NIK o zarządzaniu wykorzystaniem środków UE na lata 2014-2020 w ramach Polityki Spójności

O co chodzi w polityce spójności?

Polska w umowie partnerstwa na lata 2014-2020 zobowiązała się do aktywnego udziału w osiąganiu 11 celów tematycznych polityki spójności. Udział ten realizowany jest poprzez osiąganie celów osi priorytetowych pogrupowanych w programy operacyjne zarządzane bądź przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego (programy krajowe), bądź przez zarządy województw (programy regionalne). Dla każdej osi priorytetowej każdego programu operacyjnego, instytucje zarządzające uzgodniły z Komisją Europejską tzw. ramy wykonania, czyli wskaźniki oraz ich wartości do osiągnięcia na koniec 2018 r., oraz na koniec 2023 r. Od tego czy uda się je osiągnąć, zależy ostateczna wysokość środków dla danej osi priorytetowej.

W perspektywie finansowej 2014-2020 występują, z poziomu Komisji Europejskiej, dwa istotne instrumenty zarządzania osiąganiem celów tematycznych, pierwszy z nich opiera się o tzw. zasadę n+3 (ryzyko utraty części środków programu, w razie ich niewydatkowania w ciągu 3 lat po roku, na który zostały przyznane), a drugi to wyniki przeglądu okresowego osiągnięte w połowie okresu rezultatów na poziomie osi priorytetowej (ryzyko utraty części środków osi priorytetowej, w razie poważnego niepowodzenia w osiąganiu celów).

Opóźnienia we wdrażaniu programów operacyjnych pod koniec 2015 r. wynosiły od 6 do 9 miesięcy w odniesieniu do uruchomienia programów na lata 2007-2013. Rada Ministrów przyjęła pod koniec lutego 2016 r. Plan działań na rzecz zwiększenia efektywności i przyśpieszenia realizacji programów w ramach umowy partnerstwa, w którym określiła działania do podjęcia w celu terminowej i skutecznej realizacji programów.

NIK przeprowadziła kontrolę w 2017 r., aby było jeszcze możliwe podjęcie dodatkowych działań zaradczych w celu uniknięcia poważnych niepowodzeń, które mogłyby skutkować zastosowaniem sankcji finansowych przez Komisję Europejską po przeglądzie okresowym w 2019 r., który dotyczyć będzie osiągania celów pośrednich na koniec 2018 r. Kontrolą objęto pięć krajowych programów operacyjnych (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program Operacyjny Inteligentny Rozwój,  Program Operacyjny Wiedza, Edukacja, Rozwój, Program Operacyjny Polska Wschodnia, Program Operacyjny Polska Cyfrowa) oraz 16 regionalnych programów operacyjnych.

Ile Polska ma do wydania w ramach polityki spójności?

Dla Polski polityka spójności jest niezwykle ważna, gdyż otrzymujemy największe środki z tego działu budżetu UE. Na lata 2014-2020 mamy do wydania ok. 80 mld euro, które pozwolą sfinansować drogi, szkoły, transport publiczny, modernizację kolei i wiele innych inwestycji podnoszących standard życia w naszym kraju. 

Polska spośród 28 państw Unii Europejskiej zajmowała w połowie 2017 roku
9 miejsce pod względem wydatkowania środków unijnych i 20 miejsce pod względem kontraktowania projektów.

Unijne fundusze wydajemy za wolno i w za małym stopniu

Postęp w wydatkowaniu funduszy UE trudno uznać za w pełni zadowalający, pomimo wyraźnej poprawy we wdrażaniu objętych kontrolą programów operacyjnych w okresie od 30 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Wysokość wydatków na realizację projektów wyliczana według wniosków beneficjentów o płatność wzrosła jedynie z 1,8 proc. do 7,5 proc. dostępnej alokacji funduszy UE, a jeszcze niższy był poziom wydatków certyfikowanych, tj. wydatków zweryfikowanych jako prawidłowo poniesione i zgłoszonych do refundacji do Komisji Europejskiej. NIK natomiast pozytywnie ocenia postęp w realizacji programów operacyjnych w odniesieniu do naboru wniosków o dofinansowanie projektów w tym okresie z 28,5 proc. do 75,9 proc. alokacji funduszy UE, a także w zakresie zawierania umów na realizację projektów z 9,5 proc. do 36 proc. alokacji tych funduszy.

