W polskim systemie prawnym, pomimo powtarzanych od wielu lat zapowiedzi, dotychczas nie został uchwalony jeden akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby całokształt zagadnień związanych z szeroko rozumianą ochroną ludności, a uregulowania w zakresie zadań i struktur rozproszone są obecnie w różnych aktach prawnych. Zdaniem NIK główną tego przyczyną są przede wszystkim ustawicznie zmieniające się koncepcje rozwiązań prawnych. Aktualnie procedowany projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, który zgodnie z zapowiedziami Sekretarza Stanu w MSWiA, miał zostać przekazany do Sejmu do końca 2016 r. figuruje od stycznia 2018 r. w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, lecz dotychczas nie został nawet wskazany planowany termin przyjęcia tego projektu przez Radę Ministrów. W rezultacie, co zauważono już w poprzedniej kontroli NIK, cały czas utrzymywany jest dualizm rozwiązań prawnych, tj. funkcjonują struktury w ramach zarządzania kryzysowego i niezależnie do tego utrzymywane są - na wypadek wojny i klęsk żywiołowych - formacje obrony cywilnej, pomimo że w krajach Unii Europejskiej zaobserwować można tendencję do integracji tych obszarów.
NIK zbadała czy funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności w ramach struktur zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Kontrolą objęto następujące podmioty:
W związku z nawałnicą, która przeszła 11-12 sierpnia 2017 r. nad znacznym obszarem Polski, zakres podmiotowy kontroli został rozszerzony o weryfikację i ocenę działań właściwych organów zarządzania kryzysowego z terenów woj. pomorskiego i wielkopolskiego, tj. Wojewodów, dwóch Starostów i trzech Wójtów (Burmistrzów).
Zarządzanie kryzysowe
Kontrola wykazała bardzo zróżnicowany - w zależności od kontrolowanego szczebla - stan przygotowania struktur administracji rządowej i samorządowej do realizacji zadań dotyczących ochrony ludności, zarówno w ramach zarządzania kryzysowego, jak i obrony cywilnej. Podkreślić przy tym należy, że istotne nieprawidłowości stwierdzono na każdym skontrolowanym szczeblu. Zastrzeżenia NIK na szczeblu centralnym dotyczyły niekompletnego raportowania sytuacyjnego oraz niepełnych analiz i prognoz rozwoju sytuacji, braku bezpośredniej komunikacji pomiędzy wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego, a także wdrożenia nieefektywnych rozwiązań w zakresie powiadamiania o sytuacjach kryzysowych podmiotów wskazanych w siatce bezpieczeństwa planów zarządzania kryzysowego. Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie funkcjonowania WCZK dotyczyły także niezapewnienia obligatoryjnej dwuosobowej obsady podczas pełnienia całodobowych dyżurów oraz braku zasilania awaryjnego, co w praktyce uniemożliwiało funkcjonowanie WCZK w przypadku braku energii elektrycznej.
Natomiast poważne zastrzeżenia NIK zgłasza do przygotowania organizacyjnego do realizacji zadań na dwóch kluczowych szczeblach zarządzania kryzysowego, tj. powiatu i gminy, w tym kwalifikacji merytorycznych pracowników. W ocenie NIK skala nieprawidłowości stwierdzonych w jednostkach szczebla powiatowego i gminnego stwarza poważne ryzyko niewłaściwej realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego.
Najistotniejszą kwestią niezbędną do prawidłowego wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego na szczeblu powiatu jest konieczność zapewnienia, działających w systemie całodobowym, centrów zarządzania kryzysowego, co - jak wykazały wyniki kontroli - nie zawsze było realizowane. Przykładowo, Starosta Chojnicki utworzył PCZK dopiero 29 września 2017 r., pomimo że taki obowiązek istniał od 2007 r. Obsługę PCZK Starosty Legnickiego zapewniała komórka organizacyjna merytorycznie niezwiązana z zarządzaniem kryzysowym, tj. Wydział Oświaty, Promocji i Spraw Społecznych. Natomiast Starosta Sieradzki nie zapewnił właściwego przygotowania PCZK do pełnienia całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji, ponieważ za pełnienie takiego dyżuru po godzinach pracy Starostwa, a także w dni wolne od pracy (24 godziny na dobę) odpowiadał tylko jeden pracownik.
NIK najgorzej oceniła stan przygotowań struktur administracyjnych w gminach. Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej powierzano w większości jednostek jednej osobie, nierzadko w ramach tylko części etatu, jako dodatek do innych zadań (np. prowadzenia księgowości budżetowej lub ochrony informacji niejawnych). W konsekwencji nierealnym stawało się wykonywanie ich w sposób prawidłowy. Dodatkowo nie zapewniono całodobowego alarmowania członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego, tam gdzie zespół taki został w ogóle był powołany i w praktyce funkcjonował (pomimo ustawowego obowiązku w dwóch gminach takie zespoły nie zostały powołane). Zaniedbania tego rodzaju negatywnie wpływają na koordynację i sprawność podejmowanych działań, co potwierdziła analiza działań prowadzonych na terenie gmin Czersk i Chojnice po przejściu nawałnicy w dniach 11/12 sierpnia 2017 r.
Pracownicy urzędów powiatowych i gminnych, którym powierzono zadania z zakresu ochrony ludności, byli słabo przygotowani merytorycznie. Należy zauważyć, iż kwalifikacje tych pracowników mają kluczowe znaczenie dla przygotowania struktur zarządzania kryzysowego oraz współpracy ze służbami ratowniczymi. Jedną z przyczyn tego stanu był brak prawnych wymogów co do wykształcenia i doświadczenia zawodowego osób zatrudnianych na tego rodzaju stanowiskach.
