Przesłankami takiej opinii były ustalenia kontroli NIK wskazujące, że:
- po pierwsze - sprawozdanie Rady Ministrów rzetelnie oddaje przebieg wykonania budżetu państwa w roku 2008,
- po drugie - kwoty wydatków i deficytu budżetu państwa nie przekroczyły wielkości określonych w ustawie budżetowej na rok 2008,
- po trzecie - skala i waga nieprawidłowości w wykonaniu budżetu państwa stwierdzonych w poszczególnych częściach budżetowych, była stosunkowo niewielka.
Sytuacja ekonomiczna w 2008 roku
Warunki makroekonomiczne w roku 2008 były mniej korzystne niż w roku poprzednim. Inflacja była wyższa niż planowano. Okres stabilnego wzrostu z dwóch ostatnich lat trwał do połowy 2008 roku. W III i IV kwartale tempo wzrostu gospodarczego było coraz wolniejsze. W założeniach do budżetu na 2008 rok Rada Ministrów trafnie przewidziała spowolnienie wzrostu gospodarczego.
Odmiennie niż zakładano kształtowały się kursy walut. Po wzmocnieniu wartości złotego wobec dolara amerykańskiego i euro w pierwszej połowie roku, w drugiej doszło do gwałtownej jego deprecjacji.
Sytuacja na rynku pracy była lepsza niż w roku poprzednim i nie odbiegała znacząco od tego, co zakładano. Stopa bezrobocia na koniec roku wyniosła 9,5%. Przeciętne wynagrodzenie brutto wzrosło o blisko 6% w stosunku do roku 2007.
Wzrost zatrudnienia i wynagrodzeń oddziaływał korzystnie na wpływy do budżetu z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz sytuację finansową Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Pracy i innych instytucji finansowych. Osłabienie złotego na koniec roku wpłynęło jednak na zwiększenie zadłużenia zagranicznego.
Dochody budżetu
Nowym zjawiskiem w realizacji budżetu państwa - które nie występowało w ostatnich latach - było niewykonanie planowanych dochodów. Dochody w kwocie 253,5 mld zł - były niższe od planu aż o 10%.
Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli dochody budżetu państwa zostały zbyt optymistycznie zaplanowane. Przeszacowano zwłaszcza możliwości wdrożenia w 2008 r. programów unijnych z perspektywy finansowej 2007-13. Udało się pozyskać niewiele ponad 40 procent planowanych środków. I w efekcie do wykonania planu zabrakło aż 20 mld zł.
Istotne dla niewykonanie planu dochodów były też mniejsze od zakładanych, wpływy z podatków pośrednich (VAT i akcyzy). Dochody te były niższe od planowanych o prawie 4%. Z tego powodu w budżecie zabrakło aż 11 mld zł. Zdaniem NIK dochody te zostały zaplanowane w mało realistyczny sposób. Po prostu je przeszacowano. To nawet w większym stopniu niż spowolnienie gospodarcze, było przyczyną kłopotów ze sfinansowaniem niektórych zadań państwa.
Plan dochodów z PIT został natomiast przekroczony o 2,5 mld zł, co było skutkiem wyższego niż zakładano wzrostu zatrudnienia i wynagrodzeń.
Rosną problemy ze ściąganiem podatków. Zaległości z tytułu podatków i innych należności budżetowych wzrosły w ubiegłym roku o 8% i wynoszą obecnie ponad 25 mld zł. Największy udział w zaległościach miały podatki pośrednie i PIT. Pogorszyła się przy tym egzekucja tych zaległości. Szczególnie nieefektywne były w tym zakresie izby celne. W informacjach o kontrolach egzekucji podatków NIK wskazywała wiele razy, że kłopoty ze ściganiem podatków mogą być w niektórych przypadkach spowodowane występowaniem mechanizmów korupcyjnych.
Ostatecznie relacja dochodów budżetu państwa do produktu krajowego brutto ukształtowała się na nieznacznie wyższym poziomie niż w roku 2007. Jednocześnie pogorszył się stopień sfinansowania wydatków z 93,7% w 2007 roku do 91,2% w 2008 roku.
Wydatki z budżetu
Większa niż w ostatnich latach była różnica między planem a zrealizowaniem wydatków z budżetu państwa. W 2008 roku wydatki budżetu państwa wyniosły 277,9 mld zł. Były one o 10 procent niższe od kwoty ustalonej w ustawie budżetowej. O tak niskim wykonaniu wydatków zadecydowały głównie wydatki na finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej. Były one o ponad 20 mld zł niższe od kwoty planowanej.
Mimo problemów ze zrealizowaniem planowanych wydatków w roku 2008, trzeba zauważyć, że były one aż o 10% wyższe niż w roku 2007, a ich relacja do PKB zwiększyła się o 0,4% i wzrosła z 21,5% do 21,9%.
Szybko rosły wydatki na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. W porównaniu do roku 2007 wzrosły one o 19%, a przeciętne miesięczne wynagrodzenie, które wyniosło ponad 3.700 zł brutto, wzrosło o 15%. Zatrudnienie w państwowej sferze budżetowej wyniosło ponad 489 tysięcy osób i w porównaniu do roku poprzedniego zwiększyło się o prawie 14 tysięcy osób.
