ze środków Funduszu Rezerwy Demograficznej oraz ze środków pochodzących z reformy otwartych funduszy emerytalnych, stan Funduszu obniżył się w ciągu 2014 r. o ponad 8 mld zł.
W przypadku agencji wykonawczych, należy zwrócić uwagę na fakt, że dwie agencje, tj. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencja Rynku Rolnego, które dysponowały środkami na realizację programów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej, nie ujmowały ich w swoich planach finansowych. Na to zaburzenie przejrzystości finansów publicznych NIK zwracała uwagę już w latach poprzednich.
Wysoki Sejmie!
W 2014 r. spadła wielkość długu publicznego, liczonego zarówno według metodologii krajowej, jak i unijnej. Ilustrować to będą kolejne slajdy. Na koniec 2014 r. państwowy dług publiczny - liczony według metodologii krajowej - wyniósł 826,8 mld zł i zmniejszył się w stosunku do stanu na koniec 2013 r. o 55,5 mld zł. Nastąpiło to na skutek zmian w systemie emerytalnym. W ich wyniku nastąpiło umorzenie obligacji Skarbu Państwa, które otwarte fundusze emerytalne przekazały do ZUS. Skutkowało to jednorazowym obniżeniem długu o 130,2 mld zł. Umorzony dług został zamieniony na zobowiązania emerytalne, które będą stanowiły obciążenie w przyszłości. Gdyby nie miało miejsca umorzenie obligacji, wzrost państwowego długu publicznego w 2014 r. wyniósłby blisko 75 mld zł, tj. o około 8,5%.
Na zwiększenie zadłużenia wpłynęło przede wszystkim finansowanie deficytu budżetu państwa i budżetu środków europejskich (29,3 mld zł), pozyskanie środków na transfery do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (16,8 mld zł), wzrost wartości długu w walutach obcych w wyniku osłabienia złotego (13,8 mld zł) oraz skumulowanie środków na prefinansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w 2015 roku (12,7 mld zł).
W wyniku spadku długu, po czterech latach z rzędu, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB na koniec roku istotnie przekraczała 50%, w 2014 r. uległa ona obniżeniu do niespełna 48%.
Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych - liczony według metodologii unijnej - uległ obniżeniu z 926,1 mld zł do 866,6 mld zł. Jego relacja do PKB zmniejszyła się z 55,7% na koniec 2013 r. do 50,1% na koniec 2014 r. Przesunęło to Polskę z dwunastego na dziesiąte miejsce wśród krajów Unii Europejskiej o najniższej relacji zadłużenia do PKB.
Średnia wartość tej relacji w Unii Europejskiej na koniec 2014 r. wyniosła 73,6%, a w krajach strefy Euro 82,1%. Była więc wyższa o ponad 30 proc. od relacji długu publicznego do PKB w Polsce. Wyższe od nas relacje zadłużenia do PKB ma większość krajów Europy Zachodniej, w tym Niemcy, Wielka Brytania, Francja. Najwyższe wskaźniki zadłużenia na koniec 2014 r. miały, podobnie jak w 2013 r., Grecja i Włochy.
Wysoki Sejmie!
Obligatoryjną częścią rządowego sprawozdania z wykonania budżetu państwa jest zestawienie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych. Koncentrowanie się jedynie na wykonaniu budżetu państwa, w oderwaniu od sytuacji w całym sektorze finansów publicznych, nie pokazuje pełnego obrazu sytuacji finansowej państwa.
Według danych z Ministerstwa Finansów dochody sektora finansów publicznych w 2014 r. wyniosły 677,2 mld zł, co odpowiadało 39,2% produktu krajowego brutto. Wydatki sektora finansów publicznych równe były 716,9 mld zł, tj. 41,5% PKB. Deficyt sektora finansów publicznych był zatem, zdaniem Ministra Finansów, równy 39,7 mld zł, co odpowiada 2,3% PKB.
W dochodach sektora wykazano środki przekazane z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu rekompensaty składek zasilających otwarte fundusze emerytalne. Powinny one zostać wyeliminowane z dochodów publicznych jako transfery wewnątrz sektora.
Po ich wyeliminowaniu rzeczywiste dochody publiczne w 2014 r. wyniosły 668,9 mld zł, co odpowiada 38,7% wartości produktu krajowego brutto. Z uwzględnieniem tej korekty deficyt sektora finansów publicznych wyniósł 48 mld zł, tj. 2,8% PKB.
Jeszcze wyższy był deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych liczony według metodologii unijnej. Zróżnicowanie to wynika z zaliczania do tego sektora nieco innych jednostek niż te, które ustawodawca krajowy zaliczył do sektora finansów publicznych. Inaczej liczy się także dochody i wydatki tych dwóch sektorów.
