Polska prawidłowo wypełnia obowiązek (obejmujący wszystkie kraje UE) utrzymywania 90-dniowych zapasów interwencyjnych ropy naftowej lub paliw i gazu płynnego (LPG) oraz 30-dniowych zapasów obowiązkowych gazu ziemnego.
Organy administracji rządowej w okresie objętym kontrolą (1stycznia 2015 do 30 czerwca 2016 r.) prawidłowo wywiązywały się z obowiązku monitorowania i nadzorowania systemu zapasów interwencyjnych ropy naftowej i produktów naftowych oraz obowiązkowych zapasów gazu ziemnego. Również przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw oraz handlowcy zajmujący się przewozem paliw płynnych i gazowych oraz przedsiębiorcy świadczący usługi magazynowe, realizowali zadania tworzenia i utrzymywania zapasów paliw oraz magazynowania paliw i zarządzania instalacjami magazynowymi.
Aktualny stan dostępnej pojemności instalacji magazynowych oraz infrastruktury towarzyszącej zapewnia przechowywanie zapasów ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego w wielkościach wymaganych obowiązującymi przepisami. Spełnione są także wymagania ustawowe w zakresie dostępności paliw tj. uwalniania całości zgromadzonych zapasów interwencyjnych w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa lub w przypadku konieczności wypełnienia zobowiązań międzynarodowych.
Poziom zapasów interwencyjnych ropy naftowej i paliw naftowych (w przeliczeniu na ekwiwalent ropy naftowej) na dzień 31 marca 2016 r. wynosił 6 677 tys. ton. Poziom tych zapasów zaspokajał zapotrzebowanie na paliwa ciekłe na poziomie 104 dni importu netto ropy naftowej i produktów naftowych wobec 90 dni wymaganych na mocy ustawy o zapasach. Dodatkowo, zapasy handlowe ropy naftowej i paliw naftowych (1 714 tys. ton) stanowiły zabezpieczenie na 27 dni. Natomiast zapasy obowiązkowe gazu ziemnego wysokometanowego (utrzymywane jedynie przez PGNiG SA.), w okresie od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. wynosiły od 836 mln m3 do 815 mln m3. Wielkości te odpowiadały co najmniej 30 dniom średniego dziennego przywozu i były zgodne z wymogami ustawy o zapasach.
Ważniejsze ustalenia kontroli
Minister Gospodarki (od 27 listopada 2015 r. Minister Energii) prawidłowo monitorował i nadzorował system zapasów interwencyjnych ropy naftowej i produktów naftowych oraz zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, prowadząc okresowe analizy stanu tych zapasów, ich struktury oraz miejsca magazynowania. Organy administracji rządowej wywiązywały się z obowiązków kontroli tworzenia i utrzymywania zapasów paliw oraz kontroli świadczenia usług magazynowania. Działania organów administracji rządowej polegały także na opracowaniu wytycznych niezbędnych dla opracowania procedur postepowania przez przedsiębiorców w sytuacji zakłóceń na rynku paliw.
Wypracowany przez administrację rządową system monitoringu zapewniał pełną wymianę informacji m.in. w odniesieniu do rzeczywistej wielkości zapasów interwencyjnych ropy naftowej i paliw, struktury, lokalizacji i własności tych zapasów, a także zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Prezesi Agencji Rezerw Materiałowych i Urząd Regulacji Energetyki posiadali niezbędną wiedzę na temat magazynów, ich parametrów technicznych oraz związanych z tymi magazynami systemów przesyłowych i transportowych.
Agencja Rezerw Materiałowych przyjęła zasadę, że co roku skontroluje przedsiębiorców, którzy przechowują łącznie nie mniej niż 30 proc. zapasów interwencyjnych, a co drugi rok jedno przedsiębiorstwo, które tworzy największe zapasy obowiązkowe. W okresie objętym kontrolą NIK Agencja przeprowadziła 47 kontroli planowanych (obejmujących 194 postępowania kontrolne) bezpośrednio u producentów i handlowców oraz w magazynach. W przypadkach stwierdzenia nieprawidłowości wymierzane były kary. Natomiast Prezes Urząd Regulacji Energetyki przeprowadzał kontrole na zasadzie ankietowej, polegającej na analizie otrzymywanych od przedsiębiorców dokumentów. W okresie objętym kontrolą Prezes Urzędu Regulacji przeprowadził łącznie 122 postępowania dotyczące wymierzania kar pieniężnych z tytułów określonych m.in. w ustawie Prawo energetyczne i w ustawie o zapasach.
