Pasażerski transport kolejowy
Działający w Polsce system transportu kolejowego opiera się o infrastrukturę zarządzaną przez PKP PLK S.A. Na tych liniach kolejowych świadczą swoje usługi zarówno przewoźnicy pasażerscy, jak i towarowi. Według danych opublikowanych przez Urząd Transportu Kolejowego (UTK) w 2016 roku przewozy pasażerskie realizowało 14 licencjonowanych przewoźników, którzy świadczyli usługi przewozowe na zlecenie marszałków województw i ministra właściwego do spraw transportu (przewozy międzywojewódzkie - PKP Intercity). Od 2014 r. odnotowuje się wzrost zainteresowania podróżnych przewozami kolejowymi.
Kolejowy transport pasażerski w Polsce realizowany na zlecenie samorządów województw wykonywany jest głównie przez Przewozy Regionalne sp. z o.o., jednak stale rośnie rola i udział w ryku przewozów realizowanych przez regionalne spółki kolejowe powoływane przez poszczególnych marszałków.
Największy udział przewoźników według liczby przewiezionych pasażerów w 2016 r. miały Przewozy Regionalne sp. z o.o., a następnie kolejno Koleje Mazowieckie sp. z o.o., PKP SKM i PKP Intercity.
* Pasażerokilometr - stosowana w transporcie pasażerskim jednostka miary pracy przewozowej wykonanej przez środki transportu pasażerskiego w określonym czasie (np. doby, miesiąca).
NIK zbadała funkcjonowanie regionalnego publicznego kolejowego transportu zbiorowego na terenie sześciu województw: dolnośląskiego, małopolskiego, mazowieckiego, śląskiego, wielkopolskiego oraz lubelskiego. W latach 2013-2016 w tych województwach przewieziono łącznie prawie 545 mln pasażerów. Najwięcej osób przewieziono w województwach: mazowieckim (278,8 mln), wielkopolskim (89,5 mln) i dolnośląskim (63,5 mln).
Najważniejsze ustalenia kontroli
Wszystkie skontrolowane samorządy województw opracowały i uchwaliły plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (dalej plan transportowy). We wszystkich przypadkach, opracowanie projektu planu transportowego zostało poprzedzone badaniem i analizą potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym. Choć plany transportowe opracowane zostały na okresy kilkunastoletnie i określały kierunki działań, to jednak w żadnym planie nie określono harmonogramu czasowego realizacji poszczególnych celów oraz nie ustalono kryteriów jak oceniać stopień realizacji tego planu.
Marszałkowie rzetelnie wywiązywali się z obowiązku analizowania potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym poprzez badanie ruchu i przewozów w transporcie zbiorowym. Wyniki badań satysfakcji i preferencji podróżnych, które prowadzili operatorzy, wskazują, że z roku na rok podnosi się poziom świadczonych usług publicznego transportu zbiorowego.
Na terenie kontrolowanych województw łączna długość linii komunikacyjnych w kolejnych latach (2013-2016) zwiększała się i wynosiła odpowiednio 6 236/6 274/
6 500/6 641 km. Operatorzy w poszczególnych latach przewieźli odpowiednio 131,5/131,2/138,4/143,7 mln pasażerów.
*Pociągokilometr (pockm) - jednostka miary pracy eksploatacyjnej linii kolejowej odpowiadająca przemieszczeniu się jednego pociągu na dystansie jednego kilometra.