Powyższe wartości zostały przyjęte przez NIK jako średnie do analizy postępu  wykorzystania alokacji we wnioskach o dofinansowanie projektów, umowach i wnioskach o płatność w krajowych i regionalnych programach operacyjnych.

Instytucje zarządzające wskazywały, że przyczynami niskiego poziomu realizacji wydatków były m.in.: opóźnienia na szczeblu krajowym w zatwierdzaniu aktów prawnych i dokumentów strategicznych (od czego zależała możliwość ogłaszania naborów), ograniczona liczba zgłoszonych projektów dobrej jakości i realizacja projektów inwestycyjnych o długim horyzoncie czasowym. W opinii NIK, znaczny wzrost wartości wniosków o dofinansowanie zgłoszonych przez beneficjentów i wzrost wartości zawartych umów o dofinansowanie daje podstawy do osiągnięcia istotnej poprawy wydatkowania alokacji.

Dotychczasowy postęp w zawieraniu umów oraz realizacji i certyfikacji wydatków pozwala na stwierdzenie, że ryzyko utraty środków UE w wyniku zastosowania przez Komisję Europejską zasady n+3 jest obecnie niewielkie (państwo członkowskie, które do końca roku n+3 złoży wnioski o płatność na kwotę mniejszą niż roczna transza środków alokowanych w roku n, bezpowrotnie traci kwotę różnicy). Zdaniem NIK, w kolejnych latach trudniej będzie osiągnąć cel certyfikacji wydatków, który mocno wzrasta w kolejnych latach, a na koniec 2023 r. (kończącego możliwość wydatkowania środków) przypadnie do rozliczenia i certyfikacji aż 42 proc. dostępnej alokacji, co może spowodować znaczące spiętrzenie prac w instytucjach zarządzających.

Osiągnięty poziom wydatków certyfikowanych w 2016 r. był niższy niż założono w Planie działań Rady Ministrów. Tylko w przypadku jednego programu (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko - zrealizowano 132,7 proc. planu) osiągnięto poziom certyfikacji wydatków na koniec 2016 r. określony w Planie działań. W pozostałych krajowych programach zrealizowano od 31% do 73% planu. W przypadku większości regionalnych programów ww. plan został zrealizowany w przedziale od 14,7% do 52,3%, jedynie w woj. zachodniopomorskim zrealizowano plan na poziomie 72,2%, a w woj. opolskim na poziomie 90,5%.

Wykorzystanie środków w programach operacyjnych było w czerwcu 2017 r. na niskim poziomie. Wydatki certyfikowane do Komisji Europejskiej w ramach krajowych programów operacyjnych były najwyższe w PO WER i PO IŚ, a spośród programów regionalnych w RPO Woj. Opolskiego. Różnice w wykorzystaniu środków unijnych pomiędzy programami operacyjnymi są duże. Kontrola wykazała, że wykorzystanie środków UE w programach operacyjnych na 30 czerwca 2017 r., mierzone jako procent alokacji certyfikowanej do Komisji Europejskiej, było na poziomie od 1,3% (w RPO Woj. Warmińsko-Mazurskiego) do 11,7% (w PO WER).

Czy grożą nam sankcje za nieosiągnięcie celów w 2018 r.?

NIK zwraca uwagę na duże zróżnicowanie zaawansowania realizacji poszczególnych osi priorytetowych w ramach programów. W połowie 2017 r., pomimo osiągniętej poprawy, nadal istniało znaczne ryzyko nieosiągnięcia celów pośrednich na koniec 2018 r. dla wielu osi priorytetowych programów. W krajowych programach tylko dla 35 proc. ze wszystkich osi stan realizacji celu finansowego na 2018 r. przekroczył lub zbliżał się do poziomu 65 proc. tego celu, a w przypadku programów regionalnych tylko dla 5 proc. wszystkich osi stan zaawansowania realizacji tego celu przekroczył lub zbliżał się do 65 proc. tj. do poziomu, którego nieosiągnięcie do końca 2018 r. uznawane jest przez Komisję Europejską za poważne niepowodzenie.