Istotnym elementem skutecznego systemu zarządzania kryzysowego jest również przygotowanie rzetelnych planów zarządzania kryzysowego. Niestety skala stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie tworzenia tych planów oraz ich merytoryczna zawartości sprawia, że możliwość praktycznego ich wykorzystania jest bardzo ograniczona.
Kontrolerzy NIK mieli poważne zastrzeżenia do wszystkich etapów cyklu planowania, czyli analizowania, opracowania planu, a także jego wdrażania, testowania i uruchamiania. Zmarginalizowana została rola istotnego dokumentu niezbędnego do opracowania planów zarządzania kryzysowego, tj. wytycznych i zaleceń, dzięki którym organ wyższego szczebla ma możliwość wpływu na zawartość planów sporządzanych na niższych szczeblach.
W efekcie żaden z 20 skontrolowanych planów zarządzania kryzysowego nie był rzetelnie przygotowany i kompletny. Zasadnicze nieprawidłowości dotyczyły niezgodności planów z wymaganiami określonymi w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, a także zaleceniami organów, które te plany zatwierdzały. Wyniki kontroli przeprowadzonych w MSWiA oraz Rządowym Centrum Bezpieczeństwa wykazały, że pomimo wystąpienia przesłanek (np. zmianie struktury administracji rządowej), przez ponad 2 lata nie dokonano aktualizacji Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz planu zarządzania kryzysowego działu administracji rządowej: sprawy wewnętrzne.
Aktualizacja planów zarządzania kryzysowego (poza planami wojewódzkimi) zasadniczo polegała jedynie na wprowadzaniu korekt o charakterze redakcyjnym i technicznym wynikających na przykład ze zmian kadrowych, numerów kontaktowych oraz nowelizacji aktów prawnych. Nie przeprowadzano natomiast np. kompleksowej weryfikacji zagrożeń występujących na danym obszarze oraz procedur związanych z koordynacją działań.
Zdaniem NIK, sporządzenie planów zarządzania kryzysowego stanowiło najczęściej wypełnienie formalnego obowiązku wynikającego z ustawy co do faktu posiadania takiego dokumentu, a nie służyło stworzeniu funkcjonalnych narzędzi zarządzania procesami w zarządzaniu kryzysowym. Najdobitniej ilustruje to przykład gminy Gniezno (woj. wielkopolskie) dotkniętej skutkami nawałnicy. Wyniki kontroli wykazały, że gminny plan zarządzania kryzysowego był całkowicie nieadekwatny do jej potrzeb i realiów, ponieważ w znacznym stopniu powielał treść Planu Zarządzania Kryzysowego Powiatu Gnieźnieńskiego i nie zawierał m.in. aktualnych informacji o funkcjonującym na terenie gminy systemie ostrzegania ludności przy pomocy wiadomości tekstowych SMS.
Z ustaleń kontroli wynika, że niezwykle rzadko przeprowadzano ćwiczenia i szkolenia z zakresu zarządzania kryzysowego, których obowiązek organizowania nałożono na wszystkie organy zarządzania kryzysowego na szczeblu lokalnym. Należy także zauważyć, iż organy zarządzania kryzysowego szczebla powiatowego i gminnego najczęściej były jedynie uczestnikami ćwiczeń wojewódzkich, natomiast rzadko organizowały ćwiczenia dla podległych im struktur.
Izba zwraca uwagę, że obowiązujące przepisy utrudniają jednoznaczne stwierdzenie, czy mamy do czynienia z sytuacją kryzysową. Kierownicy większości skontrolowanych jednostek zwracali uwagę na problemy z interpretacją pojęcia „sytuacja kryzysowa”. Podkreślali przede wszystkim możliwość dowolnego rozumienia i oceny użytych w ustawie zwrotów „w znacznych rozmiarach” oraz „nieadekwatność posiadanych sił i środków”. W konsekwencji nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie liczby sytuacji kryzysowych, które w okresie objętym kontrolą miały miejsce na terenie objętych kontrolą województw: wielkopolskiego, łódzkiego, małopolskiego i dolnośląskiego, a tym bardziej na obszarze całej Polski.
W praktyce zarządzania kryzysowego, dla wskazania negatywnych zjawisk i zagrożeń, które miały miejsce na danym terenie, przydatniejsze okazywało się niejednokrotnie używanie zwrotu „sytuacja nosząca znamiona sytuacji kryzysowej”. Termin taki nie został jednak zdefiniowany w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, stąd nie jest możliwe ustalenie przesłanek i następstw jego zastosowania.
NIK nie ograniczyła się jednak wyłącznie do badania istniejących procedur i dokumentów. Chcąc sprawdzić, jak państwo Polskie jest przygotowane w praktyce do radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi przeprowadziła szereg tzw. epizodów praktycznych oraz analizę studium przypadku, czyli nawałnicy która dotknęła znaczną część kraju w dniach 11-12 sierpnia 2017 r.
Zarządzenie kryzysowe - epizody praktyczne
Potwierdzeniem niewłaściwego przygotowania do reagowania przez organy zarządzania kryzysowego na mogące wystąpić zagrożenia są wyniki epizodów praktycznych, przeprowadzonych w ramach kontroli w województwach: łódzkim, dolnośląskim i wielkopolskim. Scenariusze sytuacji kryzysowych dla poszczególnych województw były różnorodne i wynikały z zagrożeń zdefiniowanych w Wojewódzkich Planach Zarządzania Kryzysowego jako istotne dla danego terenu (dotyczyły zjawisk meteorologicznych oraz awarii zakładów przemysłowych).
