Słabe strony organizacji i polityki kadrowej Służby Celno-Skarbowej

Wprowadzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej rozwiązania organizacyjne i kadrowe nie przyczyniły się w istotny sposób do poprawy wykonywania zadań przez Służbę Celno-Skarbową. Nie wdrożono systemu pomiaru efektywności pracy, kluczowego z punktu widzenia zarządzania polityką kadrową. Z opóźnieniem podjęto działania mające na celu zmniejszenie liczby wakatów, gdy braki kadrowe były już wyraźnie odczuwalne. Ujednolicenie siatki płac przyczyniło się co prawda do zredukowania różnic w wysokości uposażenia funkcjonariuszy w poszczególnych izbach administracji skarbowej, nie doprowadziło jednak do zmniejszenia dysproporcji w jednostkach na wschodniej i zachodniej granicy państwa. NIK zwraca również uwagę na nieprawidłowości przy awansach kierownictwa KAS. Jeden z szefów KAS awansował o osiem stopni w rekordowo krótkim czasie – zamiast 16 lat, zajęło mu to zaledwie 16 miesięcy.

Służba Celno-Skarbowa to wyodrębniona w ramach Krajowej Administracji Skarbowej jednolita i umundurowana formacja. KAS została utworzona 1 marca 2017 r., gdy w ramach reformy skonsolidowano trzy działające oddzielnie piony: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej. Jej celem było umożliwienie lepszego wykorzystania zasobów kadrowych, finansowych i organizacyjnych. Funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej realizują zadania głównie w ramach urzędów celno-skarbowych oraz w Ministerstwie Finansów. Posiadają uprawnienia śledcze, analityczne i kontrolne oraz monitorują przepływ wybranych grup towarów. Szefem Służby Celno-Skarbowej, jak i całej Krajowej Administracji Skarbowej, jest sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów.

Kluczowe zadania w zakresie organizacji i polityki kadrowej

W czteroletnich kierunkach działania i rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej, Minister właściwy do spraw finansów publicznych wyznaczył cele odnoszące się do polityki kadrowej KAS. Głównym celem do 2020 r. w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi w KAS było opracowanie i wdrożenie jednolitych i nowoczesnych narzędzi zarządczych. Docelowy model obejmował w szczególności motywacyjny system wynagradzania pracowników i funkcjonariuszy KAS, powiązany z pomiarem efektywności pracy (pozwalającym na optymalne prognozowanie etatów) i wspierający zarządzanie przez cele. Krajowa Administracja Skarbowa została ukierunkowana na zwiększenie skuteczności i efektywności wykonywania zadań przez pracowników i funkcjonariuszy KAS, poprzez wdrożenie spójnego systemu zarządzania kadrami, złożonego z systemu zarządzania kompetencjami, systemu pomiaru efektywności pracy (i prognozowania etatów), systemu szkolenia radców skarbowych i analityków oraz pionu personalnego jako partnera strategicznego.

Brak spójnego systemu zarządzania kadrami

Kontynuację niezakończonych do końca 2020 r.  zadań zaplanowano w kolejnych czteroletnich kierunkach działania i rozwoju KAS. Wzmocnieniu zdolności organizacji do skutecznej realizacji zadań miało służyć budowanie nowoczesnego i przyjaznego miejsca pracy.

Szef KAS zrealizował większość zadań zawartych w Kierunkach działania i rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej oraz Programie Modernizacji Krajowej Administracji Skarbowej na lata 2020–2022 w zakresie organizacji i polityki kadrowej, jednak nie dysponował kluczowym z punktu widzenia zarządzania polityką kadrową i oceny skuteczności wdrożonych zmian - systemem pomiaru efektywności pracy. Brak wdrożenia tych narzędzi zarządczych na poziomie całej organizacji w znaczący sposób ograniczył optymalne prognozowanie etatów w Służbie Celno-Skarbowej.