W ocenie NIK, istnieje ryzyko niepowodzenia w wykonaniu celów pośrednich do końca 2018 r. w niektórych osiach programów operacyjnych. W dwóch osiach w krajowych programach i w 41 osiach w regionalnych programach wykonanie wskaźnika finansowego (do polowy 2017 r.) pozostawało na poziomie zerowym lub bliskim zera. Niektóre Instytucje Zarządzające zidentyfikowały istotne zagrożenia dla osiągnięcia celów pośrednich na koniec 2018 r. i obok działań na rzecz przyspieszenia wykorzystania środków UE, podjęły także działania w celu zmiany poziomu wskaźników celów pośrednich na 2018 r. Komisja Europejska w przypadku poważnego niepowodzenia w realizacji celów może zastosować sankcje finansowe.  

Wdrożono kompleksowy system zarządzania realizacją celów finansowo-rzeczowych programów polityki spójności

Zdaniem NIK, minister właściwy ds. rozwoju regionalnego zarządzający krajowymi programami operacyjnymi, jak i zarządy województw pełniące funkcje instytucji zarządzających programami regionalnymi, w zdecydowanej większości rzetelnie i zgodnie z założeniami wdrożyły kompleksowy system zarządzania realizacją programów oraz system kwartalnego monitorowania i oceny poziomu realizacji celów programów, określony w przyjętym przez Radę Ministrów w lutym 2016 r. Planie działań. Przyczyniło się to do poprawy wykorzystania funduszy UE.

Kontrolowane instytucje zarządzające podejmowały prawidłowe działania na rzecz przyśpieszenia realizacji programów operacyjnych:

• skrócono czas oceny wniosków o dofinansowanie projektów oraz przyśpieszono zawieranie umów z beneficjentami i weryfikację wniosków o płatność;
• przygotowane zostały 24 Zintegrowane Inwestycje Terytorialne, w ramach których rozpoczęto nabory projektów. Jednak realizacja większości z nich jest nadal opóźniona;
• w 2016 r. została spełniona przez Polskę większość warunków wstępnych określonych w Umowie Partnerstwa z KE. W trakcie 2017 r. zostały zrealizowane pozostałe cztery warunki, od czego była uzależniona możliwość rozpoczęcia wykorzystania znacznej części przyznanych środków w niektórych obszarach;
• uruchomianie instrumentów finansowych w ramach programów operacyjnych nie zostało jeszcze zakończone i nadal trwa.

Wnioski

NIK wnioskuje do instytucji zarządzających programami operacyjnymi o:

• ponowne oszacowanie poziomu wartości wskaźników finansowych i rzeczowych dla celu pośredniego na koniec 2018 r. dla osi priorytetowych o niewielkiej lub zerowej realizacji, tak aby były możliwe do osiągnięcia w założonym terminie;
• intensyfikację podejmowanych działań na rzecz wydatkowania środków, w szczególności w osiach priorytetowych o niewielkiej lub zerowej realizacji, aby zrealizować cele pośrednie na koniec 2018 r. i zapobiegać kumulacji wydatków, rozliczeń i certyfikacji pod koniec obecnej perspektywy finansowej;
• zintensyfikowanie ogłaszania naborów i realizacji projektów w formule Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych;
• przyspieszenie realizacji procedur przetargowych związanych z wyborem pośredników w ramach instrumentów finansowych w celu jak najszybszego rozpoczęcia udzielania wsparcia na rzecz ostatecznych odbiorców;
• podjęcie działań w zakresie wprowadzenia zmian w systemie realizacji programów operacyjnych, w tym m.in. dotyczących uproszczenia wyboru i realizacji projektów, udzielania pomocy zwrotnej, zmiany procedur dotyczących rozpatrywania protestu, powołania instytucji Rzecznika Funduszy Europejskich, w związku z wejściem w życie 2 września 2017 r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw.