W Polsce nie ma centralnego rejestru cmentarzy komunalnych i podmiotów nimi zarządzającymi. Z danych uzyskanych przez NIK wynika, że z łącznej liczby 15,5 tysiąca obecnie funkcjonujących obiektów cmentarnych, około 1880 to cmentarze komunalne. Największą część stanowią cmentarze wyznaniowe, tzw. parafialne. Rozmieszczenie cmentarzy komunalnych w poszczególnych regionach kraju, z uwagi na uwarunkowania historyczno-kulturowe, nie jest równomierne. Zdecydowanie najwięcej jest ich w województwach zachodniopomorskim, lubuskim oraz dolnośląskim, czyli na terenach, które w przeszłości zamieszkiwali protestanci. Większość tamtejszych nekropolii kiedyś stanowiła własność Kościołów lub związków wyznaniowych, ale w drugiej połowie XX wieku zostały one skomunalizowane, a obecnie stanowią własność samorządu gminnego. Najmniej cmentarzy komunalnych występuje w województwach świętokrzyskim, podlaskim i łódzkim.
Od 1959 roku podstawowym aktem prawnym regulującym prowadzenie cmentarzy jest ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dotychczasowe próby nowelizacji ustawy oraz uporządkowania i dostosowania obowiązujących regulacji dotyczących prowadzenia cmentarzy do współczesnych potrzeb były bezskutecznie. Nieliczne wprowadzone nowelizacje ustawy związane były jedynie ze zmianami organizacyjno-prawnymi w administracji publicznej.
Przepisy
Jak wykazała kontrola obowiązujące przepisy, regulujące prowadzenie cmentarzy nie spełniają dobrze swojej funkcji. Ważne obszary pozostają poza zakresem regulacji prawnych: brakuje np. definicji pojęcia „usługi cmentarne” oraz katalogu opłat związanych z realizacją tych usług cmentarnych. W konsekwencji często dochodzi do łamania prawa, a bliscy zmarłych są zaskakiwani wysokimi opłatami cmentarnymi i niejednolitością działań samorządów.
Organy gmin muszą mieć prawo do samodzielnego ustalania stawek za usługi cmentarne. Jednak brak w obowiązujących przepisach definicji pojęcia cmentarnej usługi komunalnej oraz zakresu rzeczowego takiej usługi powoduje, że samorządy nie wiedzą jakie koszty z tym związane mogą być uwzględnione przez gminę w kalkulacji takiej opłaty. Brak powyższego rozróżnienia ma wpływ na nieprawidłowości w sposobie finansowania zadania związanego z prowadzeniem cmentarzy, a także w stosowaniu przez gminy zasady uczciwej konkurencji. Niezbędne jest określenie w ustawie o cmentarzach katalogu opłat, jakie mogą być ustalane przez właściwe organy gmin w związku z realizacją tego rodzaju usług. W tym celu przydatne byłoby również wprowadzenie do ustawy i zdefiniowanie pojęcia „usługi cmentarne”, które mogą być przez gminy wykonywane w odróżnieniu od „usług pogrzebowych”, które wykraczają poza zakres zadań użyteczności publicznej. Z tych dwóch kategorii, jedynie pierwsza, stanowiąca w istocie kategorię niekomercyjnych usług komunalnych powinna być przedmiotem upoważnienia dla gmin do poboru opłat. Druga kategoria: „usługi pogrzebowe” jest bowiem realizowana przez profesjonalnie działające na rynku wyspecjalizowane podmioty prywatne (przedsiębiorstwa pogrzebowe).
Nieuregulowane pozostają także zasady zarządzania starymi cmentarzami, takimi, na których od wielu lat nie odbywają się pochówki.
Ponadto obowiązujące przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie przewidują możliwości lokalizacji cmentarza komunalnego poza granicami gminy, której społeczności ma on służyć. Obecnie, zwłaszcza w dużych miastach, które nie posiadają odpowiednich terenów pod budowę nowych nekropolii, to problem niemożliwy do rozwiązania.
NIK wskazuje przede wszystkim, że w 1/3 skontrolowanych samorządów spółki gminne (i inne jednostki organizacyjne) świadczyły komercyjne usługi pogrzebowe. W ocenie NIK działalność gospodarcza w obszarze usług pogrzebowych była prowadzona wbrew przepisom, bowiem wykraczała poza ustalony dla gmin zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej. Stanowi ona naruszenie ograniczeń wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej i rodzi ryzyko praktyk monopolistycznych.