Usprawnienie planowania zatrudnienia poprzez wypracowanie procedury prognozowania etatów w KAS było jednym z kluczowych celów projektu pn. Doskonalenie systemów i standardów zarządzania i obsługi klienta w Krajowej Administracji Skarbowej. Niektóre IAS prowadziły własne analizy potrzeb etatowych oraz obciążenia pracą, oparte na różnych założeniach i parametrach, w szczególności w sytuacji konieczności podjęcia działań zaradczych celem zachowania ciągłości realizacji zadań, w reakcji na zmiany geopolityczne (brexit, konflikt zbrojny w Ukrainie) oraz w określonych obszarach zadań, jak np. kontrole SENT. Nie były to jednak działania skoordynowane i ujednolicone z poziomu Ministerstwa Finansów.

Stabilny poziom realizacji zadań Służby Celno-Skarbowej

Dla oceny skuteczności i efektywności Służby Celno-Skarbowej w badanym okresie przyjęto mierniki odnoszące się do obszarów, w których realizacja zadań zdominowana jest przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Były to mierniki: Średni czas obsługi zgłoszenia celnego wyliczany w imporcie oraz w eksporcie, Poziom reakcji organów KAS na zastrzeżenia dotyczące zgłoszeń przewozu oraz Liczba zatrzymanych przesyłek towarów podlegających zatrzymaniom i ograniczeniom (nadzór rynku). W latach 2020–2022 Szef KAS, jak i w większości dyrektorzy izb administracji skarbowej, osiągnęli zaplanowane wartości mierników realizacji celów, dla wykonania których fundamentalne znaczenie miały działania funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, niemniej wartości tych mierników nie uległy istotnej poprawie, pozostawały na zbliżonym poziomie od 2020 roku.

W okresie objętym kontrolą sukcesywnie malała liczba funkcjonariuszy, którzy byli zaangażowani w kontrole SENT. Na koniec I kwartału 2023 r. przedmiotowe zadania realizowało 542 funkcjonariuszy, tj. jedynie 38% minimalnej zaplanowanej obsady na co, w ocenie NIK, wpływ miał brak monitorowania przez Szefa KAS polecenia kierowania w pierwszej kolejności funkcjonariuszy do zadań zarezerwowanych dla nich w ustawie o KAS. Jedynie w obszarze działania dwóch izb administracji skarbowej liczba funkcjonariuszy zaangażowanych w kontrole SENT na koniec okresu objętego kontrolą nie była niższa od minimalnej liczby, określonej przez Szefa KAS w 2017 r. (IAS w Białymstoku i IAS w Lublinie). Pozostałe IAS odnotowały niedobory od 22 funkcjonariuszy (IAS w Opolu) aż do ponad 100 funkcjonariuszy (105 funkcjonariuszy w IAS w Gdańsku i Szczecinie oraz 116 w IAS w Warszawie).

Do końca okresu objętego kontrolą Szef KAS nie zmienił wytycznych z 2017 r. w zakresie oczekiwanej, adekwatnej do potrzeb liczby funkcjonariuszy realizujących kontrole SENT, a polecenie pozostawało bez realizacji.

Wysoki poziom fluktuacji kadr

Fluktuacja kadr w grupie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w całym okresie objętym kontrolą kształtowała się na wysokim poziomie 19,3 %.

Od 2020 r. kierownictwo Krajowej Administracji Skarbowej otrzymywało sygnalne informacje od kierowników jednostek organizacyjnych KAS o wzmożonym zainteresowaniu funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej odejściem ze służby, z powodu możliwości przejścia na emeryturę mundurową. Na koniec 2022 r. uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego miało: 62,9% funkcjonariuszy w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie, 44,4% funkcjonariuszy pełniących służbę w Izbie we Wrocławiu, 37,3% w Izbie w Warszawie. W Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie staż służby uprawniający do emerytury posiadało około 50% funkcjonariuszy.

Działania Szefa KAS mające na celu ograniczenie liczby wakatów i poziomu fluktuacji funkcjonariuszy SCS zostały, w zdecydowanej większości, podjęte w 2021 r., tj. w roku, w którym poziom odejść osiągnął najwyższy poziom na przestrzeni kontrolowanego okresu. Działania te nie mogły przynieść efektu, gdyż nie miały charakteru działań zapobiegawczych, zaplanowanych w ramach polityki kadrowej dla KAS i realizowanych z wyprzedzeniem w celu niedopuszczenia do wystąpienia sytuacji niepożądanych w tych obszarach.

