Minimalne wsparcie dla opuszczających pieczę zastępczą

Proces usamodzielnienia osób opuszczających pieczę zastępczą zaczyna się zbyt późno, a wsparcie jakie otrzymują jest niewystarczające. W okresie objętym kontrolą NIK znaczący wpływ na to miały minimalne kwoty świadczeń przeznaczone dla wychowanków, rzadko waloryzowane, a jeśli już, to w stopniu zaledwie pokrywającym inflację. Najniższa skuteczność wsparcia dotyczyła jednak mieszkań. W skrajnych przypadkach z powodu braku dostępnych lokali gminy i powiaty proponowały opuszczającym pieczę zastępczą nawet pobyt w noclegowni lub schronisku dla bezdomnych. W związku z wynikami kontroli Izba rekomenduje zmianę przepisów i złożyła w tej sprawie dwa wnioski w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Do pieczy zastępczej dziecko trafia na podstawie orzeczenia sądu, gdy rodzice biologiczni nie są w stanie zapewnić mu opieki i wychowania. Tak się dzieje w przypadku ich śmierci, a także pozbawienia lub ograniczenia praw rodzicielskich. Pieczę zastępczą może sprawować rodzina zastępcza (spokrewniona, niezawodowa lub zawodowa), rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza. Proces usamodzielnienia wychowanka rozpoczyna się rok przed uzyskaniem przez niego pełnoletniości, bez względu na to czy zamierza on opuścić pieczę zastępczą, czy w niej pozostać.

Zdaniem NIK przygotowanie takiej osoby do dorosłego, dojrzałego i samodzielnego życia powinno się rozpoczynać wcześniej, np. po ukończeniu przez nią 16 lat. Dłuższa, dwuletnia praca ukierunkowana na mocne i słabe strony wychowanka, pozwoli na realną ocenę jego możliwości, ich rozwijanie np. poprzez udział w szkoleniach z prowadzenia gospodarstwa domowego czy zarządzania funduszami, a następnie dostosowanie do tych możliwości procesu usamodzielnienia.

Konieczne jest również zwiększenie wsparcia finansowego dla osób planujących kontynuowanie nauki po opuszczeniu pieczy zastępczej. Od 1 czerwca 2023 r. minimalna kwota przekazywana wychowankom, którzy opuścili pieczę i nadal się uczą wynosi 681 zł miesięcznie, tymczasem rodzina zastępcza spokrewniona dostaje na utrzymanie wychowanka co najmniej 899 zł, a rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa nie mniej niż 1361 zł. Rodziny zastępcze otrzymują więc większe środki na utrzymanie wychowanka, niż wychowanek, który musi samodzielnie się utrzymać, zdobyć pracę i kontynuować naukę, często na płatnych uczelniach. W tej sytuacji pozostawanie w pieczy zastępczej jest więc dla młodych ludzi nie tylko wsparciem emocjonalnym i społecznym, ale także finansowym.

Z kolei ci, którzy decydują się na samodzielne życie, z powodu niewielkiego wsparcia muszą szukać dodatkowych źródeł utrzymania, co zazwyczaj wiąże się z koniecznością rezygnacji z nauki w trybie dziennym. Tymczasem zdaniem specjalistów to właśnie pomoc w kontynuowaniu nauki i podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, obok zapewnienia mieszkania jest najbardziej skuteczną formą pomocy dla wychowanków pieczy zastępczej. Zwiększa ich szansę na zdobycie bardziej satysfakcjonującej pracy i zapewnienie sobie lepszej przyszłości. Zdaniem Izby z tego powodu wysokość pomocy na kontynuowanie nauki dla wychowanka, który opuścił pieczę zastępcą powinna zostać zwiększona co najmniej do kwoty, jaką otrzymują rodziny zastępcze na utrzymanie wychowanka.

W latach 2020-2022 każdego roku pieczę zastępczą opuszczało w Polsce ponad 6 tysięcy pełnoletnich wychowanków, którzy najczęściej zakładali własne gospodarstwo domowe.

Osoby te mogły liczyć na wsparcie finansowe, a powiatowe centra pomocy rodzinie najwięcej pieniędzy przekazywały im na kontynowanie nauki – od 64,4 mln zł do 66,4 mln zł rocznie.

NIK skontrolowała 16 powiatowych centrów pomocy rodzinie w pięciu województwach: lubelskim, łódzkim, mazowieckim, śląskim i świętokrzyskim oraz Miejski Ośrodek Pomocy rodzinie w Bytomiu.