Nadzór i opłaty
Nadzór wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nad zarządzającymi cmentarzami komunalnymi był nierzetelny. W większości przypadków ograniczał się do sprawdzania porządku i czystości na cmentarzach. Nie obejmował natomiast wprost spraw związanych z zarządzaniem i utrzymaniem cmentarzy: nie sprawdzano spraw związanych z finansowaniem cmentarzy (np. wysokość opłat cmentarnych, ich pobieranie i rozliczanie, potrzeby inwestycyjne), akceptowano równoległe prowadzenie działalności komercyjnej, nie analizowano opłacalności przyjętej formy zarządzania cmentarzem, ani wywiązywania się z obowiązku prowadzenia dokumentacji cmentarnej. Np. w gminach Pawłów (świętokrzyskie) i Przerośl (podlaskie), wójtowie w praktyce nie wykonywali żadnych zadań nałożonych ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, akceptując od wielu lat bezumowne prowadzenie i utrzymanie odpowiednio cmentarza w Radkowicach Kolonii przez osobę prywatną oraz cmentarza w Pawłówce przez proboszcza parafii rzymskokatolickiej.
Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast rezygnowali z uprawnień do nadzoru nad cmentarzami. W konsekwencji w ponad 37 proc. gmin wysokość opłat za miejsce pochówku, a także zasady korzystania z cmentarzy ustalały - wbrew prawu - zarządzające cmentarzami podmioty zewnętrzne. Podmioty te kierowały się przede wszystkim rachunkiem ekonomicznym, w celu osiągnięcia jak najwyższych zysków. W ocenie NIK takie rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą powszechnej dostępności usług komunalnych, ponieważ kluczowym wyznacznikiem dostępności takich usług jest ich cena. Ustalenia kontroli wskazują na duże zróżnicowanie zasad ustalania cen pomiędzy poszczególnymi gminami, w zależności od podmiotu, który przeprowadzał kalkulację.
NIK ujawniła brak jednolitości przy określania katalogu opłat. Przyczyną jest brak określeń w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które wyznaczałyby zakres tego typu opłat. W praktyce, ustalając opłatę cmentarną, każda gmina bierze pod uwagę inne składniki. Jedni ustalając opłatę za miejsce grzebalne uwzględniają koszty utrzymania cmentarza, a inni np. dodatkowo jednorazowo pobierają opłatę za wodę, a jeszcze inni nie uwzględniają tego rodzaju opłat jako składnika dwudziestoletniej opłaty za miejsce pochówku. Powyższe powoduje, że występują znaczące różnice w wysokości opłat za tę usługę komunalną. NIK podkreśla, że wysokość opłaty powinna być uzależniona także od indywidualnych uwarunkowań gminy (np. wielkość gminy, położenie cmentarza). W ocenie Izby, obecnie obywatele są narażeni na ponoszenie nieuzasadnionych kosztów pochówku bliskich.
Ponadto NIK wskazuje, że niejednorodny sposób kalkulacji opłat za usługi cmentarne uniemożliwia zestawienie i porównanie ich stawek pomiędzy poszczególnymi gminami. Na przykład, całkowity koszt miejsca grzebalnego za dwuosobowy grób na okres 20 lat w Luboniu (woj. wielkopolskie) wyniósł 255 zł, a w Koninie (woj. wielkopolskie) - 1980 zł. W trzech gminach wprowadzono dodatkowe zróżnicowanie opłat. Na przykład, w Luboniu opłata za miejsce grzebalne dla osób spoza tej gminy była wyższa o 400 proc., a w Siemiatyczach (woj. podlaskie) o 200 proc.
Wbrew ustawowemu obowiązkowi organy wykonawcze sześciu gmin nie dochodziły od zarządzających cmentarzami (spółek komunalnych i samorządowego zakładu budżetowego) rozliczenia wpływów w łącznej kwocie ponad 7 mln zł pochodzących z opłat za miejsca pochówku, chociaż wpływy te stanowiły dochód gminy. Powszechną praktyką było bezpośrednie finansowanie z tych środków wydatków i kosztów cmentarzy komunalnych. NIK przypomina, że jest to niedopuszczalna „droga na skróty”. Nie można bowiem bezpośrednio z wpływów finansować wydatków, bo wpływy stanowią dochody gminy i trzeba je odprowadzić na rachunek gminy. Gmina jest zaś zobowiązana do przekazania środków na prowadzenie i utrzymanie cmentarza. W praktyce często gminy nie znały nawet kwot dochodów i wydatków związanych z prowadzeniem cmentarzy.
Organizacja
Cmentarze stale zapełniają się, na niektórych brakuje już miejsc. W ostatniej dekadzie niewiele samorządów zdecydowało się jednak na budowę nowych lub rozszerzenie granic dotychczasowych cmentarzy komunalnych. Przeszkodą w planowaniu potrzebnych inwestycji jest brak odpowiednich terenów spełniających warunki określone w przepisach. Prezydenci dwóch miast (Białystok i Legnica) zarządzali nowo wybudowanymi cmentarzami komunalnymi, które ze względu na brak miejskich terenów spełniających określone warunki, wybudowano poza ich granicami administracyjnymi. Tymczasem obowiązujące przepisy zakazują takich rozwiązań, stanowiąc jednoznacznie, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do władz miast, na terenie których cmentarz jest położony.