NIK zwraca uwagę na problemy z realizacją założeń dotyczących wydatków majątkowych, które w porównaniu do poprzedniego roku miały zwiększyć się aż o 40%. W rzeczywistości w 2008 roku wydatki te wyniosły 14,9 mld zł i wzrosły tylko o 12,5%. Nie odnotowano istotnego postępu w realizacji inwestycji infrastrukturalnych, w tym szczególnie drogowych. W 2008 r. oddano do użytku mniej dróg niż planowano, nie wykonano też części zaplanowanych remontów. Negatywnie z punktu widzenia rzetelności NIK oceniła przygotowanie i sporządzanie planów wydatków na finansowanie inwestycji budowlanych, a także sposób sprawowania nadzoru nad przygotowaniem i finansowaniem inwestycji.
Blokada wydatków
Pod koniec listopada 2008 roku Minister Finansów podjął decyzję o zmniejszeniu - w stosunku do harmonogramu - wydatków zaplanowanych na grudzień. Ograniczenie to wynikało z niższych niż planowano wpływów podatkowych, co groziło przekroczeniem wielkości deficytu ustalonego w ustawie budżetowej. Po za tym realizacja wydatków po 11 miesiącach roku była niższa od przyjętego harmonogramu. W dodatku dysponenci zgłosili na grudzień zapotrzebowanie aż na 36,5 mld zł, mimo że w poprzednich miesiącach wydawali średnio około 20 mld zł. Zmniejszenie środków w grudniu najbardziej dotknęło tych dysponentów, którzy mieli opóźnienia w realizacji planu wydatków. Dotyczyło to głównie wydatków na obronę narodową, sprawy wewnętrzne i rozwój regionalny. NIK ocenia, że działania Ministra Finansów były legalne i zostały podjęte na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ograniczenie wielkości wydatków, jak wskazują ustalenia kontroli, nie miało istotnego wpływu na realizację w 2008 roku zadań finansowanych z budżetu państwa. Spowodowało jednak konieczność przeniesienia zobowiązań wymagalnych na następny rok. Na koniec roku 2008 zobowiązania wymagalne wyniosły 1,0 mld zł, w tym ponad 700 mln zł w zakresie obrony narodowej. W państwowych jednostkach budżetowych nastąpił przyrost zobowiązań, głównie z tytułu wydatków na zakupy inwestycyjne. Obciążyły one budżet 2009 roku, w niektórych dziedzinach, zwłaszcza w obronie narodowej - dość poważnie. Może to spowodować w bieżącym roku zagrożenie w realizacji części zadań resortu.
Deficyt
Po trzech latach spadku zwiększył się deficyt budżetu państwa.
W porównaniu do roku 2007 wzrósł on o ponad 52% i wyniósł 24,3 mld zł. Był jednak niższy od limitu określonego ustawą budżetową. Jego relacja do PKB wzrosła i stanowiła 1,9% wobec 1,4% w roku 2007. Wysoki wzrost gospodarczy w ostatnich latach nie został niestety wykorzystany do racjonalizacji wydatków publicznych.
NIK zwraca uwagę, że prezentowana od wielu lat przez Radę Ministrów kwota deficytu, nie oddaje w pełni stanu nierównowagi budżetowej.
Nie zostały w niej bowiem ujęte koszty reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Dotyczy to środków przekazywanych z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na refundację składek do otwartych funduszy emerytalnych. W 2008 roku wyniosły one prawie 20 mld zł.
Po ich uwzględnieniu deficyt budżetu państwa wyniósłby w 2008 roku ponad 44 mld zł, czyli 3,5% PKB. Taki sposób ujęcia rozliczeń budżetu państwa z Funduszem Ubezpieczeń Społecznych prowadzi do przedstawiania w oficjalnych dokumentach rządowych dwóch różnych wielkości deficytu - niższego, na potrzeby krajowe oraz wyższego, ustalanego według metodologii unijnej i prezentowanego w Programie Konwergencji. Prezentowanie rzeczywistego stanu finansów publicznych jest ważne zwłaszcza wtedy, gdy występują trudności finansowe.
Pożyczki
W 2008 roku zapewniono pełne pokrycie potrzeb pożyczkowych. Wykorzystano do tego celu między innymi środki z zaliczki z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w kwocie 4,7 mld zł, co pozwoliło na obniżenie wydatków na obsługę długu publicznego. Jednak takiego źródła pożyczek nie przewiduje ani obecna, ani projektowana ustawa o finansach publicznych. Na potrzebę zmiany przepisów NIK zwracała uwagę w toku prac w komisji sejmowej.
Niekorzystna sytuacja rynkowa w roku 2008 wpłynęła na sposób finansowania potrzeb pożyczkowych. Ciężar finansowania przesunięto z obligacji na bony skarbowe. Plan sprzedaży bonów przekroczony został ponad trzykrotnie.