Wyniki kontroli wykazały, że najsprawniej podejmowane były działania na szczeblu wojewódzkim, natomiast na szczeblu powiatowym i gminnym stwierdzono nieprawidłowości, które w realnym działaniu mogłyby skutkować poważnymi konsekwencjami dla przebywającej na danym terenie ludności, jak i służb prowadzących działania ratownicze. Przykładowo, w trakcie przeprowadzonego na terenie woj. dolnośląskiego epizodu praktycznego (przedmiotem była organizacja działań i podejmowania decyzji bezpośrednio po informacji o zaistnieniu awarii przemysłowej) stwierdzono, że zarówno Wójt Gminy Krotoszyce, jak i członkowie Sztabu Kryzysowego Wójta nie dokonali weryfikacji otrzymanej z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu informacji o skali zagrożenia (skażenie powietrza). W rezultacie spowodowało to wysyłanie do przeprowadzenia akcji ewakuacyjnej pracowników urzędu gminy i funkcjonariuszy niewyposażonych w środki ochrony osobistej stosownych do zaistniałego zagrożenia. Ponadto, pierwotnie ewakuacja odbywała się na teren Krotoszyc, tj. skażonej miejscowości, której mieszkańców także należało ewakuować, a do ewakuacji przeznaczono pojazdy nieprzystosowane do transportu osób w terenie skażonym (np. ciągniki z przyczepami, samochody ciężarowe).
Stwierdzono również przypadki podejmowania decyzji nierealnych do wykonania i nieprzystających do rzeczywistych możliwości. Sytuacja taka miała miejsce na przykład w trakcie epizodu praktycznego przeprowadzonego na terenie woj. wielkopolskiego, który dotyczył awarii zapory zbiornika wodnego Jeziorsko, powodującej powódź wskutek niekontrolowanego zrzutu wody. Podczas drugiego posiedzenia Wojewódzkiego Zespołu Zarządzania Kryzysowego Komendant Wojewódzki PSP w Poznaniu poinformował o wykonaniu przekopu w wale przeciwpowodziowym, co w danym czasie i przy użyciu wskazanego sprzętu było niemożliwe do wykonania.
W trakcie epizodu na terenie woj. łódzkiego Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego nie zweryfikował informacji z Gminy Warta dotyczącej miejsca przerwania wału w wyniku powodzi. Brak potwierdzenia informacji o rzeczywistym miejscu przerwania wału przeciwpowodziowego skutkował m.in. zadysponowaniem sprzętu przeciwpowodziowego oraz inspekcji, służb i straży do niewłaściwej miejscowości.
Studium przypadku: zarządzenie kryzysowe w trakcie sierpniowych nawałnic w 2017 r.
Brak właściwego przygotowania jednostek szczebla rządowego i samorządowego do realizacji zadań związanych z zapewnieniem ochrony ludności uwidocznił się niestety również w trakcie realnych działań prowadzonych w związku z gwałtowną burzą, która przeszła przez znaczną część kraju w dniach 11-12 sierpnia 2017 r.
Skutkami nawałnicy, w wyniku której tragiczną śmierć poniosły trzy osoby, było m.in.:
- zniszczenie lub uszkodzenie prawie 12,5 tys. budynków lub lokali mieszkalnych. Wartość oszacowanych strat wyniosła ponad 68 mln zł;
- zniszczenie lub uszkodzenie ponad 10 tys. budynków gospodarczych. Wartość oszacowanych strat w połowie tych budynków wyniosła ok. 59 mln zł;
- zniszczenie lub uszkodzenie także m.in.: 901 obiektów infrastruktury komunalnej, w tym 20 mostów, 1103 km dróg, 129 budynków szkolnych i oświatowych, 49 stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków. Łączne straty w obiektach infrastruktury komunalnej oszacowano na ponad 260 mln zł.
NIK szczegółowym badaniem objęła działania podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa oraz Wojewodów Pomorskiego i Wielkopolskiego, a także wybranych starostów i wójtów z terenu tych województw.
Działania organów rządowych i samorządowych, w ramach zarządzania kryzysowego, skupiły się przede wszystkim na bieżącej identyfikacji potrzeb, koordynacji pomocy poszkodowanym i usuwaniu skutków nawałnicy. Ze względu na niedostateczne przygotowanie organizacyjne powiatowych i gminnych struktur zarządzania kryzysowego, a także z uwagi na niekompletność i niefunkcjonalność planów zarządzania kryzysowego wszystkich szczebli, zastosowane środki (zwłaszcza w pierwszym etapie działań) odbiegały od ustalonych w tych planach procedur postępowania i wynikały głównie z decyzji podejmowanych doraźnie.
Nieskuteczny system informowania o zagrożeniach
11 sierpnia 2017 r. Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy (IMGW) przesłał do Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego Wojewody Pomorskiego komunikaty i ostrzeżenia o zagrożeniu (burze z gradem, silne opady deszczu - z godz. 13:53) stopnia 2. (w 3. stopniowej skali) i porywach wiatru do 100 km/h. Informacje te wskazywały na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń, których skutki mogą być katastrofalne. Wyniki kontroli wykazały, że dyżurni WCZK przekazywali komunikaty IMGW m.in. do powiatowych centrów zarządzania kryzysowego.