Liczba wakatów w latach 2020–2021 wzrosła w porównaniu do 2019 r., natomiast w 2022 r. nastąpiło zatrzymanie tej tendencji. Liczba wakatów na koniec 2022 r. była niższa niż na koniec roku 2020 i 2021, jednak nadal wyższa niż na koniec 2019 r. W liczbie nowo zatrudnionych funkcjonariuszy znaczny udział miały osoby przyjęte do służby w wyniku przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy.

Wzrost poziomu uposażeń w SCS

Tworzenie motywacyjnego systemu wynagradzania funkcjonariuszy KAS realizowano w ramach programu wieloletniego Modernizacja Krajowej Administracji Skarbowej w latach 2020–2022. Przeprowadzono regulację wynagrodzeń uposażeń funkcjonariuszy, wprowadzono nowy model dodatków kontrolerskich, utworzono fundusz przeznaczony na dodatki specjalne dla funkcjonariuszy, zwiększono plany finansowe jednostek KAS o środki przeznaczone na wypłatę dodatków za służbę w porze nocnej i uposażeń za przedłużony czas służby, a także o środki na nagrody jubileuszowe oraz odprawy rentowe i emerytalne dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

W latach 2020–2022 przeciętne miesięczne uposażenie brutto na jednego pełnozatrudnionego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w porównaniu do 2019 r. wzrosło o 1408 zł, to jest o 22 %.

Różnice w poziomie uposażeń wschód – zachód

Zmniejszeniu uległy różnice w wysokości średniego uposażenia funkcjonariuszy ogółem w poszczególnych izbach administracji skarbowej, w tym w każdej z kategorii stanowisk służbowych. Prowadzone działania nie doprowadziły jednak do zniwelowania różnic w poziomie uposażenia funkcjonariuszy pełniących służbę w oddziałach celnych na zachodniej i wschodniej granicy oraz nie zwiększyły atrakcyjności służby. Należy zwrócić uwagę, że spośród skontrolowanych izb administracji skarbowej wskaźnik rezygnacji funkcjonariuszy o stażu 0–2 lata najwyższy był w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie i wyniósł w 2022 r. 20,59%.

We wszystkich oddziałach celnych w trzech IAS usytuowanych we wschodniej części Polski średnie miesięczne uposażenie funkcjonariuszy w 2019 r. wynosiło 5879 zł, w 2020 r. wzrosło do kwoty 6246 zł i na zbliżonym poziomie (6343 zł) utrzymało się w 2021 r., natomiast w 
2022 r. zwiększyło się do kwoty 6877 zł. W tego samego rodzaju jednostkach KAS w zachodniej części kraju średnie miesięczne uposażenie funkcjonariuszy w 2019 r. wynosiło 6646 zł, w 
2020 r. średnia uposażenia zwiększyła się do kwoty 6827 zł, nieznacznie obniżyła się w 2021 r. (do kwoty 6467 zł), a w 2022 r. średnie uposażenie funkcjonariuszy kształtowało się na poziomie 7604 zł.

Pomimo tendencji spadkowej w latach 2020–2021, ostatecznie nie osiągnięto zmniejszenia różnic w wysokości średniego miesięcznego uposażenia funkcjonariuszy, ponieważ w roku 2022 różnica kształtowała się ponownie na wysokim poziomie 727 zł (powyżej 10 %).

Wzrost liczby awansów w stopniu

W 2022 r. awansowano w stopniu wyraźnie więcej funkcjonariuszy niż w latach poprzednich. Liczba awansów w stopniu liczona we wszystkich kategoriach stanowisk służbowych przypadająca średnio na jednego funkcjonariusza KAS w roku 2019 wynosiła 0,32, w roku 2020 spadła do wartości 0,24, po czym w roku 2021 wróciła do poziomu odnotowanego dla roku 2019, czyli  średnio co trzeci funkcjonariusz otrzymał awans. Natomiast w roku 2022 średnio co drugi funkcjonariusz został awansowany (0,52).