Na koniec 2014 r. deficyt sektora według metodologii unijnej wyniósł 55,2 mld zł, tj. 3,2% PKB. Dodatkowo w kwocie tej mieściły się koszty reformy emerytalnej, wynoszące 0,4% PKB, które Unia pozwala wyłączyć z wyliczeń na rzecz oceny poziomu nierównowagi. Dostrzegając wyraźny postęp w ograniczaniu deficytu sektora, w dniu 19 czerwca 2015 r. Rada Unii Europejskiej zamknęła obowiązującą Polskę od 2009 r. procedurę nadmiernego deficytu. Należy przy tym podkreślić, że jedną z przesłanek zamknięcia procedury było także zobowiązanie się rządu do ograniczania deficytu do 2,7% PKB w 2015 r. i 2,3% PKB w 2016 r. Oznacza to konieczność utrzymywania dyscypliny finansowej w latach kolejnych. Ewentualne zwiększanie wydatków budżetowych będzie wymagało zbilansowania ich zwiększonymi dochodami lub ograniczania wydatków w innych obszarach.
Wysoki Sejmie!
Skala i waga nieprawidłowości stwierdzonych przez NIK w wyniku kontroli wykonania budżetu państwa nie była na tyle duża, by obniżyć ocenę wykonania budżetu jako całości. Wpływała natomiast na oceny kontrolowanej działalności w poszczególnych częściach budżetowych.
Problemem pozostaje przestrzeganie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Jak już wspomniałem, nieprawidłowości w tym zakresie stanowiły podstawę do negatywnej oceny wykonania budżetu państwa w części Krajowe Biuro Wyborcze. Wadliwe przygotowanie obsługi informatycznej wyborów uniemożliwiło sprawne obliczenie i ogłoszenie wyników wyborów samorządowych.
Do innych najczęściej występujących nieprawidłowości należało:
- przekraczanie upoważnień do dokonywania wydatków,
- niedochodzenie należności budżetowych,
- naruszanie trybu przekazywania dotacji celowych, nieterminowe rozliczanie dotacji oraz nieegzekwowanie zwrotu niewykorzystanych dotacji,
- prowadzenie ksiąg rachunkowych w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości,
- błędy w sprawozdaniach budżetowych.
W świetle wyników kontroli istotne jest kontynuowanie działań o charakterze systemowym nakierowanych na:
- poprawę jakości prognozowania dochodów i wydatków budżetowych,
- przeprowadzenie w przewidywalnej perspektywie przeglądu wydatków,
- reformę systemu podatkowego w celu jego uproszczenia i uodpornienia na oszustwa podatkowe,
- wzmocnienie systemu kontroli zarządczej, zwłaszcza mechanizmów kontroli oraz monitorowania i oceniania.
Wysoki Sejmie!
Realizując konstytucyjny obowiązek, NIK przeprowadziła także kontrolę Narodowego Banku Polskiego w zakresie wykonania założeń polityki pieniężnej w 2014 r. Cel polityki pieniężnej banku centralnego, jakim było utrzymanie inflacji na poziomie 2,5% z dopuszczalnym przedziałem odchyleń ± 1 punkt procentowy, nie został zrealizowany. Od stycznia do grudnia wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych kształtował się znacznie poniżej dolnej granicy przedziału odchyleń. Jednocześnie o dwa lata wydłużona została prognozowana przez Narodowy Bank Polski ścieżka powrotu inflacji do tego przedziału. Na przestrzeni ostatnich czterech lat inflacja kształtowała się w granicach dopuszczalnego przedziału odchyleń od celu tylko przez cztery miesiące.
Jednak brak skuteczności w osiąganiu celu inflacyjnego w 2014 r. był przede wszystkim wynikiem nieprzewidzianego, silnego spadku cen paliw, energii elektrycznej oraz cen żywności nieprzetworzonej, tj. czynników pozostających poza sferą oddziaływania polityki pieniężnej. Zmiany tych cen pozostawały pod wpływem silnego obniżenia cen surowców energetycznych i rolnych na rynkach światowych. Do spadku wskaźnika inflacji poniżej celu oraz wystąpienia deflacji przyczyniły się także ostrożne decyzje Rady Polityki Pieniężnej o wysokości stóp procentowych, podejmowane w latach ubiegłych między innymi pod wpływem prognoz inflacji, które okazały się być przeszacowane.
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!
Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, po zapoznaniu się z Analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2014 r., w dniu 8 czerwca 2015 r. podjęło uchwałę, w której wyraziło pozytywną opinię w sprawie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za 2014 r.
Dziękuję za uwagę.