Ostrzeżenia o nadchodzących burzach z gradem wpłynęły do Starostwa Powiatowego w Chojnicach na służbową pocztę elektroniczną 11 sierpnia 2017 r. o godz. 14:24 (ostrzeżenie IMGW o drugim stopniu zagrożenia) oraz o godz. 14:34 (ostrzeżenie Blue Alert) powtarzające powyższe ostrzeżenie z IMGW. Dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego w Chojnicach odebrał te ostrzeżenia dopiero o godz. 16:00. Wynikająca z przesłanych ostrzeżeń informacja o zagrożeniu nie została przekazana m.in. żadnej z osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji związanych z zarządzaniem kryzysowym (w tym Staroście) oraz urzędom gmin. Zaistniałą sytuację Dyrektor tłumaczył tym, że nie było sensu zawiadamiać gmin, bo i tak było po godzinach pracy i pewnie nikt by ich nie odebrał.
Ważny komunikat IMGW dotyczący woj. pomorskiego z 11 sierpnia 2017 r. z godz. 23:09, ostrzegający o porywach wiatru w Chojnicach przekraczających 110 km/h (huragan) nie został dostarczony do Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego, lecz do sekretariatu Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Pomorskiego UW, w którym o tej godzinie nikt już nie pracował. Jednocześnie, pomimo skali i intensywności prognozowanego wcześniej (jeszcze przed komunikatem z godz. 23:09) i faktycznie zaistniałego zagrożenia, Wojewoda Pomorski nie podjął decyzji o wzmocnieniu obsady dyżurnych WCZK, pomimo że przyjęte procedury przewidywały możliwość takiego działania.
W ocenie NIK, nieskuteczne okazały się rozwiązania systemowe w zakresie informowania o sytuacjach kryzysowych kluczowych pracowników Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (w tym Wojewody), gdyż ograniczały się jedynie do wysyłania wiadomości tekstowych SMS. System ten uniemożliwiał weryfikację przez dyżurnego WCZK faktu dostarczenia wiadomości i odczytania jej przez adresata. Zastrzeżenia NIK znalazły potwierdzenie w przypadku raportów WCZK przekazanych Wojewodzie w dniach 11-12 sierpnia 2017 r., w szczególności tym z godz. 00:25 informującym o faktycznych skutkach nawałnicy i ofiarach śmiertelnych. Wojewoda Pomorski, pomimo otrzymania wiadomości tekstowych SMS, nie podjął żadnych działań. Informacje takie zostały przekazane także Zastępcy Dyrektora Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, który również nie zareagował po ich otrzymaniu.
Wojewoda Pomorski o skutkach nawałnicy dowiedział się w trakcie rozmowy telefonicznej z Komendantem Głównym PSP o godzinie 5:00 w dniu 12 sierpnia 2017 r. Również i po tej godzinie nie zostały podjęte przedsięwzięcia określone w WPZK, ponieważ, jak zeznał Wojewoda, jedynie monitorował sytuację będąc w kontakcie ze służbami. Nie potrafił jednak w trakcie przesłuchania wskazać, na czym konkretnie ten monitoring polegał.
Wyniki kontroli wykazały także, że dwa istotne raporty WCZK z 11 sierpnia 2017 r. (z godz. 14:35 oraz 22:57) zawierające informacje o prognozowanym przebiegu zjawisk meteorologicznych (burze z gradem, burze) nie zostały w ogóle przekazane Wojewodzie Pomorskiemu, ponieważ - jak zeznał przesłuchany w charakterze świadka Zastępca Dyrektora WBiZK - „Wojewoda jest w innej grupie powiadamiania (…)”.
Skutkiem nieprawidłowości w zakresie powiadamiania na terenie woj. pomorskiego było to, że informacja o nadchodzącym zagrożeniu nie dotarła skutecznie i na czas do organów zarządzania kryzysowego, tj. Wojewody Pomorskiego, Starosty Chojnickiego, Wójta Gminy Chojnice i Burmistrza Czerska. Ze względu na brak powiadomienia o nadchodzącym zagrożeniu, gminne struktury zarządzania kryzysowego nie podjęły działań w celu ostrzeżenia ludności przed nadchodzącą nawałnicą.
Również w woj. wielkopolskim ostrzeżenia meteorologiczne nie dotarły do najbardziej dotkniętych nawałnicą jednostek, czyli miasta i gminy Gniezno. Kontrola wykazała, że Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego Wojewody Wielkopolskiego nie posiadało narzędzi informatycznych umożliwiających natychmiastowe powiadamianie o zagrożeniach. PCZK Starosty Gnieźnieńskiego nie wykorzystało wszystkich opisanych w PPZK sposobów przekazywania komunikatów do gmin, co w efekcie spowodowało, iż miasto i gmina Gniezno nie otrzymały w ogóle ostrzeżenia meteorologicznego. Stwierdzono również, że PCZK Starosty Gnieźnieńskiego poinformowało WCZK o nawałnicy i jej skutkach dopiero na drugi dzień po jej wystąpieniu, czyli 12 sierpnia 2017 r. o godzinie 12:00.
Należy zwrócić również uwagę, że WCZK kontrolowanych województw nie otrzymały z innych WCZK, przez których obszar nawałnica już przeszła, jakichkolwiek informacji o faktycznym zagrożeniu i jego skutkach (znany był kierunek przemieszczania się frontu burzowego), jak również same takich informacji nie wysyłały. Procedury na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowej nie przewidywały współpracy z wojewodami sąsiednich województw, w tym m.in. w zakresie wzajemnego informowania o zagrożeniach.