Opuszczanie pieczy zastępczej

Osoba umieszczona w pieczy zastępczej powinna w niej pozostać do osiągnięcia pełnoletniości, ale za zgodą rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, pobyt ten można przedłużyć. Maksymalnie do ukończenia przez wychowanka 25 lat, pod warunkiem że uczy się w szkole, na uczelni lub u pracodawcy w ramach przygotowania do zawodu. Dotyczy to również osób z orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Bez względu na to, kiedy wychowanek chce opuścić pieczę zastępczą, gdy skończy 17 lat rozpoczyna się proces jego usamodzielnienia. Pierwszy etap to wybór opiekuna. Na potrzeby kontroli, NIK przeanalizowała dokumentację 512 wychowanków pieczy zastępczej. Wynika z niej, że na opiekunów usamodzielnienia najczęściej wybierali oni członków rodziny zastępczej. Tak się stało w przypadku 203 osób, czyli niemal 40%. W pozostałych przypadkach opiekunami zostawali pracownicy socjalni powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR) lub koordynatorzy rodzinnej pieczy zastępczej, starsze rodzeństwo, partnerzy osób usamodzielnianych lub ich biologiczni rodzice.

Opóźnienia wyboru opiekuna dotyczyły 10 osób (2%) i wystąpiły w siedmiu z 17 objętych badaniem placówek. To znaczna poprawa w stosunku do lat 2015-2019, kiedy to takie opóźnienia wystąpiły w przypadku 94 osób (ponad 18%) w 13 instytucjach. Kontrola pokazała, że opóźnienia w ustanowieniu opiekunów wynosiły od trzech dni do 11 miesięcy, w skrajnym przypadku opiekun został wskazany dwa lata po osiągnieciu przez osobę usamodzielnianą pełnoletności.

Trzeba dodać, że ustawa o pieczy zastępczej w żaden sposób nie określa kwalifikacji i kompetencji opiekuna oraz jego zadań, na co zwracali uwagę pracownicy kontrolowanych placówek. Dodatkowy problem, to brak możliwości monitorowania przez opiekuna sytuacji życiowej pełnoletniego wychowanka, który mieszka poza placówką i nie chce przekazywać informacji na swój temat, a instytucje nie mają prawa ujawniać osobom postronnym szczegółów jego sytuacji szkolnej, zdrowotnej czy finansowej, np. dotyczącej zadłużenia.

Kolejnym krokiem w procesie usamodzielnienia się osoby przebywającej w pieczy zastępczej jest przygotowanie i zatwierdzenie indywidualnego programu usamodzielnienia (IPU), który jest warunkiem uzyskania wsparcia powiatowego centrum pomocy rodzinie. IPU jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem i powinien być gotowy co najmniej miesiąc przed osiągnieciem przez wychowanka pełnoletności. Tego terminu, w przypadku części programów nie dotrzymano w ośmiu spośród 17 skontrolowanych instytucji.

IPU zazwyczaj zawierały sposoby uzyskania przez wychowanka pieczy zastępczej, wykształcenia lub kwalifikacji zawodowych, pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz podjęcia zatrudnienia. Zakres jego współpracy z opiekunem wynikał z IPU tylko w przypadku ośmiu skontrolowanych urzędów, czyli 47% i w skrajnych przypadkach był opisany jednym zdaniem. Część programów zawierała także bardzo ogólne postanowienia, bez wyznaczania jakichkolwiek ram czasowych, co może prowadzić do wniosku, że najważniejsze dokumenty zostały opracowane jedynie w celu spełnienia ustawowych wymogów dotyczących warunków otrzymania pomocy. Mimo to, programy o takiej treści – bez wyjątków i bez żadnych korekt – były zatwierdzane przez dyrektorów skontrolowanych powiatowych centrów pomocy rodzinie, co z kolei wskazuje na nierzetelność ich działań.