Stan techniczny i sposób zarządzania infrastrukturą magazynową oraz podejmowane działania inwestycyjne zapewniają bezpieczeństwo rynku paliw z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Struktura właścicielska rynku usług magazynowych (znaczący udział przedsiębiorstw z udziałem Skarbu Państwa) zapewnia niedyskryminacyjne warunki składowania produktów, a jednocześnie daje możliwość kontroli organów państwa nad zapasami interwencyjnymi ropy naftowej i paliw. Aktualna pojemność magazynów znacznie przekracza wielkość wymaganych zapasów interwencyjnych. Według danych Agencji Rezerw, na koniec maja 2016 r. zapasy interwencyjne zajmowały niespełna połowę (46 proc.) pojemności magazynów przeznaczonych dla produktów naftowych i nieco ponad 60 proc. pojemności dla ropy naftowej.
Środki zgromadzone przez Agencję Rezerw Materiałowych na koncie Funduszu Zapasów Agencyjnych zapewniały możliwość finansowania zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych. Prezes Agencji przeprowadzał operacje gospodarcze umożliwiające oszczędne gospodarowanie środkami tego Funduszu. Zwraca uwagę nadpłynność finansowa Funduszu. Dotychczasowe utrzymywanie stawek opłaty zapasowej z grudnia 2014 r., wnoszonej przez producentów i handlowców, spowodowało powstanie nadwyżki środków finansowych Funduszu Zapasów w wysokości ponad 427 mln zł za 2015 r. Do końca 2016 r., przy niezmienionej stawce, według Agencji nadwyżka ta może wzrosnąć do ok. 520 mln zł.
Prezes Agencji prowadził rejestr systemu zapasów interwencyjnych, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z ustawy o zapasach, składający się z wykazu producentów i handlowców zobowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów paliw, ewidencji zapasów interwencyjnych ropy naftowej i produktów naftowych oraz ewidencji zapasów specjalnych. Rejestr ten podlegał aktualizacji, co jest istotne z punktu widzenia monitoringu i kontroli utrzymywania zapasów, ze względu na bezpieczeństwo paliwowe państwa. Na koniec I półrocza 2016 r., rejestr ten obejmował 192 podmioty.
Kontrola w IKS Solino SA
Ustalenia kontroli w spółce IKS Solino SA (podmiot należący do Grupy Kapitałowej ORLEN SA) wykazały, że nieterminowe zakończenie prowadzonych przez nią działań inwestycyjnych może skutkować niedostosowaniem jej infrastruktury magazynowej do wymogów ustawy o zapasach. Problemem może być przede wszystkim dostępności fizycznej zapasów w okresie 150 dni - począwszy od 1 stycznia 2018 r. Stwierdzono, że część zadań inwestycyjnych uzależniona była od uzgodnień ze spółkami CIECH SA i PERN SA Prowadzone od ponad trzech lat negocjacje nie przyniosły dotychczas oczekiwanych rezultatów. PKN Orlen SA i PERN SA nie uzgodniły włączenia systemu magazynów ropy naftowej i paliw kopalni „Góra” (zarządzanego przez IKS Solino SA) z drugą nitką zachodniego rurociągu Przyjaźń.
IKS Solino SA nie uzyskała zgody CIECH SA na poprowadzenie rurociągu solankowego przez teren należący do tej Spółki, chociaż wcześniej Spółka wyraziła zgodę na takie rozwiązanie. Tymczasem dostawy określonej ilości roztworu solanki są niezbędne dla zapewnienia sprawnego opróżniania podziemnych kawern, w których magazynowane są zapasy agencyjne i obowiązkowe ropy naftowej i produktów naftowych.
NIK wskazuje, że brak porozumienia co do budowy rurociągu solankowego dla IKS Solino przez teren należący do CIECH SA może spowodować konieczność budowy infrastruktury alternatywnej. Wg IKS Solino SA w takim wypadku wzrost kosztów może sięgnąć nawet ok. 480 mln zł.
Jednocześnie brak odpowiedniej współpracy pomiędzy spółkami może doprowadzić do ograniczenia zdolności magazynowania zapasów interwencyjnych przez IKS Solino. Należy zaznaczyć, że IKS Solino jest właścicielem jedynego w Polsce podziemnego magazynu kawernowego, którego pojemność wynosząca 6 130 tys. m3 pozwala na zgromadzenie ponad 90 proc. krajowych zapasów interwencyjnych ropy naftowej i paliw.