Nieskuteczne działania IAS

Dyrektorzy izb administracji skarbowej prowadzili działania mające na celu pozyskanie do służby funkcjonariuszy, jednak na przestrzeni okresu objętego kontrolą nie udało się zmniejszyć ani poziomu wakatów, ani poziomu fluktuacji kadr. Procedura naboru do służby była długotrwała, a w izbach zlokalizowanych na zachodniej granicy kraju – nieskuteczna.

W kontrolowanych izbach administracji skarbowej czas trwania postępowań kwalifikacyjnych objętych szczegółową analizą wyniósł od blisko trzech do ponad pięciu miesięcy (średnio 119 dni), natomiast czas nieobsadzenia stanowisk objętych badanymi postępowaniami kwalifikacyjnymi, tj. okres od daty sporządzenia analizy potrzeb etatowych i ustalenia liczby wolnych etatów funkcjonariuszy, na które może zostać ogłoszone postępowanie kwalifikacyjne, do dnia mianowania do służby przygotowawczej, trwał od pół roku do prawie roku i trzech miesięcy.

Zwiększeniu uległ udział pracowników cywilnych przenoszonych w trybie art. 150 ustawy o KAS do Służby Celno-Skarbowej. NIK dostrzega pilną potrzebę pozyskania doświadczonych funkcjonariuszy, jednak zwraca uwagę, że dzieje się to w największym stopniu kosztem funkcjonowania innych organów KAS, z których pozyskiwani są pracownicy.

W skontrolowanych izbach administracji skarbowej niedobory kadrowe rekompensowane były zwiększoną liczbą wypracowanych przez funkcjonariuszy nadgodzin. Jednocześnie występowały przypadki braku nadzoru dyrektorów nad rozliczaniem przedłużonego czasu pracy oraz wykorzystaniem przez funkcjonariuszy urlopu z lat poprzednich.

Nieefektywne wykorzystanie potencjału funkcjonariuszy SCS

NIK stwierdziła brak stałego monitoringu realizacji polecenia Szefa KAS w zakresie kierowania funkcjonariuszy w pierwszej kolejności do zadań zarezerwowanych w ustawie o KAS dla funkcjonariuszy oraz brak narzędzi weryfikujących i potwierdzających realizację powyższego polecenia. Zaniechanie to może stwarzać ryzyko niezapewnienia optymalnego wykorzystania potencjału zasobów kadrowych do realizacji zadań Służby Celno-Skarbowej. W Ministerstwie Finansów stwierdzono przypadki zatrudniania funkcjonariuszy SCS na stanowiskach pracy, których szczegółowy zakres zadań wynikający z regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów nie nakładał obowiązków związanych z wykonywaniem zadań zastrzeżonych w art. 2 ust. 2 ustawy o KAS tylko dla funkcjonariuszy.

W latach 2020–2023 (I kwartał) jednym z najbardziej niedoetatyzowanych był obszar zgłoszeń celnych. Stan ten był efektem między innymi braków kadrowych w SCS oraz nałożeniem na funkcjonariuszy nowych zadań. Racjonalne i efektywne wykorzystanie potencjału zasobów funkcjonariuszy SCS, szczególnie w sytuacji braków kadrowych, powinno uwzględniać zasadę powierzania funkcjonariuszom zadań zastrzeżonych w ustawie o KAS wyłącznie dla tej formacji. Długotrwały proces pozyskania kandydatów oraz złożony tryb przygotowania do pełnienia służby dodatkowo uzasadnia kierowanie funkcjonariuszy do pracy na stanowiskach i w komórkach organizacyjnych, w których specyfika wykonywanych obowiązków wymaga realizowania ich przez pracowników o statusie funkcjonariusza.

Nadzwyczajne tempo awansów Szefa KAS

NIK uznała za działanie nieprawidłowe awansowanie na stopnie służbowe Szefów KAS, przeprowadzone w przyspieszonym trybie, bez sporządzenia rzetelnych uzasadnień. Nadzwyczajne szybkie tempo awansu wystąpiło w przypadku Szefa KAS, pełniącego tę funkcję w okresie od 12 maja 2022 r. do 18 grudnia 2023 r., który awansował w okresie 16 miesięcy ze stopnia starszego rachmistrza na stopień młodszego inspektora, czyli o osiem stopni służbowych. Standardowy czas dojścia ze stopnia starszego rachmistrza do stopnia młodszego inspektora powinien zająć 16 lat, zgodnie z art. 197 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem czas ten skrócono 12-krotnie.

