W większości skontrolowanych gmin wzrosły zaległości z tytułu podatków lokalnych: od nieruchomości i od środków transportowych. Jednak organy podatkowe często nieskutecznie je egzekwowały. Upomnienia i tytuły wykonawcze wystawiano z opóźnieniem. Nagminnie nie przestrzegano wymogów Ordynacji podatkowej w zakresie udzielania ulg podatkowych, a dokumenty składane przez podatników nie były dokładnie sprawdzane. Konsekwencje finansowe wykazanych przez NIK nieprawidłowości wyniosły prawie 4,6 mln zł.
Podatki lokalne stanowią jedno z głównych źródeł dochodów własnych gmin. Ich poziom w znaczącym stopniu zależy od organów gmin, które decydują o wysokości obowiązujących w danej gminie stawek podatkowych czy wielkości udzielonych ulg i zwolnień. Według stanu na koniec 2020 r. podatek od nieruchomości i podatek od środków transportowych stanowił łącznie od 16% do 45% dochodów własnych skontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego.
Ustalanie i pobieranie podatków lokalnych
Organy podatkowe w skontrolowanych gminach prawidłowo ustalały stawki podatków od nieruchomości i od środków transportowych. Kontrolerzy NIK nie stwierdzili też niedozwolonego różnicowania stawek podatkowych i ustanawiania nieuprawnionych zwolnień. Wszystkie gminy objęte kontrolą NIK prowadziły ewidencję podatkową nieruchomości oraz pojazdów podlegających opodatkowaniu, a większość z nich była też przygotowana organizacyjnie do realizacji zadań związanych z pozyskiwaniem dochodów z tytułu podatków lokalnych. Istotne nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji podatkowej i księgowej w zakresie podatku od nieruchomości i od środków transportowych stwierdzono w jednej z gmin (Świecie). Dane prawie 30% objętych kontrolą podatników dotyczące posiadanych przez nich zaległości podatkowych, wykazane w ewidencji podatkowej, były nieprawdziwe. Według ewidencji podatkowej wymienieni podatnicy mieli prawie 170 tys. zł zaległości. Tymczasem z dowodów wpłat okazanych do kontroli wynikało, że zaległości te były o ponad połowę mniejsze. W tej sprawie NIK skierowała do właściwych organów ścigania zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstw.
W siedmiu z 15 skontrolowanych gmin podatnicy w ogóle nie byli wzywani lub byli wzywani z opóźnieniem do złożenia informacji lub deklaracji podatkowych. Działo się tak, pomimo że organy podatkowe wiedziały o okolicznościach uzasadniających powstanie obowiązku podatkowego u tych osób. W siedmiu gminach dokumenty składane przez podatników nie były rzetelnie weryfikowane z dokumentami źródłowymi i bazami danych prowadzonymi przez te organy. W konsekwencji naliczono podatek zaniżony o prawie 49 tys. zł albo zawyżony o 0,2 tys. zł. Ponadto w trzech gminach organy podatkowe nie wydały decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego. W efekcie nie opodatkowano nieruchomości ani zakupionych pojazdów, a łączna kwota nienaliczonego i niepobranego podatku przekroczyła 43 tys. zł. W dwóch przypadkach przedawniło się prawo do wydania decyzji ustalającej wysokość podatku.
W ośmiu z 15 skontrolowanych gmin organy podatkowe w ogóle nie kontrolowały podatników w zakresie podatku od nieruchomości i od środków transportowych, a w trzech gminach robiły to sporadycznie. W ocenie NIK kontrole przeprowadzane bezpośrednio u podatników są bardzo istotne, zwłaszcza w przypadku gdy istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego. Bez takich kontroli nie można stwierdzić, czy wszystkie dane niezbędne do obliczenia kwoty należnego podatku są zgodne z prawdą. Dobrym przykładem jest kontrola podatkowa przeprowadzona w 2021 r. w Chełmży, gdzie w celu ustalenia stanu faktycznego wykorzystano zdjęcia danego obszaru zrobione przy pomocy drona.
Egzekwowanie zaległości podatkowych
W latach 2019-2021 (I kwartał) w 13 z 15 skontrolowanych gmin wzrosły zaległości z tytułu podatku od nieruchomości, a w ośmiu z tytułu podatku od środków transportowych. Pomimo tego, poza jedną gminą, organy podatkowe nie zawsze potrafiły skutecznie egzekwować zaległości podatkowe. Kontrolerzy NIK ustalili, że aż w 11 gminach upomnienia do zapłaty podatku przesyłano z opóźnieniem, w skrajnym przypadku prawie półtora roku po terminie. Dodatkowo część upomnień zawierała błędy formalne i rachunkowe. W czterech gminach zdarzało się, że upomnień nie wystawiano w ogóle, co stanowiło naruszenie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei w dwóch gminach upomnienia wystawiano bez uzasadnienia, ponieważ podatnicy wcześniej uregulowali już zaległości lub uzyskali odroczenie terminu płatności. Ponadto w jednej z gmin w większości zbadanych przypadków (25 na 29) upomnienia na tę samą zaległość wystawiano kilkukrotnie. Zbędne koszty upomnień wyniosły ponad 0,6 tys. zł.
Nieprawidłowości stwierdzono również na dalszym etapie działań egzekucyjnych. W pięciu gminach wystąpiły przypadki niewystawiania tytułów wykonawczych. W 14 gminach były one wystawiane z opóźnieniem, w skrajnych przypadkach przekraczającym dwa lata od doręczenia upomnienia. Pomimo że uporczywe niewywiązanie się podatników z obowiązku terminowego płacenia podatku jest wykroczeniem skarbowym, w żadnej ze skontrolowanych gmin nie kierowano stosownych zawiadomień do organów właściwych w prowadzeniu takich spraw.