Poważne trudności organizacyjne i finansowe występują w gminach, gdzie zlokalizowane są stare, zaniedbane cmentarze. Na przykład, w wiejskiej gminie Szydłowo (woj. wielkopolskie) znajduje się 21 cmentarzy komunalnych, w tym 13 starych, objętych ochroną konserwatora zabytków, na których już od kilkudziesięciu lat pochówki się nie odbywają. Uporządkowanie oraz doprowadzenie stanu tych cmentarzy do wymogów określonych w przepisach, czy też podjęcie działań w sprawie ich zamknięcia niejednokrotnie przekracza możliwości organizacyjne i finansowe gmin.
Mimo braku rzetelnego nadzoru, NIK pozytywnie, poza kilkoma wyjątkami, oceniła zapewnienie zadowalającego stanu sanitarnego i technicznego cmentarzy przez podmioty prowadzące. Najpoważniejsze nieprawidłowości wystąpiły na oddanym do użytkowania w 2013 roku Cmentarzu Zachodnim w Szczecinie, gdzie stwierdzono zapadnięte groby oraz błoto. Cmentarz został zlokalizowany na terenie, na którym występują niekorzystne warunki geologiczne, co wynikało z badań geotechnicznych przeprowadzonych w 2008 r. Zastrzeżenia do porządku i czystości stwierdzono też na Cmentarzu Centralnym w Szczecinie. Z kolei w Ostrowie Wielkopolskim, na najstarszym czynnym cmentarzu w Polsce, od wielu lat niszczejący zabytkowy mur stanowi poważne zagrożenie dla zabytkowych nagrobków i osób odwiedzających cmentarz
Dokumentacja 14 cmentarzy (58 proc. objętych oględzinami) prowadzona była nierzetelnie: była ona niekompletna i nie spełniała wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji grobów. NIK zwraca uwagę, że brak kompletnej dokumentacji utrudnia np. odnalezienie grobów przodków, przeprowadzenie ekshumacji, czy w przyszłości likwidację cmentarza.
Wnioski i uwagi NIK
Dostrzegając pilną potrzebę zmiany przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, NIK zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o podjęcie następujących działań:
- wprowadzenie przepisu umożliwiającego lokalizację cmentarza komunalnego poza granicami gminy, której społeczności ma on służyć, z jednoczesnym wprowadzeniem przepisu określającego sposób podziału kompetencji w zakresie stanowienia prawa miejscowego oraz zarządzania nekropolią, w tym uprawnienia organów gminy, na terenie której cmentarz się znajduje oraz uprawnienia organów gminy, której cmentarz ma służyć;
- określenie katalogu opłat związanych z realizacją usług cmentarnych, zdefiniowanie pojęcia „usługi cmentarne” i odróżnienie ich od pojęcia komercyjnych „usług pogrzebowych”;
- wprowadzenie systemowych rozwiązań zapewniających skuteczną ochronę i utrzymanie starych cmentarzy, na których od wielu lat nie odbywają się pochówki oraz wprowadzenia uproszczonej procedury zamykania starych zaniedbanych cmentarzy, które nie posiadają szczególnych walorów historycznych.
Wnioski pokontrolne do wójtów, burmistrzów prezydentów miast koncentrowały się na zobowiązaniu doprowadzenia kontrolowanej działalności do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Charakter stwierdzonych nieprawidłowości pozwala założyć, iż dotyczą one większości samorządów gminnych. Zdaniem NIK uzasadnione jest aktywne zaangażowanie ich organów w sprawy zarządzania cmentarzami komunalnymi. Skala i charakter zaniedbań uzasadnia też konieczność podjęcia skutecznych działań przez organy sprawujące ustawowy nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego (wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe).
Kontrolę zarządzania cmentarzami komunalnymi koordynowała Delegatura NIK w Poznaniu. Przeprowadzono ją w województwach: dolnośląskim, łódzkim, podlaskim, świętokrzyskim, wielkopolskim oraz zachodniopomorskim: w 24 urzędach miast i gmin oraz w 18 jednostkach, którym organy gmin przekazały zadania związane z zarządzaniem i utrzymaniem ogółem 72 cmentarzami. Była to pierwsza kontrola planowa poświęcona zarządzaniu cmentarzami komunalnymi.
Prowadzenie cmentarzy komunalnych stanowi zadanie własne gmin. Samorządy są zobowiązane do zapewnienia prawidłowego stanu sanitarnego i technicznego cmentarzy oraz do finansowania wydatków na ich utrzymanie. Wpływy z pobieranych opłat za usługi cmentarne stanowią dochód własny gminy. Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. W praktyce, najczęściej obowiązki zarządcy i administratora sprawują zarządy spółek gminnych, samorządowe zakłady budżetowe, znacznie rzadziej przedsiębiorcy wybrani w trybie zamówień publicznych. Powierzenie większości zadań podmiotom zewnętrznym nie zwalnia jednak organów gmin z obowiązku nadzoru i kontroli.