Nieutworzenie Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego oraz niezapewnienie całodobowych dyżurów
NIK zwraca uwagę, iż w okresie objętym kontrolą (od 1 stycznia 2015 r. do 28 września 2017 r.) Starosta Chojnicki w ogóle nie utworzył Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego. W konsekwencji, zarówno w trakcie nawałnicy, jak i po jej przejściu, poważnie utrudniło to przepływ informacji i koordynację działań na terenie powiatu. Należy ponadto zauważyć, że Starostwo Powiatowe w Chojnicach dysponowało zapleczem sprzętowo-technicznym niezbędnym do realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego, jednakże w trakcie nawałnicy nie zostało ono w ogóle wykorzystane.
Również Wójtowie gmin Chojnice i Gniezno oraz Burmistrz Czerska nie zapewnili w siedzibach urzędów gmin całodobowych dyżurów, które umożliwiałyby bieżący przepływ informacji. Pomimo że obowiązek zapewnienia takich dyżurów w sytuacji kryzysowej wynika wprost z ustawy o zarządzaniu kryzysowym (art. 20 ust. 1 pkt 1), prezentowali stanowisko, że dyżury „pod telefonami” pracownika znajdującego się poza urzędem gminy jest tożsamy z dyżurem w siedzibie gminy.
NIK zauważa, że niezapewnienie całodobowego dyżuru uniemożliwiło w praktyce bieżący przepływ informacji, w tym przesyłanie pocztą elektroniczną oraz faksem sporządzanych meldunków do PCZK, a także bieżące dokumentowanie prowadzonych czynności w książce wydarzeń dyżurnego.
Niekompletne raporty sytuacyjne oraz brak analiz i prognoz rozwoju sytuacji
Wyniki kontroli wykazały, że pomimo wpływających informacji i ostrzeżeń do służby dyżurnej Rządowego Centrum Bezpieczeństwa o pogarszającej się sytuacji pogodowej w kraju i związanych z tym zdarzeń mogących skutkować wystąpieniem sytuacji kryzysowej, w dniach 11 i 12 sierpnia 2017 r. nie uruchomiono przewidzianych w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego procedur raportowania. W rezultacie raporty przekazywane do kierownictwa MSWiA oraz kluczowych osób w państwie nie zawierały bardzo istotnych informacji dla procesu podejmowania decyzji przez organy zarządzania kryzysowego poziomu krajowego i resortowego. Chodziło m.in. o: faktyczne i potencjalne skutki zdarzenia lub zagrożenia, oceny i prognozy rozwoju sytuacji, opis podjętych i zamierzonych działań, wnioski oraz rekomendacje lub uwagi. Dopiero po sześciu dniach od wystąpienia nawałnicy (18 sierpnia 2017 r.) do MSWiA zaczęły wpływać kompletne raporty z województw dotkniętych jej skutkami.
Również na terenie objętych kontrolą województw proces raportowania pomiędzy organami zarządzania kryzysowego poszczególnych poziomów (wojewódzki, powiatowy, gminny) w trakcie nawałnicy i w pierwszych dniach po jej zaistnieniu, był bardzo ograniczony lub całkiem go zaniechano. W ocenie NIK brak kompletnych informacji mógł utrudnić podejmowanie przez organy zarządzania kryzysowego optymalnych, adekwatnych do sytuacji decyzji.
Problemy związane ze zwoływaniem zespołów zarządzania kryzysowego
W związku z nawałnicą nie zostało zwołane posiedzenie Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (RZZK), do którego ustawowych kompetencji należy m.in. przygotowywanie propozycji użycia sił i środków niezbędnych do opanowania sytuacji kryzysowych oraz doradzanie w zakresie koordynacji działań organów administracji rządowej, instytucji państwowych i służb w sytuacjach kryzysowych.
Wojewoda Pomorski zwołał Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego 12 sierpnia 2017 r. o godz. 8.00, podczas gdy skutki nawałnicy znane były już w godzinach nocnych dnia poprzedniego. Również w tym dniu zwołany został zespół powiatowy w Chojnicach. Wójt gminy Chojnice zwołał gminny zespół 13 sierpnia 2017 r., natomiast Burmistrz Czerska ograniczył się jedynie do telefonicznego zwołania spotkania z pracownikami Urzędu, pomijając przedstawicieli zespolonych służb, inspekcji i straży (tj. obligatoryjnych członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego). Na terenie woj. wielkopolskiego Wójt Gminy Gniezno zwołał Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego dopiero na trzeci dzień po przejściu nawałnicy. W tym kontekście należy podkreślić, iż zespoły zarządzania kryzysowego pełnią bardzo istotną rolę opiniodawczo-doradczą, wspomagając organy zarządzania kryzysowego w podejmowaniu decyzji i zarządzaniu sytuacją kryzysową, m.in. poprzez prognozowanie rozwoju zagrożenia oraz przygotowywanie propozycji działań.
