Najwyższa Izba Kontroli dopatrzyła się uchybień w działalności Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w obszarze wdrażania dwóch badanych poddziałań Programu Operacyjnego Polska Wschodnia. Choć wsparcie beneficjentom udzielano co do zasady prawidłowo, to jednak w procesach monitorowania, kontrolowania i rozliczania projektów wystąpiły nieprawidłowości. W jednostkowych przypadkach ich waga była znaczna – do czasu zakończenia kontroli, PARP nie wydała trzech decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu środków na łączną kwotę ponad 5 mln zł, choć od dnia upływu terminu na zwrot środków w skrajnym przypadku minęło ponad 470 dni. Ponadto PARP nie przeprowadziła kontroli projektu, pomimo sygnałów płynących z Centralnego Biura Śledczego Policji i Prokuratury Krajowej w związku z podejrzeniem popełnienia czynów zabronionych przez beneficjenta.
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) jest państwową osobą prawną, podlegającą ministrowi właściwemu do spraw gospodarki (tj. obecnie Ministrowi Rozwoju i Technologii), która realizuje zadania państwa z zakresu rozwoju, a także uczestniczy w realizacji programów operacyjnych z udziałem środków finansowych Unii Europejskiej.
Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) jest jednym z programów realizowanych w Polsce w perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020. Dedykowany jest on dla województw: lubelskiego, podlaskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego. Zadania Instytucji Zarządzającej programem wykonuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (tj. w trakcie czynności kontrolnych Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, obecnie: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej), który przekazał część swoich zadań, jako Instytucji Zarządzającej i odpowiedzialność za ich realizację, Instytucjom Pośredniczącym. Jedną z nich dla części działań i poddziałań POPW była PARP.
Kontrola, którą przeprowadził Wydział Koordynacji Kontroli Doraźnych, obejmowała działalność PARP w obszarze wdrażania Poddziałań 1.3.1 Wdrażanie innowacji przez MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa) oraz 1.3.2 Tworzenie sieciowych produktów przez MŚP.
Najważniejsze ustalenia kontroli
PARP w przeważającym zakresie prawidłowo ogłaszała i przeprowadzała konkursy w latach 2015-2020 w obu badanych poddziałaniach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia. Zdaniem NIK istotnym naruszeniem było jednak wprowadzenie w regulaminach konkursów ograniczenia dotyczącego maksymalnego okresu realizacji projektu. Termin ten nie wynikał z obowiązujących kryteriów wyboru projektów, co było niezgodne z Wytycznymi w zakresie trybu wyboru projektów na lata 2014-2020. Umieszczenie wymogu realizacji projektu w określonym terminie w regulaminie konkursu (co uczyniono w odniesieniu do wniosków składanych w latach 2018-2019) i wprowadzenie technicznego ograniczenia w tzw. generatorze wniosków uniemożliwiającego złożenie wniosku (który nie spełniał zakreślonego terminu), spowodowało, że PARP wprowadziła dodatkowy wymóg stawiany projektom, który z powodu jego nieuznawania za kryterium mógł być dowolnie zmieniany. Pozostawało to wbrew dyspozycji art. 52a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej).
Proces dokonywania oceny złożonych wniosków, zarówno w zakresie wyboru osób oceniających, jak i sporządzonych kart oceny formalnej i merytorycznej odpowiadał wymogom formalnym i był przeprowadzany rzetelne. Agencja przedstawiała do Instytucji Zarządzającej POPW propozycje kryteriów wyboru projektów i ich zmian, które miały na celu m.in. umożliwienie jak najszerszemu gronu wnioskodawców uczestnictwa w ogłaszanych konkursach.
Kwota wydatków kwalifikowanych, które zostały certyfikowane (tj. suma przekazanego dofinansowania oraz wkładu własnego beneficjentów, które zostały zaakceptowane pod kątem prawidłowości wydatkowania), na dzień 7 lutego 2021 r., w przypadku Poddziałania 1.3.1 wyniosła ponad 708,4 mln zł (co stanowiło 55,3 proc. planowanych wydatków kwalifikowanych), zaś w Poddziałaniu 1.3.2 – ponad 165,6 mln zł (odpowiednio 20,5 proc.).
W celu monitorowania najważniejszych efektów zrealizowanych projektów określone zostały (z wartościami docelowymi na rok 2023) dla obu podziałań wskaźniki produktu (odnoszące się bezpośrednio do realizowanych działań lub do bezpośrednich efektów projektu) oraz wskaźniki rezultatu (dotyczące oczekiwanych efektów wsparcia lub sytuacji bezpośrednio po zakończeniu realizacji projektu).
W toku kontroli NIK stwierdziła, iż w ramach Poddziałania 1.3.1 osiągnięto przed terminem przyjęte na 2023 r. wskaźniki rezultatu bezpośredniego i produktu, jednak w ramach Poddziałania 1.3.2 stan ustalony w toku kontroli wskazywał na istnienie ryzyka nieosiągnięcia wartości docelowych wskaźników rezultatu bezpośredniego oraz na to, iż nie zostaną osiągnięte wskaźniki produktu na zakładanym poziomie. Odnotowano przy tym, iż PARP od początku realizacji Poddziałania 1.3.2 informowała Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym Polska Wschodnia o zaistniałych problemach i podejmowała działania mające na celu wzrost liczby i jakości składanych wniosków o dofinansowanie w ramach prowadzonych konkursów.
W ocenie NIK proces zawierania przez PARP umów o dofinansowanie przebiegał prawidłowo. Nie stwierdzono nieprawidłowości w procesach wprowadzania zmian do umów i weryfikacji wniosków o płatność. Pozostałe stwierdzone w toku kontroli NIK nieprawidłowości w działalności PARP dotyczyły procesów monitorowania, kontrolowania i rozliczania projektów realizowanych przez beneficjentów.
NIK zidentyfikowała trzy projekty (spośród pięciu objętych szczegółowym badaniem), w których po wypowiedzeniu przez Agencję umów o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym oraz braku dobrowolnego zwrotu środków na wezwanie, PARP nie podejmowała niezwłocznie czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie zwrotu środków (co przewidywały przepisy ustawy o finansach publicznych).
W wykrytych przypadkach przekazanie dokumentów wraz wnioskami o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej pomiędzy departamentami w PARP następowało w terminach od 22 dni do 123 dni, liczonych od dnia upływu terminu na zwrot środków, a następnie wszczęcie postępowań następowało po upływie 55 i 93 dni od dnia otrzymania tych wniosków. Do czasu zakończenia czynności kontrolnych NIK żadna z trzech decyzji nie została wydana – oznaczało to, że na dzień 16 marca 2021 r. od dnia upływu terminu na zwrot środków minęło od 173 do 473 dni, a od dnia wszczęcia postępowania od 67 dni do 273 dni. Skutkiem tych działań było niewydanie decyzji zobowiązujących do zapłaty należności w łącznej wysokości ponad 5 mln zł wraz z odsetkami.
Dodatkowo NIK stwierdziła, iż w trzech przypadkach na 10 badanych pod tym kątem projektów, departamenty PARP zaangażowane w proces stwierdzania nieprawidłowości w projektach nie podejmowały niezwłocznych działań w zakresie stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości lub ich braku. Było to działanie niezgodne z przyjętymi procedurami wewnętrznymi. NIK zauważyła, że ustalanie nieprawidłowości w jak najszybszym terminie jest istotne z punktu widzenia możliwości podjęcia dalszych czynności – wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, wezwania do zwrotu wypłaconych środków lub wpisania beneficjenta do wykazu podmiotów niewywiązujących się z zobowiązań i nieudzielania mu przez PARP pomocy finansowej przez okres 3 lat od dnia rozwiązania umowy.
W jednym przypadku, mimo uzyskania od Centralnego Biura Śledczego Policji, a następnie z Prokuratury Krajowej (w dniach 8 kwietnia 2019 r. i 31 maja 2019 r.) sygnałów wskazujących na możliwość wystąpienia nieprawidłowości w dofinansowanym projekcie, PARP nie podjęła czynności w zakresie ich weryfikacji, co było niezgodne z zapisami Polityki przeciwdziałania nadużyciom finansowym w POPW 2014–2020. Co więcej, Agencja trzykrotnie wyrażała zgodę na przedłużenie beneficjentowi terminu zakończenia realizacji projektu – po raz ostatni 31 maja 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. Nie odbyła się również zaplanowana dopiero na zakończenie realizacji projektu kontrola, ponieważ beneficjent sam wcześniej wypowiedział umowę co skutkowało jej rozwiązaniem (w dniu 18 marca 2020 r.). Wprawdzie PARP zażądała zwrotu wypłaconych beneficjentowi środków w wysokości ponad 5,6 mln zł, jednak środki te nie zostały zwrócone. PARP wydała w tej sprawie decyzję administracyjną, która stała się ostateczna. Podmiot wystąpił z wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie należności. Do dnia 16 marca 2021 r. PARP nie wydała decyzji w przedmiotowej kwestii. Środki do tego czasu nie zostały odzyskane.
Zdaniem NIK, PARP nie podejmując działań kontrolnych w trakcie realizacji projektu, w ogóle nie zweryfikowała, czy nieprawidłowość w tym projekcie wystąpiła, a zgodnie z wyżej wskazaną regulacją była zobowiązana do natychmiastowej reakcji na otrzymane sygnały dotyczące możliwych nadużyć finansowych.
Stwierdzoną nieprawidłowością o charakterze systemowym było przyjęcie przez PARP, iż wystarczającym działaniem jest przeprowadzanie kontroli na zakończenie realizacji projektu i założenie jednoczesnego braku konieczności przeprowadzania kontroli w projekcie w trakcie jego realizacji, co było niezgodne z założeniami Systemu kontroli w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014–2020. Wynikało z nich bowiem, że każdy projekt powinien być skontrolowany w miejscu jego realizacji przynajmniej raz przed jego zakończeniem, także w przypadku braku wskazań do jego kontroli w analizie ryzyka. Spowodowało to, iż w ramach Poddziałania 1.3.2 PARP zrealizowała jedynie trzy kontrole w trakcie realizacji projektu na 40 podpisanych umów o dofinansowanie.
NIK zasygnalizowała, że objęcie projektów z Poddziałania 1.3.2 ściślejszym monitoringiem i działaniami kontrolnymi było tym bardziej uzasadnione, gdyż 25 proc. zawartych umów o dofinansowanie zostało rozwiązanych przed terminem realizacji projektu. Sytuacja ta w ocenie NIK wskazywała na ryzyka w sposobie korzystania przez beneficjentów ze wsparcia finansowego PARP, które mogą prowadzić do angażowania środków europejskich w projekty niedające rękojmi skutecznej realizacji, a tym samym blokowania środków możliwych do zaangażowania w inne projekty.
Wśród innych nieprawidłowości, stwierdzono także m.in. przypadek, w którym PARP w sposób nieprawidłowy poinformowała beneficjenta o braku możliwości wprowadzenia do zawartej umowy o dofinansowanie zmian. Było to działanie nierzetelne, ponieważ zmiany takie na podstawie uzasadnionego wniosku beneficjenta dopuszczały przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem
COVID-19. Nie przesądzając indywidualnej sytuacji beneficjenta, NIK uznała, że przedsiębiorca powinien był uzyskać możliwość wykazania spełnienia warunków do zmiany umowy przewidzianych w ww. ustawie, a PARP powinna była przeprowadzić analizę z uwzględnieniem przedstawionych przez beneficjenta informacji. W reakcji na przedstawione przez PARP stanowisko, beneficjent wystąpił o rozwiązanie umowy, co skutkowało zakończeniem projektu.
NIK oceniła, że zwłaszcza w okresie epidemii COVID-19 i wobec przyjętych szczególnych regulacji prawnych, mających na celu wsparcie beneficjentów w realizacji projektów w tym okresie, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości powinna była rzetelnie i w pełnym zakresie informować przedsiębiorców o wprowadzonych rozwiązaniach prawnych.
Wnioski
do Prezesa PARP dotyczyły:
- niezwłocznego wszczynania i przeprowadzania przez departamenty PARP postępowań administracyjnych w sprawach wydania decyzji dotyczących zwrotu środków;
- niezwłocznego stwierdzania nieprawidłowości w projektach;
- podejmowania działań mających na celu weryfikację sygnałów od organów ścigania o nieprawidłowościach w projektach;
- objęcia kontrolą każdego projektu z Podziałania 1.3.2 POPW w trakcie jego realizacji;
- rzetelnego informowania beneficjentów w zakresie istniejących możliwości dokonania zmian w projektach, zwłaszcza w trakcie trwania epidemii COVID-19.
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości przyjęła wszystkie wnioski pokontrolne NIK do realizacji, a także poinformowała o wprowadzonych zmianach organizacyjnych mających na celu przyspieszenie procesu prowadzenia postępowań administracyjnych.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, działający jako Instytucja Zarządzająca POPW, w odpowiedzi na powiadomienie NIK o uwagach, ocenach i wnioskach dotyczących kontrolowanej działalności, poinformował Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, iż uwzględni wyniki kontroli oraz sformułowane wnioski w procesie bieżącego zarządzania Programem Operacyjnym Polska Wschodnia. Wskazał również, iż w trakcie sprawowanego nadzoru i kontroli nad procesami wdrażanymi przez PARP będzie m.in. monitorowana i kontrolowana prawidłowość przebiegu procesów, w których NIK wskazała uchybienia.