Negatywnie należy ocenić takie stosowanie prawa, gdzie za dokonanymi zmianami formalnymi nie następują zmiany realne jako oczywiste następstwo zastosowanych przepisów, gdy nie dochodzi zmiany zakresu obowiązków czy wykonywanych zadań. Awanse Szefów KAS w kontrolowanym okresie odbywały się w przyspieszonym trybie, z pominięciem minimalnych okresów służby w danym stopniu, przy zastosowaniu art. 197 ust. 4 i 4a ustawy o KAS, który przewiduje możliwość skrócenia tych okresów oraz awans o więcej niż jeden stopień.

Praktyka nadużywająca przepisy umożliwiające skrócenie czasu służby (jako warunku awansu) jest zjawiskiem nagannym i niezgodnym z ideą służby publicznej. Kluczowymi elementami tej idei jest zasada legalizmu oraz bezstronności oznaczającej niedopuszczanie do konfliktu między interesem publicznym a interesem prywatnym, oddzielenie interesu partykularnego od interesu ogólnospołecznego. Ponadto praktyka taka, zwłaszcza wobec ograniczonej dokumentacji uzasadniającej awanse, wskazuje, że awanse te nie uwzględniały podstawowych zasad awansowania pracowników/funkcjonariuszy, tj. transparentności, równości szans, racjonalności, określonych w Procedurze w sprawie mianowania na wyższy stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej z 2022 r.

Szkolenia – potrzeby większe niż realizacja

Krajowa Szkoła Skarbowości, prowadząca działania w zakresie kształcenia i doskonalenia zawodowego kadr Służby Celno-Skarbowej, w latach 2020–2022 osiągnęła większość mierników stopnia realizacji celów wyznaczonych przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej dotyczących organizacji i polityki kadrowej. Ustalenia kontroli wskazały jednak, że w badanym okresie niski był poziom realizacji potrzeb szkoleniowych. Plany szkoleń były dostosowywane do możliwości logistycznych oraz w głównej mierze do budżetu, jakim dysponowała Krajowa Szkoła Skarbowości.

KSS zrealizowała w latach 2020–2022 szkolenia wnioskowane przez dyrektorów IAS na poziomie:

• od 37,4% do 55,3%, w ramach zasadniczych kursów zawodowych;
• od 43,5% do 92,6%, w ramach szkoleń aspiranckich;
• od 37,9% do 51,9%, w ramach szkoleń oficerskich.

Wnioski

Do Ministra Finansów/Szefa KAS

• Urealnienie wytycznych dla podległych jednostek w zakresie oczekiwanej, adekwatnej do potrzeb liczby funkcjonariuszy realizujących kontrole SENT.
• Podjęcie skutecznych działań w celu zniwelowania/zmniejszenia różnic w wysokości poborów funkcjonariuszy pełniących służbę w tej samej kategorii stanowisk w jednostkach organizacyjnych KAS na zachodniej i wschodniej granicy kraju, w szczególności w oddziałach celnych.

• Prowadzenie stałego monitoringu oraz udokumentowanych analiz rozkładu wysokości poborów funkcjonariuszy pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi KAS, w których pełnią służbę funkcjonariusze.
• Zapewnienie narzędzi zarządczych, jednolitych na poziomie KAS, w celu prowadzenia bieżącej oceny faktycznego wykorzystania potencjału oraz potrzeb etatowych zasobu kadrowego w grupie funkcjonariuszy.
• Przygotowanie zmian polityki awansowej funkcjonariuszy zajmujących najwyższe stanowiska w KAS analogicznie do polityki obowiązującej pozostałych funkcjonariuszy, w tym poprzez dokumentowanie i rzetelne uzasadnianie awansowania na wyższe stopnie służbowe w SCS

Do Dyrektorów izb administracji skarbowej

• Skrócenie okresu nieobsadzenia stanowisk funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej przez kandydatów wyłanianych w wyniku postępowań kwalifikacyjnych.
• Wzmocnienie nadzoru nad realizacją szkolenia wstępnego do SCS