Nie negując uprawnień poszczególnych osób i organów do zwołania (lub rekomendowania zwołania) zespołów zarządzania kryzysowego wynikających z ustawy o zarządzaniu kryzysowym, NIK zwraca uwagę, że opóźnienia w zwołaniu posiedzeń zespołów zarządzania kryzysowego lub rezygnacja z ich zwołania mogą świadczyć bądź to o niskiej ocenie ich przydatności ze strony osób, których działania mają one wspierać, bądź też o preferowaniu rozwiązań doraźnych, zamiast rozwiązań przewidywanych przez przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym i ustanowione na ich podstawie procedury. Kwestia ta jest szczególnie istotna w kontekście intensywności i skutków zjawiska meteorologicznego, które wystąpiło (ofiary i duża liczba poszkodowanych, obszar nim dotknięty, skutki materialne, a także rozmiar i złożoność działań mających na celu usuwanie skutków zdarzenia).
Problemy z zapewnieniem sprawnej łączności w trakcie prowadzenia działań ratowniczych
W Polsce dotychczas nie utworzono jednolitego, ogólnopolskiego systemu łączności, umożliwiającego bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi i strukturami zarządzania kryzysowego wszystkich szczebli. Doraźną łączność służb podległych MSWiA w działaniach ratowniczych, sytuacjach zagrożenia porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz innych nadzwyczajnych zdarzeń, zapewnia jedynie radiowa sieć współdziałania służb MSWiA, wykorzystująca analogowy kanał B 112. Komunikacja za pomocą tego kanału uniemożliwia jednak sprawną wymianę informacji pomiędzy wieloma abonentami, co może mieć negatywny wpływ na efektywność prowadzonych działań.
Z ustaleń kontroli wynika, że po przejściu nawałnicy przez powiat chojnicki, mimo wystąpienia okresowych przerw w łączności telefonicznej na niektórych obszarach powiatu, nie wykorzystano wskazanego w Powiatowym Planie Zarządzania Kryzysowego rezerwowego systemu łączności radiowej, tj. sieci wojewódzkiej, w której funkcjonuje WCZK, PCZK oraz gminy z terenu powiatu oraz sieci powiatowej Zintegrowanego Sytemu Ratowniczego „TUR”. Sytuacja ta spowodowała znaczne utrudnienia w szybkiej wymianie informacji o skutkach nawałnicy i potrzebach dotyczących ich ograniczenia, a następnie likwidacji.
Zwłoka we wnioskowaniu o wsparcie Sił Zbrojnych RP
14 sierpnia 2017 r., w związku ze zwłoką w wystosowaniu wniosku przez Starostę Chojnickiego do Wojewody Pomorskiego o wsparcie przez pododdziały Sił Zbrojnych RP, Wójt Gminy Chojnice - mając na uwadze pilną potrzebę pomocy - osobiście wystąpił o wsparcie do dowódcy 34. Batalionu Radiotechnicznego w Nieżychowicach, stacjonującego na terenie gminy. Pomoc wojska udzielona została już tego samego dnia. Należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym (art. 25 ust. 1) o taką pomoc może wnioskować jedynie wojewoda. W ocenie NIK, z uwagi na skutki nawałnicy, działania Wójta, jak i dowódcy batalionu w tej sytuacji należy uznać za w pełni uzasadnione.
W tym samym dniu Wojewoda Pomorski również wystosował wniosek do Ministra Obrony Narodowej w sprawie wydzielenia sił i środków Sił Zbrojnych RP do wsparcia administracji publicznej w sytuacji kryzysowej przy udrożnieniu koryta rzeki Brda w powiecie chojnickim. We wniosku tym nie zostały jednak uwzględnione potrzeby sygnalizowane przez Wójta Gminy Chojnice. 15 sierpnia 2017 r. wojsko zajęło się w szczególności przywracaniem dojazdów do miejscowości i udrażnianiem koryta rzeki Brdy.
W ocenie NIK, Wojewoda Pomorski stanowczo za późno (tj. 14 sierpnia 2017 r.) wystąpił o pomoc do Sił Zbrojnych RP. Zwłaszcza biorąc pod uwagę skalę zniszczeń, jaka miała miejsce na terenie województwa. Tym bardziej, że w wyniku analizy sytuacji i jej potencjalnych skutków można było przewidzieć, że wystąpią wtórne zagrożenia będące rezultatem przejścia nawałnicy. W toku kontroli ustalono, że Wojewoda Pomorski o zagrożeniu powodziowym na terenie gminy Czersk, do usunięcia którego niezbędna była pomoc Sił Zbrojnych RP, dowiedział się już 13 sierpnia 2017 r. od Burmistrza Czerska.
Utrudnienia w lokalizacji miejsc wypoczynku organizowanego okazjonalnie dla dzieci i młodzieży
Urzędy wojewódzkie, starostwa i urzędy gmin nie posiadały informacji o miejscach organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży w obiektach używanych okazjonalnie oraz bez stałej infrastruktury komunalnej. Informacja taka znajdowała się jedynie w bazie właściwego terytorialnie Kuratorium Oświaty. Taki stan rzeczy spowodował, że w dniach 11/12 sierpnia 2017 r. wystąpiły trudności w dokładnym zlokalizowaniu obozu harcerskiego na terenie powiatu chojnickiego, w celu udzielenia pomocy osobom poszkodowanym. Informacje od organizatorów obozu, które zostały przekazane służbom ratunkowym, wskazywały położenie tego obozu w miejscowości Suszek (gm. Czersk), tymczasem obóz znajdował się na terenie gminy Chojnice. Pomocy we właściwej lokalizacji obozu udzielili służbom ratowniczym okoliczni mieszkańcy.
