NIK skontrolowała zlecanie usług prawnych przez urzędy w województwie dolnośląskim. Według pozyskanych danych 195 jednostek dolnośląskiego samorządu terytorialnego w latach 2010 - 2014 wydało blisko 121 mln zł na wewnętrzną i zewnętrzną obsługę prawną. Większą część tej kwoty zapłacono zewnętrznym kancelariom - umowy z nimi pochłonęły blisko 64 mln zł, czyli niemal 53 proc. ogółu wydatków przeznaczonych na ten cel.
NIK pod kątem wydatków na usługi prawnicze zbadała 12 urzędów. Tylko w jednym - Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu - obsługa prawna prowadzona była wyłącznie przez jego pracowników. Pozostałe jednostki, czyli Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego oraz dziesięć urzędów miast i gmin korzystało całkowicie lub w części z usług prawniczych firm zewnętrznych. Pięć urzędów zatrudniało do obsługi prawnej własnych pracowników i jednocześnie dodatkowo wynajmowało kancelarie prawne. Natomiast sześć urzędów obsługę prawną w całości zlecało zewnętrznym kancelariom prawnym.
Zlecaniu tych usług prawniczych przez jednostki sektora finansów publicznych firmom zewnętrznym sprzyjały obowiązujące wówczas przepisy Prawa zamówień publicznych (Pzp), które umożliwiały udzielanie w szerokim zakresie zamówień na usługi prawnicze w trybie zamówienia z wolnej ręki. W ten sposób z blisko 64 mln zł przeznaczonych na zewnętrzną obsługę prawną w latach 2010 - 2014, urzędy na Dolnym Śląsku wydały prawie 27 mln zł. Bez stosowania przepisów o zamówieniach publicznych zawarto umowy na kwotę blisko 25 mln zł. Przetargi rozpisano tylko na 12 mln zł.
W wyniku kontroli NIK oceniła, że niemal 60 proc. środków finansowych przeznaczonych na zewnętrzne usługi prawnicze wydanych zostało z naruszeniem prawa lub zasad należytego zarządzania finansami. Najpoważniejsze nieprawidłowości dotyczyły:
- zlecania usług prawniczych z pominięciem stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych;
- nieuzasadnionego podziału zamówienia na części tak, aby wartość umowy nie osiągnęła 30 tys. euro, czyli progu, od którego należy stosować ustawę Pzp;
- ustalania wartości szacunkowej zamówień bez należytej staranności, np. wyboru wykonawców świadczących usługi w zakresie odzyskiwania podatku VAT nie poprzedzono ustaleniem szacunkowej wartości zamówienia w konsekwencji udzielano ich z pominięciem Pzp,
- publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o udzieleniu zamówienia z opóźnieniem, w skrajnym przypadku wynoszącym nawet cztery lata;
- nieprzestrzeganiu regulacji wewnętrznych urzędów dot. zlecania usług prawniczych.
Kontrolerzy ustalili także, że zawarte umowy na obsługę prawną urzędów były realizowane nierzetelnie, a nadzór nad ich przebiegiem i rozliczeniem pozostawiał wiele do życzenia. Postanowienia części skontrolowanych umów nie w pełni zabezpieczały zarówno interes prawny jak i ekonomiczny urzędów. Dokumenty nie zawierały na przykład zapisów mogących mieć istotne znaczenie w przypadku nieprawidłowej ich realizacji, bądź wystąpienia sporu z prawnikami, czy kancelariami. Nierzetelnie również rozliczano i egzekwowano postanowienia umów. Na przykład Urząd Miasta Kłodzko wypłacił zewnętrznym prawnikom ponad 16 tys. zł za pracę, której oni faktycznie nie wykonali. Prawnicy mieli reprezentować Urząd w sądzie, lecz żadna z rozpraw się nie odbyła. Co więcej: prawnikom zapłacono m.in. także za sprawy, w których nawet nie zostały wniesione pozwy do sądu (ponad 27 tys. zł.). Z kolei w Urzędzie Miasta Wrocławia nie naliczano i nie egzekwowano kar umownych na co najmniej 62 tys. zł z tytułu zwłoki w realizacji dwóch zleceń. Urząd Miasta Lubin w jednej z umów na obsługę prawną w ogóle nie przewidział kar umownych za nienależyte lub brak wykonania umowy. Powodem było to, że umowa została opracowana przez samego wykonawcę, a nie na podstawie wzorów umów Urzędu. Natomiast burmistrz Urzędu Miasta i Gminy Przemków podjął decyzję o samodzielnym odzyskaniu podatku VAT, chociaż w tym czasie urząd miał obowiązującą umowę z kancelarią prawną, zgodnie z którą samodzielne odzyskanie podatku mogło skutkować naliczeniem na rzecz prawników obsługujących urząd podwójnego wynagrodzenia w wysokości 60 proc. zwróconego VAT-u. I tak Gmina odzyskała 3,2 mln zł z tytułu podatku VAT, ale jednocześnie została wezwana do zapłaty kary umownej w wysokości 2,3 mln zł. Burmistrz tłumaczył się, że nie widział, iż umowa z kancelarią prawną tak jest sformułowana.