Ponad połowa kontrolowanych gmin podejmowała działania informacyjne wobec podmiotów zalegających z zapłatą podatków. Jednak w pięciu gminach działania te nie były ewidencjonowane zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniach w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych, tzn. nie były zarejestrowane w formie papierowej lub elektronicznej. W rezultacie kierownicy organów podatkowych nie wiedzieli dokładnie, w których sprawach i w jakich terminach podjęto działania informacyjne, oraz na ile były one skuteczne. NIK zwraca uwagę, że m.in. opieszałość w wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych czy brak działań prewencyjnych znacznie obniżały skuteczność egzekucji, a także wzmacniały poczucie bezkarności u dłużników.
W okresie objętym kontrolą, w 12 spośród 15 skontrolowanych gmin wystąpiły przypadki przedawnienia zaległości z tytułu podatków lokalnych. Kontrola NIK wykazała, że organy podatkowe odpisały z ewidencji podatkowej jako przedawnione 24% zbadanych zaległości (w kwocie ok. 48 tys. zł), mimo że nie miały informacji, czy i kiedy podatnik został powiadomiony o zastosowaniu ostatniego środka egzekucyjnego. W ocenie NIK odpis zaległości mógł być w tej sytuacji przedwczesny, a zatem działania organów podatkowych były nierzetelne. Na uwagę zasługuje przypadek z Chełmży, gdzie do 2014 r. tytuły wykonawcze były wystawiane na nazwisko osoby nieżyjącej od 17 lat, a dane osobowe dłużnika podatku od nieruchomości zostały zmienione w ewidencji księgowej dopiero po 22 latach od jego śmierci (w 2019 r.). Tym samym w latach 2019- 2020 dopuszczono do przedawnienia zaległości podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości o łącznej wartości ok. 2 tys. zł. NIK uznała takie postępowanie za niegospodarne.
Udzielanie ulg podatkowych
W większości skontrolowanych gmin (11 z 15) organy podatkowe nie przestrzegały wymogów określonych w Ordynacji podatkowej w zakresie udzielania ulg podatkowych. Stan faktyczny nie zawsze był rzetelnie ustalany, a ulg udzielano pomimo niepełnego materiału dowodowego, w tym m.in. dotyczącego sytuacji finansowej lub majątkowej podatników. Nieprawidłowe stosowanie ustawowych przesłanek przyznawania ulg stwierdzono w trzech gminach w 27% zbadanych spraw. Ponadto w ośmiu gminach przed wydaniem decyzji organy podatkowe nie umożliwiły podatnikom wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań.
W 11 skontrolowanych gminach, w ponad połowie zbadanych postępowań dotyczących udzielania ulg podatkowych, wystąpiły nieprawidłowości w zakresie przyznawania pomocy de minimis (tj. szczególnej kategorii wsparcia finansowego, które ze względu na swą małą wartość nie stanowi pomocy publicznej). Np. przyznawano pomoc, mimo że przedsiębiorca nie przedłożył części wymaganych dokumentów, takich jak zaświadczenia o wielkości pomocy otrzymanej we wcześniejszych latach czy dokumenty finansowe potwierdzające sytuację finansową wnioskodawcy. Nieprawidłowości dotyczyły też wydawania beneficjentom zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis. Zaświadczenia te były wydawane z opóźnieniem lub wcale albo zawierały nierzetelne dane.
W czterech skontrolowanych gminach organy podatkowe wprowadziły ulgi i zwolnienia w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców, których płynność finansowa pogorszyła się w wyniku pandemii COVID-19. Z powyższego wsparcia, w kwocie ok. 215 tys. zł, skorzystały w sumie 83 podmioty. NIK ocenia pozytywnie te działania. Natomiast wsparcie przedsiębiorców w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej było wykorzystywane na bardzo małą skalę. Spośród 15 gmin objętych kontrolą, w czterech rady gmin uchwaliły udzielanie zwolnień z podatku od nieruchomości w tej formie. Skorzystał z niej tylko jeden podatnik w jednej gminie, który co prawda został zwolniony z podatku od nieruchomości w wysokości ok. 1,1 mln zł, jednak dopiero po siedmiu latach od złożenia wniosku w tej sprawie. Poza tym podatnik ten nie spełniał przesłanek do otrzymania regionalnej pomocy inwestycyjnej w latach 2020-2021.
Wnioski NIK
W ocenie NIK wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast powinni wprowadzić skuteczne narzędzia ograniczające skalę nieprawidłowości w obszarach związanych z ustalaniem, poborem, dochodzeniem zaległości i udzielaniem ulg w spłacie zobowiązań z tytułu podatków od nieruchomości i od środków transportowych, poprzez zapewnienie odpowiednich i skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających przede wszystkim:
- egzekwowanie składania wymaganych deklaracji i informacji od wszystkich podatników, u których wystąpiły okoliczności skutkujące powstaniem obowiązku podatkowego,
- rzetelną weryfikację informacji i deklaracji przedkładanych przez podatników z posiadanymi dokumentami źródłowymi i prowadzonymi bazami danych,
- zwiększenie przeprowadzania kontroli podatkowych,
- bieżącą weryfikację zaległości podatkowych oraz niezwłoczne podejmowanie działań zmierzających do ich wyegzekwowania,
- dokonywanie odpisów zaległości rzeczywiście przedawnionych,
- prawidłowe stosowanie i rzetelne dokumentowanie przesłanek uprawniających do udzielania ulg podatkowych, w tym stanowiących pomoc de minimis.