Inne ustalenia
W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości niemające istotnego wpływu na bieżące funkcjonowanie systemu zapasów interwencyjnych ropy naftowej i produktów naftowych oraz zapasów obowiązkowych gazu ziemnego:
- zidentyfikowano nieprawidłowości dotyczące m.in. funkcjonowania kontroli zarządczej zarówno w Ministerstwie Gospodarki, jak i w będącym jego następcą Ministerstwie Energii. W szczególności dotyczyło to wydawania przez MG decyzji o zwolnieniu z obowiązku utrzymywania zapasów (10 decyzji w roku 2015), bez przedstawiania kopii przedwstępnych umów sprzedaży zawartych z dostawcą gazu ziemnego, wymaganych od wnioskodawców ubiegających się o zwolnienie z utrzymywania zapasów gazu ziemnego, posiadających jedynie promesę koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą. Sytuacja ta powodowała nierówne traktowanie podmiotów na krajowym rynku gazu i jednocześnie prowadziła do zmniejszenie ilości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Ponadto umożliwiano dużym odbiorcom przemysłowym nabywającym gaz ziemny dla własnych potrzeb, prowadzenie działalności bez obowiązku utrzymywania zapasów.
- dwa kluczowe podmioty działające na rynku paliw tj. PKN ORLEN SA i PERN SA nie uzgodniły procedur postepowania w tym sposobu korzystania z systemów przesyłowych należących do PERN SA. Przekazana w 2015 r. do Ministerstwa Gospodarki procedura w PKN ORLEN SA. w sytuacji kryzysowej na rynku paliw, nie zawierała sposobu, trybu oraz zakładanego czasu zapewnienia integralności działania systemów magazynowych oraz przesyłowych co było niezgodne z obowiązującymi wymogami ustawowymi.
W wyniku nowelizacji ustawy o zapasach, która weszła w życie 2 września 2016 r., dokonano uporządkowania spraw związanych z obrotem paliwami ciekłymi i gazem ziemnym - poprzez zniesienie zwolnień z obowiązku utrzymywania zapasów paliw przez małych i średnich przedsiębiorców oraz nałożenie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na wszystkie podmioty dokonujące przywozu gazu ziemnego od dnia 1 października 2017 r. Ponadto doprecyzowane zostały zasady obliczania opłaty zapasowej obowiązującej producentów będących jednocześnie handlowcami, w przypadku wykorzystania sprowadzonego przez nich paliwa do dokonywanej przez nich produkcji paliw. Wzmocnione zostały kompetencje Prezesa ARM oraz Ministra Energii i Pełnomocnika Rządu do Spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej - w zakresie kontroli dostępności fizycznej zapasów paliw ciekłych, a także możliwości sprawdzenia integralności infrastruktury magazynowej i związanych z tymi magazynami systemów przesyłowych i transportowych. Został także wprowadzony obowiązek uzyskania zgody Ministra Energii w przypadku planowanej budowy lub rozbiórki gazociągu przesyłowego.
Uwagi i wnioski NIK
W wystąpieniu pokontrolnym do Ministra Energii, NIK zawarła wniosek o podjęcie, w uzgodnieniu z Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej, działań zapewniających doprowadzenie przez spółki PKN ORLEN SA i PERN SA, uzgodnienia procedur postepowania na wypadek zakłóceń w przywozie paliw i wystąpienia awarii w systemie przesyłowym, przetwórczym lub magazynowym ropy naftowej lub paliw. NIK zwróciła się także do Ministra Energii o zapewnienie integralności działania magazynów IKS Solino SA z krajowym systemem przesyłowym zapewniającym niedyskryminacyjne warunki składowania produktów i kontrolę organów państwa nad zapasami interwencyjnymi ropy naftowej i paliw.
Ze względu na nadpłynność finansową Funduszu Zapasów Agencyjnych, zdaniem NIK urealnienia wymaga także wysokość stawek opłaty zapasowej wnoszonych przez producentów i handlowców na FZA. Zgodnie z ustawą o zapasach ich wysokość powinna być zależna od realnych kosztów tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych (z wyłączeniem gazu płynnego LPG) i od wysokości wpływów z opłaty zapasowej w danym roku kalendarzowym.
W ocenie NIK należy również rozważyć możliwość szybszego zwiększenia ilości zapasów agencyjnych i zmniejszenie ilości zapasów przechowywanych przez przedsiębiorców.
W związku z powyższym NIK zgłosiła następujące wnioski de lege ferenda:
- zmiana rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie określenia stawek opłaty zapasowej w zakresie stawki za tonę ekwiwalentu ropy naftowej z tytułu utrzymywania zapasów paliw płynnych;.
- zmiana ustawy o zapasach, w zakresie harmonogramu przejmowania przez ARM obowiązku utrzymywania zapasów paliw.