Dużym problemem jest także brak wzorów dokumentów wymaganych w procedurze usamodzielnienia, zwłaszcza wzoru IPU. W efekcie wszystkie skontrolowane powiatowe centra pomocy rodzinie opracowały własne wzory dokumentów, które dość zasadniczo się od siebie różniły. Niektóre były sporządzane w formie opisowej, część z nich nie zawierała podstawowych informacji o wychowanku, np. daty i miejsca urodzenia, daty i podstawy umieszczenia w pieczy zastępczej, danych dotyczących rodziny zastępczej oraz rodziny naturalnej, terminów realizacji poszczególnych zadań. Brak wzorów dokumentów jest dużym utrudnieniem w sytuacji, gdy w sprawie pieczy zastępczej dochodzi do współpracy między powiatami. Niekiedy trudno jest ustalić nawet podstawowe dane, choćby adres pobytu wychowanka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Zdaniem NIK indywidualne programy usamodzielnienia powinny dodatkowo wskazywać miejsce, w którym wychowanek zamierza się osiedlić, po opuszczeniu pieczy zastępczej, a także terminy realizacji poszczególnych działań, a w szczególności terminy ubiegania się o świadczenia finansowe na kontynuowanie nauki, usamodzielnienie lub zagospodarowanie.

Pomoc w usamodzielnieniu – najczęściej minimalna

W latach 2020-2022 w powiatach, w których przeprowadzona została kontrola pełnoletność osiągnęło 1657 wychowanków. Usamodzielniła się ponad połowa z nich – 952 osoby założyły własne gospodarstwo domowe lub wyjechały za granicę.

Co roku około 30% wychowanków pozostawało natomiast w pieczy zastępczej, najczęściej rodzinnej, która zdaniem pracowników skontrolowanych urzędów jest większym wsparciem emocjonalnym i społecznym niż placówki opiekuńczo-wychowawcze. Proces usamodzielnienia przebiega w rodzinnej pieczy zastępczej w sposób bardziej naturalny, a młody człowiek zyskuje więcej czasu na przygotowanie do samodzielnego życia i zdobycie wykształcenia bez obawy o mieszkanie i utrzymanie, wzmacnia się także poczucie przynależności do danej rodziny i społeczności. Z drugiej strony pozostanie wychowanków w pieczy zastępczej w konsekwencji wiąże się z mniejszą liczbą dostępnych miejsc dla osób potrzebujących takiej pomocy.

W latach 2020-2022 wydatki na pomoc dla usamodzielniających się wychowanków pieczy zastępczej wynosiły w skontrolowanych instytucjach w sumie:

• w 2020 r. – 5,6 mln zł,
• w 2021 r. – 5,9 mln zł,
• w 2022 r. – 5,7 mln zł.

Kontrola wykazała, że największe wydatki dotyczyły pomocy na kontynuowanie nauki, a przeciętna wartość takiego wsparcia wynosiła ponad 5,6 tys. zł rocznie na osobę. Najniższe wydatki dotyczyły pomocy na zagospodarowanie i wynosiły około 2,5 tys. zł dla osoby usamodzielnianej.

Na kontynuowanie nauki skontrolowane instytucje przeznaczyły w sumie ok. 12 mln zł, na usamodzielnienie - ok. 3,8 mln zł, na zagospodarowanie - ok. 1,2 mln zł.

Z kontroli wynika jednak, że wysokość środków na kontynuowanie nauki (minimum 681 zł miesięcznie) nie jest wystarczająca do tego, aby młody człowiek opuszczający pieczę zastępczą mógł się naprawdę usamodzielnić.

Minimalne kwoty pomocy określone zostały w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ale ustawodawca zezwolił na ich zwiększenie przez radę powiatu. Kontrola wykazała, że samorządy niechętnie korzystały z tej możliwości – uchwały w tym zakresie zostały podjęte tylko w dwóch, spośród 17 skontrolowanych urzędów. W powiecie Warszawskim Zachodnim w 2020 r. z 500 zł do 1 tys. zł zwiększono miesięczną kwotę świadczeń na kontynuowanie nauki. W powiecie Zgierskim w 2023 r. z 1,5 tys. zł do 2,5 tys. zł podwyższono środki na zagospodarowanie i do zakończenia kontroli NIK kwota ta nie została zmieniona.

Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że najniższa skuteczność wsparcia przyznawanego usamodzielnianym wychowankom pieczy zastępczej dotyczyła mieszkań. We wszystkich skontrolowanych powiatach średnio 70% osób usamodzielnianych otrzymało lokal z zasobów gminy lub powiatu, jednak w niektórych powiatach poziom realizacji tego celu usamodzielnienia nie przekroczył nawet 40%. Problemu nie rozwiązywały również mieszkania chronione, które są jedynie okresową formą wsparcia. Tymczasem brak możliwości otrzymania mieszkania sprawia, że wychowanek opuszczający pieczę zastępczą wraca częstokroć do dysfunkcyjnej rodziny, od której wcześniej został zabrany, co uniemożliwia proces usamodzielnienia.

Najłatwiejszą i najprostszą do realizacji formą pomocy dla opuszczających pieczę zastępczą jest pomoc na zagospodarowanie oraz usamodzielnienie, którą otrzymało ponad 90% wychowanków, a w kilku przypadkach nawet 100%. W opinii NIK koncentrowanie się przez powiatowe centra pomocy rodzinie na tej właśnie formie wsparcia nie przyczynia się do uzyskania przez wychowanków pełnej samodzielności, o czym są przekonani także przedstawiciele tych instytucji.

Wychowankowie opuszczający pieczę zastępczą i wkraczający w dorosłe, samodzielne życie mogą liczyć na jednorazowe wsparcie finansowe w wysokości około 10 tys. zł. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że osoby te zazwyczaj nie dysponują własnym lokalem mieszkalnym oraz dobrze płatną pracą, nie jest to kwota umożliwiająca pełne usamodzielnienie.

PCPR powinny także pomagać osobom usamodzielnianym w zdobyciu zatrudnienia, tymczasem kontrola pokazała, że żaden ze skontrolowanych urzędów nie opracował nawet odpowiedniego wniosku w tej sprawie, nikt więc się nie ubiegał o taką pomoc. Zamiast tego centra zazwyczaj poprzestawały na motywowaniu osób usamodzielnianych do podejmowania aktywności na rynku pracy. Sześć PCPR pozyskało dofinansowanie do realizacji projektów mających na celu aktywizację zawodową wychowanków pieczy zastępczej, którzy mogli skorzystać między innymi z doradztwa zawodowego oraz kursów i szkoleń podwyższających ich kwalifikacje zawodowe.

Ustawa o pieczy zastępczej zobowiązuje do zapewnienia osobom usamodzielnianym pomocy prawnej i psychologicznej. Ze względu na ochronę danych osobowych oraz tajemnicę zawodową psychologa nie wszystkie PCPR miały możliwość zweryfikowania informacji na temat liczby osób, które skorzystały z takiej pomocy. Z dostępnych danych wynikało, że w latach 2020-2022 z pomocy psychologicznej skorzystały w sumie 703 osoby, a z pomocy prawnej 606 osób spośród 3261 usamodzielnianych, czyli odpowiednio 21,5% i niemal 19%.

Nikt nie sprawdza skuteczności usamodzielnienia

W jednostkach skontrolowanych w latach 2020-2022 zaplanowano w sumie 3567 usamodzielnień, a zrealizowano 3261. Pozostałe 287 osób przerwało ten proces, natomiast 19 w ogóle go nie rozpoczęło. Różnice między planowaną, a zrealizowaną liczbą usamodzielnień były efektem zmiany planów życiowych samych wychowanków, które dodatkowo w latach objętych kontrolą były uzależnione od sytuacji pandemicznej. W tym okresie więcej osób pozostało w pieczy zastępczej, co dawało młodym ludziom poczucie bezpieczeństwa bez obawy o mieszkanie i utrzymanie.

Zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej po zakończeniu realizacji Indywidualnego Programu Usamodzielnienia powinna zostać dokonana ocena końcowa całego procesu. W 10 PCPR takiej oceny nie przeprowadzono, a dotyczyło to 38 spośród 125 osób (ok. 30%), które zakończyły proces usamodzielnienia. Dodatkowo zdarzały się przypadki dokonywania takich ocen jeszcze przed zakończeniem realizacji IPU. Przytoczone dane wskazują na to, że prawie połowa zakończonych programów w ogóle nie została oceniona, bądź ocen tych dokonano w niewłaściwy sposób, a to oznacza, że odpowiedzialni za organizowanie wsparcia nie wiedzieli, jak potoczyły się losy wychowanków pieczy zastępczej.

Żaden ze skontrolowanych urzędów nie badał ani skuteczności usamodzielnienia, ani trwałości jego efektów. Powodem, jak wskazywali dyrektorzy skontrolowanych instytucji, był przede wszystkim brak podstawy prawnej zezwalającej na takie działania. Z jednej strony pracownicy PCPR nie mają uprawnień monitorowania losów byłych podopiecznych, z drugiej wychowankowie nie mają jakiegokolwiek obowiązku udzielania informacji na swój temat po zakończeniu procesu usamodzielnienia, a część z nich nie chce nawet mieć kontaktu z urzędem.