Duża część, bo blisko 41 proc., środków wydanych na zewnętrzną obsługę prawną urzędów, dotyczyła właśnie odzyskiwania podatku VAT. Aż sześć skontrolowanych urzędów, aby odzyskać podatek od towarów i usług skorzystało z usług zewnętrznych kancelarii. Prowizja prawników wynosiła nawet do 30 proc. odzyskanej kwoty. W sumie sześć skontrolowanych urzędów za tę usługę zapłaciły 2,8 mln zł udzielając tych zamówień z pominięciem Pzp lub w trybie z wolnej ręki. Z danych jakie NIK otrzymała z Ministerstwa Finansów wynika, że w latach 2008 - 2015 jednostkom samorządu terytorialnego w województwie dolnośląskim zwrócono podatek VAT (od inwestycji) w wysokości blisko 470 mln zł. NIK zauważa, że skorzystali na tym zewnętrzni prawnicy i kancelarie, które pomagały urzędom w odzyskiwaniu podatku od towarów i usług.
Na przykład w Urzędzie Miasta i Gminy Radków kancelarię w tym celu wybrano w oparciu o ofertę skierowaną do Gminy e-mailem. W przypadku uzyskania oszczędności podatkowych jej wynagrodzenie miało stanowić 30 proc. odzyskanej kwoty VAT-u. Jednocześnie w umowie przewidziano dodatkowe wynagrodzenie - 50 proc. z tytułu otrzymanych przez Gminę odsetek lub uzyskanego oprocentowania nadpłaty.
Ponadto NIK zwróciła uwagę, iż w sytuacji powierzania przez jednostki samorządu terytorialnego usług związanych z odzyskiwaniem podatku VAT, obowiązujące wówczas przepisy Pzp, w sposób nieuzasadniony różnicowały sytuację prawników i doradców podatkowych. Tożsame przedmiotowo usługi mogły być zlecane prawnikom z wyłączeniem obowiązku stosowania trybów konkurencyjnych, w przeciwieństwie do powierzenia tych zamówień doradcom podatkowym. Takie rozwiązania prowadziły do bezpodstawnego zróżnicowania dostępu do zamówień publicznych. Dlatego skontrolowane przez NIK urzędy korzystały z usług prawników, a nie doradców podatkowych.
NIK zwróciła także uwagę, na nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie oceny pracy zawodowej radcy prawnego. Kontrola wykazała, że w Urzędzie Miejskim we Wrocławiu, Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego oraz Urzędzie Miejskim w Siechnicach nie przeprowadzano oceny pracy zawodowej radców prawnych pomimo obowiązku wynikającego z ustawy o pracownikach samorządowych. Z kolei w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim oraz w Urzędzie Miejskim w Lubinie pomimo przeprowadzenia takiej oceny, nie zasięgnięto opinii radcy prawnego wskazanego przez radę okręgowej izby radców prawnych do czego zobowiązywała ustawy o radcach prawnych. Niezgodnie z tą ustawą umiejscowiono również w strukturze organizacyjnej - UMWD oraz Urzędu Miejskiego we Wrocławiu - radców prawnych, tj. na stanowiskach lub w komórkach organizacyjnych niepodlegających bezpośrednio kierownikowi organu.
Niejednolicie określano także zasady czasu pracy zatrudnionych radców prawnych w odniesieniu do uregulowań zawartych w ustawie o radcach prawnych. Przykładem naruszenia tych regulacji był Dolnośląski Urząd Wojewódzki, w którym nie określono czasu pracy radców prawnych, w zakresie wykonywania obowiązków w siedzibie Urzędu, oraz sposobu dokumentowania zadań wykonywanych poza siedzibą Urzędu. W wyniku kontroli stwierdzono, że jeden z radców prawnych zatrudnionych w DUW, w godzinach pracy Urzędu świadczył pracę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, pomimo że formalnie winien on w tym czasie wykonywać pracę na rzecz DUW poza siedzibą Urzędu.
Ponadto w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami, Najwyższa Izba Kontroli przygotowała trzy zawiadomienia o przypadkach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, oraz jedno zawiadomienie do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw.
Uwagi i wnioski NIK
W wyniku kontroli NIK sformułowała wnioski skierowane do:
Prezesa Rady Ministrów o:
- podjęcie inicjatywy legislacyjnej w zakresie nowelizacji ustawy o radcach prawnych, zmierzającej do wprowadzenia rozwiązania, zgodnie z którym zarówno w organie państwowym, jak i samorządowym, radca prawny może być zatrudniony także w innej wyodrębnionej komórce lub jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi. Obecnie radca prawny zatrudniony w jednostce samorządowej musi podlegać bezpośrednio jej kierownikowi, czyli np. prezydentowi, burmistrzowi, wójtowi.
Zarządów województw, prezydentów miast, burmistrzów oraz wójtów o:
- stosowanie do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach radców prawnych ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych,
- udzielanie zamówień na usługi prawnicze z uwzględnieniem zasad należytego zarządzania finansami publicznymi.
Ponadto w związku z implementacją Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych do polskiego prawodawstwa, NIK dostrzega potrzebę m.in. ujednolicenia zasad udzielania zamówień na usługi prawnicze i usługi doradztwa, tak aby były one udzielane na takich samych zasadach.