W latach 2011-2016 operatorzy wykonujący przewozy regionalnego pasażerskiego transportu kolejowego ponosili znaczne nakłady na odnowienie taboru. W efekcie średni wiek taboru pozostawał na tym samym poziomie lub ulegał zmniejszeniu. Warto zwrócić uwagę, że mimo inwestycji pociągi Przewozów Regionalnych, Kolei Śląskich i Kolei Mazowieckich są nadal dość wiekowe. U poszczególnych przewoźników średnik wiek taboru w latach 2011 i 2016 wynosił odpowiednio:
- WKD sp. z o.o. - 39 i 6 lat
- Przewozy Regionalne sp. z o.o. - 30 i 31 lat
- Koleje Śląskie sp. z o.o. - 23,7 (w 2013 r.) i 24,6 lat
- Koleje Mazowieckie sp. z o.o. - 21,5 i 22,6 lat
- Koleje Wielkopolskie sp. z o.o. - 16,8 (w 2012 r.) i 8,6 lat
- SKM sp. z o.o. - 14,3 i 5,2 lat
- Arriva RP sp. z o.o. - 11,3 i 14,7 lat
- Koleje Dolnośląskie S.A. - 2,5 i 8 lat
- PKP SKM w Trójmieście sp. z o.o. - 1 i 2 lata
- Koleje Małopolskie sp. z o.o. - 0,2 (w 2014 r.) i 2,4 lat
- Łódzka Kolej Aglomeracyjna sp. z o.o. - 0,2 (w 2014 r.) i 2 lata
Pozytywną ocenę obniżyły istotne nieprawidłowości stwierdzone w działaniach skontrolowanych samorządów.
Samorządy nierzetelnie sprawowały nadzór nad przewoźnikami w zakresie wykonywania przez nich regionalnych pasażerskich przewozów kolejowych na liniach regularnych. Działania w tym zakresie były ograniczone do przeprowadzania kontroli dotyczących zapewnienia przez przewoźników komfortu podróży i ewentualnie punktualności. Żaden samorząd nie prowadził kontroli w zakresie wywiązywania się przez operatorów z zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa. Żaden marszałek nie zapewnił bowiem kontroli terminowości wykonania przeglądów przewidzianych harmonogramem zawartym w dokumentacji systemu utrzymania tego taboru oraz kontroli aktualności świadectw sprawności technicznej pojazdów kolejowych. W dodatku marszałkowie nie mieli wiedzy o wynikach kontroli operatorów przeprowadzonych przez Urząd Transportu Kolejowego.
Tymczasem kontrole UTK ujawniały przypadki niewłaściwego stanu technicznego taboru operatorów. Nieprawidłowości dotyczyły m.in.: braków w wyposażeniu pociągów, niewłaściwego prowadzenia lub braku odpowiedniej dokumentacji pociągów, ich użytkowania pomimo przekroczonego parametru dopuszczalnego przebiegu określonego w świadectwie sprawności technicznej, posiadania przez maszynistów nieaktualnej dokumentacji służbowej wymaganej do prowadzenia pociągów, niespełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową (brak młotka bezpieczeństwa, gaśnicy lub brak jej legalizacji), niesprawnych układów blokowania drzwi, uszkodzonych mechanizmów otwierania/zamykania okna w przestrzeni pasażerskiej, eksploatowania pociągów bez oznakowania wyjść ewakuacyjnych, bądź z niesprawną klimatyzacją lub ogrzewaniem, niezapewnienia pasażerom odpowiedniej informacji (np. brak tablic zewnętrznych lub wewnętrznych). Operatorom realizującym przewozy na rzecz województw objętych kontrolą NIK, Prezes UTK w latach 2014-2016 (III kwartał) wydał 22 decyzje o wyłączeniu z eksploatacji pociągów lub ograniczeniu ich eksploatacji (spośród nich 16 decyzji dotyczyło operatorów wykonujących transport publiczny na terenie woj. wielkopolskiego, a 6 decyzji dotyczących operatorów działających na Mazowszu).
Samorządy kontrolując jakość przewozów, sprawdzały również punktualność pociągów. Jednak podstawowym źródłem informacji w tym zakresie były sprawozdania z punktualności składane przez operatorów. Samorządy nie weryfikowały danych zawartych w sprawozdaniach operatorów, a przy tym nie korzystały z możliwości wystąpienia do zarządcy linii kolejowych (PKP PLK S.A.) o podjęcie współpracy polegającej na wymianie informacji z zakresu organizacji i realizacji pasażerskiego ruchu kolejowego na obszarze województwa oraz umożliwieniu przez PKP PLK S.A. dostępu do niektórych baz danych.