O informacje na temat skuteczności procesu usamodzielnienia 512 wychowanków pieczy zastępczej, których dokumentacja była analizowana, NIK zwróciła się do: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powiatowych urzędów pracy oraz ośrodków pomocy społecznej. Pytania dotyczyły sytuacji tych osób w rok po opuszczeniu pieczy zastępczej oraz na dzień udzielania odpowiedzi.

Z informacji przekazanych przez ZUS wynika, że po roku od opuszczenia pieczy zastępczej pracowało 160 jej wychowanków, czyli ponad 37%, z kolei na dzień udzielania odpowiedzi 198 osób, czyli niemal 39 %. Najwięcej osób znajdowało zatrudnienie w woj. mazowieckim, gdzie w niektórych okresach pracowało nawet ponad 90 % wychowanków pieczy zastępczej.

Jednak w opinii NIK niespełna 40% zatrudnienie wśród pełnoletnich wychowanków pieczy zastępczej, przy obecnym poziomie bezrobocia, nie jest wynikiem imponującym i wskazuje na dość niską skuteczność całego procesu. Z uzyskanych informacji wynika też, że część osób usamodzielnianych, w ciągu roku lub kilku lat od opuszczenia pieczy zastępczej, kilkakrotnie zmieniało pracodawcę, co wskazuje na niską stabilność uzyskiwanego zatrudnienia.

Informacje uzyskane przez NIK od 28 powiatowych urzędów pracy wykazały, że 302 osoby, czyli 59% nigdy nie figurowały w ewidencji osób bezrobotnych żadnego z powiatowych urzędów pracy, do których skierowano pytania, a przez okres ponad roku bez pracy pozostawało 30 (ok.6%) usamodzielnianych wychowanków. Najwięcej osób zarejestrowanych w urzędach pracy było w woj. świętokrzyskim i lubelskim.

Informacje otrzymane od 89 ośrodków pomocy społecznej wykazały, że 35 spośród 428 wychowanków (ok. 8%) po roku od opuszczenia pieczy zastępczej korzystało ze wsparcia ośrodków pomocy społecznej. Natomiast w czasie kontroli NIK ich liczba była mniejsza i wynosiła 26 osób (5%). Należy tutaj dostrzec pewną korelację między liczbą osób korzystających z pomocy społecznej, a liczbą osób pozostających bez pracy – także i w tym przypadku najwięcej osób usamodzielnianych korzystających ze wsparcia ośrodków pomocy społecznej mieszkało na terenie woj. świętokrzyskiego i lubelskiego.

W opinii NIK usamodzielnienie osoby opuszczającej pieczę zastępczą powinno być rozumiane szerzej, jako długotrwały proces wychowawczy, mający za zadanie przygotować wychowanka do dorosłego, dojrzałego i samodzielnego życia. Budowanie poczucia wpływu na własne życie i wypracowanie z nim zasad współpracy oraz konsekwentne egzekwowanie tych zasad jest kluczowe dla powodzenia wszystkich indywidualnych programów usamodzielnienia.

Wnioski do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej:

Wnioski de lege ferenda

• podjęcie działań mających na celu zmianę art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, polegającą na wdrażaniu procesu usamodzielnienia na kilka lat przed osiągnięciem przez wychowanka pełnoletności, np. po ukończeniu 16. roku życia. Dwuletnia praca ukierunkowana na mocne i słabe strony wychowanka pozwoli na realną ocenę jego możliwości usamodzielnienia.
• podjęcie działań mających na celu zmianę w art. 146 ust. 2 ww. ustawy kwoty pomocy na kontynuowanie nauki dla osoby usamodzielnianej. Minimalna kwota powinna zostać podniesiona co najmniej do poziomu kwoty dla rodzin zastępczych spokrewnionych na utrzymanie wychowanka.

Określenie dobrych praktyk (np. w formie podręcznika):

• kwalifikacji i kompetencji opiekuna usamodzielnienia, co ułatwi wychowankom dokonanie wyboru takiej osoby, a organizatorom pieczy zastępczej monitorowanie procesu usamodzielnienia;
• ramowego wzoru Indywidualnego Programu Usamodzielnienia dla wszystkich powiatów, co znacznie przyczyni się do usprawnienia procesu usamodzielnienia oraz współpracy między powiatami, z których pochodzą wychowankowie pieczy zastępczej;
• wzoru oceny końcowej procesu usamodzielnienia i sposobu pomiaru / wskaźników wykonania, co umożliwi jednolite podejście do określenia skuteczności wsparcia udzielonego usamodzielnianym wychowankom pieczy zastępczej.