Prywatyzacja
Przychody z prywatyzacji w 2008 r. wyniosły 2,4 mld zł i były o ponad 3% wyższe od planowanych. Nierzetelnie zaplanowano przychody z prywatyzacji pośredniej. W planach ujęto przychody ze sprzedaży spółek nieprzygotowanych do prywatyzacji. Na 65 spółek zaplanowanych do sprzedaży, zbyto tylko 4. W to miejsce sprzedano akcje i udziały innych 113 niezaplanowanych podmiotów. Ponad połowę przychodów uzyskano ze sprzedaży akcji Elektrowni i Kopalni Węgla Brunatnego Bełchatów oraz Elektrowni Turów - jednoosobowej spółce Skarbu Państwa - Polska Grupa Energetyczna SA. Minister Skarbu Państwa nie przeprowadził analizy wpływu tej transakcji na sytuację Spółki. Polska Grupa Energetyczna sfinansowała zakup środkami uzyskanymi z emisji obligacji.
Dług publiczny
Państwowy dług publiczny na koniec 2008 r. stanowił 47% PKB i wyniósł 597,8 mld zł. Znaczny przyrost długu w stosunku do roku 2007 niebezpiecznie przybliżył relację długu do PKB do poziomu 50%. Powyżej tego poziomu ustawa o finansach publicznych nakazuje uruchomić procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Wzrost kwoty państwowego długu publicznego, podobnie jak w latach poprzednich, był przede wszystkim konsekwencją wzrostu zadłużenia Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB zwiększył się z 1,9% w 2007 r. do 3,9% w 2008 r. Wskaźnik ten był wyższy niż zakładano i osiągnął poziom z roku 2006. Przed możliwością pogorszenia sytuacji finansów publicznych Najwyższa Izba Kontroli ostrzegała już w roku ubiegłym po kontroli wykonania budżetu państwa.
Fundusze unijne
W 2008 r. dodatnie saldo bieżących rozliczeń Polski z Unią Europejską wyniosło 14,7 mld zł. Polska otrzymała z budżetu Unii Europejskiej środki w wysokości 26,9 mld zł. Do budżetu Unii Europejskiej wpłacono 12,2 mld zł. W ramach perspektywy 2004-2006 wydatkowano 92,3% dostępnych środków, a z perspektywy 2007-2013 wydatki wyniosły 4,1 mld zł i stanowiły tylko 1,7% środków przyznanych dla Polski. Główną przyczyną niskiej realizacji wydatków z perspektywy 2007-2013 było przyjęcie zbyt optymistycznych założeń co do możliwości wdrożenia poszczególnych programów oraz nieskuteczna realizacja zadań w zakresie koordynacji i zarządzania wdrażaniem programów operacyjnych przez odpowiednie instytucje.
NBP
Rada Polityki Pieniężnej przyjęła, że w 2008 r. będzie kontynuowała realizację ciągłego celu inflacyjnego, ustalonego na poziomie 2,5% z symetrycznym przedziałem odchyleń plus minus 1 punkt procentowy. Inflacja, z wyjątkiem grudnia, kształtowała się powyżej celu inflacyjnego. Zarówno w prognozach NBP z 2007 r., jak i ośrodków zewnętrznych, nietrafnie oszacowano wzrost cen. Kryzys finansowy i osłabienie gospodarcze doprowadziły w drugiej połowie roku do powstania znacznej niepewności na rynkach finansowych. Pomimo obniżenia stóp procentowych przez Radę Polityki Pieniężnej, odnotowano wzrost poziomu komercyjnych stóp procentowych. W celu przeciwdziałania tym zjawiskom Narodowy Bank Polski wprowadził "Pakiet zaufania", umożliwiający zwiększenie płynności sektora bankowego. Nie doprowadziło to jednak do ożywienia rynku międzybankowego i pobudzenia działalności kredytowej. W 2008 r. NBP nie zdecydował się na uruchomienie innych instrumentów wspierających długoterminową płynność banków.
Szczegółowe oceny
NIK badając wykonanie budżetu wydała łącznie 120 ocen, z tego 62 to oceny pozytywne, 57 - pozytywne z zastrzeżeniami oraz jedną ocenę negatywną. Negatywnie NIK oceniła wykonanie budżetu państwa przez Ministra Zdrowia, głównie za realizację programu wieloletniego Wzmocnienie Bezpieczeństwa Zdrowotnego Obywateli. NIK krytycznie oceniła realizację tego programu nie tylko z powodu wydania 300 mln złotych bez formalnej podstawy prawnej, lecz także z powodu wadliwej metodologii zastosowanej do podziału środków. Środki finansowe przyznano szpitalom bez realnego planu naprawczego i kontroli nad ich wykorzystaniem. W przypadku szpitali samorządowych ustalono, że dotację mogą otrzymywać tylko te szpitale, które posiadają przynajmniej 400 łóżek. Nie brano pod uwagę tak istotnych innych czynników, jak sytuacja finansowa placówki, podejmowane działania naprawcze oraz znaczenie szpitala w regionie.