Co więcej samorządy różnie ustaliły standardy punktualności pociągów. Najmniejsze wymagania w tym względzie miało województwo mazowieckie, które w umowach zawieranych z operatorami nie uzgodniło wprowadzenia żadnych sankcji za pojedyncze opóźnienie pociągu z winy operatora oraz nie ustaliło sposobu obliczania wskaźnika opóźnień w kursowaniu pociągów. W związku z powyższym, operatorzy w okresie objętym kontrolą nie byli karani za opóźnienia, pomimo ich licznego występowania. W 2014 r. 29 368 pociągów Kolei Mazowieckich przybyło do stacji końcowej z opóźnieniem ponad 5 min., a wskaźnik punktualności wyniósł ok. 88 proc., z kolei w 2015 r. 26 000 pociągów KM przybyło do stacji końcowej z opóźnieniem ponad 5 min., a wskaźnik punktualności wyniósł ok. 89 proc. Ponadto przedstawiane przez operatorów rozliczenia kwartalne pociągów opóźnionych, w których wyliczano współczynnik opóźnień nie uwzględniały pociągów odwołanych w pełnej lub częściowej relacji, co nie oddawało rzeczywistego obrazu niezawodności pociągów i powodowało zwiększenie wartości tego wskaźnika.
Samorządy nie kontrolowały rzetelnie czy operatorzy wywiązują się z obowiązku rozpatrywania skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz przyznawania ewentualnych odszkodowań. Poprzestawały na analizie rocznych informacji od operatorów o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Przy czym nawet te informacje nie zawsze były kompletne.
Zdaniem NIK, samorządy nie wywiązywały się w pełni z obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, w szczególności chodzi o standard przystanków komunikacyjnych i dworców.
Samorządy w większości nie zapewniły funkcjonowania zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego. Było to wynikiem przesunięcia na styczeń 2018 r. wejścia w życie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym dot. zmian w zakresie finansowania z budżetu państwa dopłat przewoźnikom do utraconych przychodów (z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym drogowym transporcie zbiorowym). Wyjątkiem był samorząd woj. małopolskiego, który wprowadził Małopolską Kartę Aglomeracyjną, co NIK uznała za przykład dobrych praktyk.
Dobre praktyki
Samorząd województwa małopolskiego w grudniu 2015 r. uruchomił system pn. Małopolska Karta Aglomeracyjna (MKA). MKA jest zintegrowanym biletem dającym możliwość korzystania z różnych środków transportu w różnych miejscach Małopolski, parkingów, a docelowo także innych usług, np. zakupu biletów wstępu do muzeów. Karta umożliwia zakup biletów zintegrowanych, tj. biletów na linie SKA oraz systemy komunikacji miejskiej w Krakowie i Tarnowie. Przy zakupie biletów zintegrowanych uwzględniana jest zniżka przypisana dla danego typu biletu. MKA funkcjonuje jako karta zbliżeniowa i jest dostępna również w postaci aplikacji mobilnej (iMKA).
Większość województw nie sprawowała rzetelnego nadzoru nad wypłatami operatorom rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych. Wypłaty następowały na podstawie wniosków miesięcznych przedkładanych wraz z rozliczeniem miesięcznych kosztów i przychodów dotyczących tych usług. Po zakończeniu rocznego okresu rozliczeniowego operatorzy składali także roczne rozliczenia rekompensat. Spośród kontrolowanych samorządów, tylko województwa śląskie i wielkopolskie, weryfikując roczne rozliczenia rekompensat, prowadziły kontrole dokumentacji księgowej operatorów. Pozostałe województwa prowadziły weryfikację deklaratywnych zestawień załączonych do rozliczeń.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do:
- Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o spowodowanie, by dyrektorzy Oddziałów Terenowych UTK na bieżąco informowali właściwego marszałka o stwierdzonych w wyniku kontroli operatora nieprawidłowościach w zakresie stanu technicznego taboru kolejowego używanego do świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego;
- Ministra Infrastruktury i Budownictwa o egzekwowanie od marszałków województw rzetelnego wypełniania obowiązków sprawozdawczych w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
Poza wnioskami o charakterze systemowym, Najwyższa Izba Kontroli sformułowała wnioski pokontrolne do marszałków wszystkich skontrolowanych województw.