Z wyjaśnień Wójta Gminy Chojnice wynikało, że zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami wszyscy organizatorzy wypoczynku dzieci i młodzieży, również w przypadku organizowania wypoczynku w obiekcie używanym okazjonalnie oraz bez stałej infrastruktury komunalnej, byli zobowiązani do złożenia karty kwalifikacyjnej obiektu do Kuratora Oświaty, który zatwierdzał obiekt (oddzielnie na akcję zimową i letnią) pod warunkiem uzyskania zgody m.in. właściwego terenowo burmistrza / wójta. Obowiązujące przepisy zniosły ten obowiązek.
Zdaniem NIK koniecznym jest przyjęcie rozwiązań, które pozwoliłyby na natychmiastowe i bezpośrednie przekazywanie komunikatów ostrzegawczych do organizatorów wypoczynku, zwłaszcza w miejscach używanych okazjonalnie.
Obrona cywilna
Struktury obrony cywilnej nie są przygotowane do skutecznej realizacji zadań w zakresie ochrony ludności, wynikających z I Protokołu Dodatkowego do Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r.[1] W ocenie NIK struktura i organizacja obrony cywilnej jest anachroniczna. Liczba formacji obrony cywilnej jest nieadekwatna do zidentyfikowanych zagrożeń i z każdym kolejnym rokiem maleje, a wyposażenie istniejących formacji jest niekompletne i w wielu wypadkach przestarzałe - część sprzętu pochodzi z lat 50/60 ubiegłego wieku.
Przyczyną stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości są wieloletnie zaniedbania w tym zakresie, przejawiające się m.in. brakiem kompleksowych uregulowań prawnych (zwłaszcza w zakresie obrony cywilnej), lekceważeniem znaczenia przygotowania planów, procedur i struktur na wypadek wystąpienia zagrożeń oraz niewystarczającym finansowaniem zadań.
W okresie objętym kontrolą Szef Obrony Cywilnej Kraju zrealizował szereg przedsięwzięć i zadań mających na celu wykonanie wniosków sformułowanych przez NIK w poprzednich kontrolach. Działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju polegały przede wszystkim na wydaniu niezbędnych do prawidłowej realizacji zadań wytycznych (np. w sprawie opracowywania planów obrony cywilnej, a także w zakresie zaopatrywania organów i formacji obrony cywilnej w sprzęt i środki techniczne niezbędne do wykonywania zadań). Podkreślić jednak należy, że Szef Obrony Cywilnej Kraju nie posiada własnego aparatu wykonawczego (urzędu), niezbędnego do realizacji powierzonych mu ustawowych zadań. Ponadto, ma on ograniczone możliwości w zakresie władczego oddziaływania na szefów obrony cywilnej pozostałych szczebli oraz kształtowania budżetu obrony cywilnej. W efekcie działania Szefa OCK nie doprowadziły do usprawnienia realizacji zadań przez terenowe (tj. wojewódzkie, powiatowe i gminne) struktury obrony cywilnej.
Aktywność skontrolowanych Szefów Obrony Cywilnej Województw, Powiatów i Gmin w znikomym stopniu koncentrowała się na analizie potrzeb w taki sposób, aby ustalona, docelowa struktura jednostek organizacyjnych przeznaczonych do wykonywania zadań obrony cywilnej odpowiadała skali, rodzajom i specyfice zidentyfikowanych na danym terenie zagrożeń. Koncentrowali się oni głównie na opracowywaniu licznych dokumentów planistycznych i sprawozdawczych, które w znikomym stopniu przekładały się na rzeczywiste działania związane z rozwojem i modernizacją struktur obrony cywilnej. NIK zwraca przy tym uwagę, że stopień sformalizowania działalności, a w szczególności liczba i obszerność wszelkiego rodzaju dokumentacji planistycznej i sprawozdawczej dotyczącej obrony cywilnej, niezbędnej do sporządzania na wszystkich jej poziomach, w stosunku do realnych możliwości, może stwarzać jedynie pozory dobrze zorganizowanego i sprawnie funkcjonującego systemu.
Brakuje także aktualnego Planu Obrony Cywilnej Państwa (ostatni plan opracowany został w 1995 r.). Obowiązujące przepisy wskazują jedynie podmiot odpowiedzialny za uzgadnianie projektu takiego planu, jednak nie określają organu zobowiązanego do jego opracowania. W związku z powyższym żadne prace nad jego przygotowaniem nie są prowadzone.
Wyniki kontroli wykazały, że w dalszym ciągu poziom finansowania zadań Obrony Cywilnej jest niewystarczający w stosunku do realnych potrzeb. Środki finansowe przeznaczane na wyposażenie nie dają możliwości bieżącego uzupełniania niedoborów oraz wymiany wyeksploatowanego sprzętu. Rażące niedofinansowanie realizacji zadań obrony cywilnej potwierdzają wyniki kontroli szczebla gminnego, np.:
- w latach 2015-2017 plan wydatków gminy Krotoszyce na zadania z zakresu obrony cywilnej wynosił po 2 200 zł,
- wysokość środków zaplanowanych w budżetach gminy Stare Miasto na lata: 2015, 2016 i 2017 wyniosła odpowiednio: 4,5 tys. zł, 4,5 tys. zł oraz 4 tys. zł. Natomiast łączna wartość zrealizowanych wydatków w tym zakresie wyniosła jedynie 224,26 zł i dotyczyła wyłącznie 2015 r.
Izba zwraca uwagę, że system ostrzegania i alarmowania ludności o zagrożeniach jest przestarzały, co potwierdza także Szef OCK. Aktualnie większość użytkowanych syren (syreny elektromechaniczne SAD) nie jest w stanie nadawać komunikatów głosowych, lecz jedynie umożliwia ostrzeganie ludności ciągłym lub przerywanym dźwiękiem.
Strategia „Sprawne Państwo 2020”
Obecny sposób organizacji wdrażania i koordynacji Strategii „Sprawne Państwo 2020” budzi wątpliwości co do celowości jej kontynuowania w obecnym kształcie. Wiele zamierzeń wynikających ze Strategii (przyjętej przez Radę Ministrów 12 lutego 2013 r.), dotychczas nie zostało zrealizowanych, a część z nich w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w planie działań, stanowiącym główne narzędzie wdrażania i bieżącego monitoringu Strategii. Stwierdzono m.in., że o stopniu zaawansowania wdrażania jednego z istotnych zamierzeń Strategii, tj. opracowania planów zarządzania kryzysowego w gminach, na szczeblu centralnych nie posiadali wiedzy:
- Rada Ministrów, sprawująca zarządzanie kryzysowe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazany przez KPRM jako właściwy minister działowy,
- Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, wskazane przez Ministra SWiA jako podmiot właściwy do ewentualnego zbierania danych w tym zakresie.
Należy także podkreślić, że realizacja niektórych przedsięwzięć określonych w planie działań jest niezależna od wdrażania Strategii, ponieważ obowiązek ich realizacji wynika z przepisów prawa (np. opracowanie i aktualizacja Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego). Jednocześnie zapowiadane prace na rzecz wprowadzenia nowych regulacji dotyczących ochrony ludności, które w zamierzeniu Strategii mają zawierać m.in. rozwiązania w zakresie uporządkowania sfery podziału kompetencji w obszarze ochrony ludności, prowadzone są od ponad 10 lat, a wejście w życie tego strategicznego dokumentu rządowego nie spowodowało poprawy organizacji systemu ochrony ludności.
Wnioski
Stwierdzone we wszystkich objętych kontrolą jednostkach nieprawidłowości dotyczące zarządzania kryzysowego, z uwagi na ich skalę i istotność świadczą o marginalizacji znaczenia tej problematyki przez organy ustawowo zobowiązane do realizacji zadań z tego zakresu. Obecnie funkcjonujący model systemu obrony cywilnej kraju wciąż nie jest dostosowany do aktualnych potrzeb, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktury oraz potencjalnych zagrożeń.
W związku z powyższym NIK rekomenduje przeprowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kompleksowej analizy obowiązujących aktów prawnych pod kątem możliwości integracji systemów zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej w obszarze wspólnych kompetencji oraz zadań, celem poprawy skuteczności działań.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Najwyższej Izby Kontroli niezbędne jest:
- objęcie przez Prezesa Rady Ministrów szczególnym nadzorem - trwających od ponad 10 lat - prac nad projektem ustawy, która w sposób systemowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej, w szczególności w zakresie:
- Planu Obrony Cywilnej Państwa,
- zwiększenia poziomu finansowania zadań obrony cywilnej,
- mechanizmów zapewniających niezbędną, skuteczną koordynację działań,
- urzędu obsługującego Szefa Obrony Cywilnej Kraju,
- uprawnień Szefa Obrony Cywilnej Kraju w planowaniu środków finansowych na obronę cywilną.
- podjęcie działań legislacyjnych mających na celu określenie zasad przepływu informacji o lokalizacjach tymczasowych miejsc wypoczynku z uwzględnieniem roli istniejących struktur zarządzania kryzysowego w zakresie ochrony ludności,
- przeanalizowanie założeń i stanu wdrażania Strategii „Sprawne Państwo 2020” pod kątem celowości i możliwości kontynuacji jej realizacji w obecnym kształcie, w tym w zakresie wzmocnienia uprawnień koordynacyjnych ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Ponadto, wyniki kontroli wskazują na konieczność przeprowadzenia pogłębionej systemowej analizy, związanej z funkcjonowaniem zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej oraz podjęcia działań (w tym legislacyjnych) na rzecz usprawnienia funkcjonowania tych obszarów, w tym:
- analizy związanej z organizacją zarządzania kryzysowego, a w szczególności:
- przesłanek uznania sytuacji za „kryzysową”,
- zasad okresowej aktualizacji planów zarządzania kryzysowego w zależności od rodzaju i charakteru wprowadzonych zmian oraz pojawiających się zagrożeń,
- realności i funkcjonalności procedur zawartych w planach zarządzania kryzysowego,
- zasad użycia Sił Zbrojnych RP w ramach zarządzania kryzysowego oraz koordynacji ich działań,
- wymogów dotyczących przygotowania merytorycznego dla osób realizujących zadania z zakresu ochrony ludności dla administracji rządowej i samorządowej, z jednoczesnym obowiązkiem okresowego certyfikowania tych pracowników,
- wprowadzenia jednolitego systemu cyfrowej łączności radiowej struktur zarządzania kryzysowego i służb ratowniczych na terenie kraju,
- działań mających na celu zapewnienia kompletności krajowego Programu Doskonalenia Obrony Cywilnej oraz zachowania w przyszłości terminu jego sporządzenia umożliwiającego analizę jego treści przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów,
- zainicjowania kompleksowego przeglądu stanu zaawansowania opracowywania i wdrażania planów zarządzania kryzysowego, który w skali Polski obejmowałby wszystkie jednostki szczebla powiatowego oraz gminnego.
[1] Protokoły Dodatkowe do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I) oraz dotyczący ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół II), sporządzone w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 41 poz. 175, ze zm.).
