Objęte unijnym wsparciem projekty dotyczące turystyki przyczyniły się do jej rozwoju oraz wzmocnienia atrakcyjności turystycznej województw: małopolskiego, podkarpackiego i śląskiego, m.in. poprzez powstanie nowych obiektów i produktów turystycznych. Przyczyniły się także do zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury wypoczynkowo-turystycznej. Łącznie zrealizowano 975 różnorodnych projektów, których wartość wyniosła około 3,6 mld zł, w tym dofinansowanie około 1,8 mld zł.
NIK szczegółowo zbadała 19 projektów - 13 w ramach trzech regionalnych programów operacyjnych (RPO) oraz 6 w ramach Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka (POWT - PL SK) o łącznej wartości około 134,5 mln zł przy dofinansowaniu około 73,3 mln zł. Poziom realizacji zarówno programów jak i projektów, a także działania wpływające na osiągnięcie i utrzymanie założonych efektów, w większości nie budziły zastrzeżeń Izby.
Nie ustrzeżono się jednak błędów i problemów, które ograniczały pozytywne oddziaływanie unijnego wsparcia. NIK ocenia, że nie wszystkie przyjęte zasady oceny wniosków sprzyjały wyborowi projektów w istotny sposób wpływających na turystykę. Niektóre projekty nie wywarły istotnego wpływu na rozwój turystyki, lecz przyczyniły się do poprawy gminnej infrastruktury i służą głównie mieszkańcom. Z kolei część inwestycji turystycznych wykorzystywana jest w niewielkim zakresie, gdyż np. jest niewłaściwie umiejscowiona, w niezadawalającym stanie lub nieodpowiednio oznakowana.
W 15 z 19 powyższych projektów osiągnięto założone wskaźniki rezultatu, w szczególności dotyczące liczby miejsc pracy oraz turystów korzystających z ich efektów. W projektach tych zrealizowano wskaźniki produktu. Uzyskane rezultaty były trwałe, w większości przypadków użyteczne i wykorzystywane przez odbiorców, w tym przez turystów.
Przykład: Projekt Wzrost atrakcyjności turystycznej Szczawnicy i Leśnicy - miast pogranicza polsko-słowackiego poprzez rozbudowę infrastruktury turystycznej - beneficjent Miasto i Gmina Szczawnica: powstał parking przy końcowej przystani spływu Dunajcem w Szczawnicy o powierzchni ponad 3 tys. m², posiadający 217 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz 16 miejsc dla autokarów, zaplecze usługowe obejmujące drewniane obiekty handlowo-usługowe na górnej kondygnacji, a w jednym z obiektów uruchomiony został punkt informacji turystycznej.
W powiązaniu z innymi realizowanymi przez beneficjentów projektami i działaniami wspierającymi turystykę, wpływano na poziomie lokalnym na jej rozwój. W pięciu przypadkach w kontroli zidentyfikowano pozytywne odziaływanie projektu na wzrost gospodarczy, w dwóch - wpływ na tworzenie postaw innowacyjnych, związanych z tworzeniem nowych produktów sprzyjających rozwojowi turystyki. Lokalizację i rodzaj inwestycji, w ramach projektów objętych kontrolą przedstawia poniższa mapa.
Podjęte w ramach tych projektów inicjatywy mają wpływ na kreowanie nowej oferty turystycznej oraz sprzyjają dywersyfikacji ruchu turystycznego.
Dobrą praktyką, zdaniem NIK, było podjęcie współpracy w zakresie zatrudnienia więźniów przy utrzymaniu zieleni fortecznej obiektu, dofinansowanego w ramach projektu Zagospodarowanie zespołu zabytkowego Twierdzy Przemyśl w celu udostępnienia dla turystyki kulturowej-etap I.
Z danych GUS[1] wynika, w województwach objętych kontrolą w latach 2007-2016 nastąpiła poprawa większości wskaźników dotyczących turystyki. Według tych danych, znacząco wzrosła liczba turystów odwiedzających te regiony - w Małopolsce o 55,4 proc., na Śląsku o 45,8 proc., a na Podkarpaciu aż o 82,9 proc. Liczba oferowanych im miejsc noclegowych wzrosła w tym czasie z 64, 1 tys. do 95,5 tys. (małopolskie), z 33,3 tys. do 47,2 tys. (śląskie) oraz z 20,6 tys. do 30,7 tys. (podkarpackie). W przypadku województwa śląskiego - gdzie zrealizowano największą liczbę projektów dotyczących turystyki -większość wskaźników uległa poprawie w najmniejszym stopniu, co może świadczyć o niewykorzystaniu w pełni potencjału dofinansowanych projektów.
W POWT PL-SK wsparto 33 projekty związane z turystyką, które obejmowały głównie: rozbudowę infrastruktury sportowo-rekreacyjnej i miejskiej oraz budowę nowych atrakcji turystycznych, a także zadania związane z obsługą i organizacją ruchu turystycznego.
W poszczególnych RPO zrealizowano m.in.: szlaki i trasy turystyczne, w szczególności rowerowe, piesze i narciarstwa biegowego; inwestycje noclegowo-hotelarskie i restauracyjne (także z zapleczem sportowo-rekreacyjnym); hale i kompleksy sportowo-rekreacyjne; baseny; boiska; amfiteatry; parkingi; zagospodarowanie terenów zielonych; obiekty informacji turystycznej; renowację, remont lub modernizację obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, muzealnych i uzdrowiskowych.
Instytucje Zarządzające w różnorodny sposób promowały zarówno możliwość wykorzystania środków z funduszy UE, jak i efekty wdrożonych projektów. Podejmowały współpracę, m.in. z sąsiednimi województwami i gminami oraz z podmiotami wyspecjalizowanymi w dziedzinie turystyki.
W przypadku RPO, dokumenty strategiczne - w zakresie związanym z turystyką - sporządzono rzetelnie, poprzedzono diagnozami potrzeb i ewaluacją wcześniejszych działań. Zawierały one m.in. priorytety i kierunki postępowania w obszarze turystyki.
Podejmowane w ramach realizacji RPO inicjatywy wpisywały się w założenia dokumentów strategicznych województw małopolskiego, śląskiego i podkarpackiego.
Nieprawidłowości i problemy ograniczające pozytywny wpływ udzielonego wsparcia z UE wystąpiły zarówno na poziomie projektów, a nawet programów - POWT PL-SK oraz śląskiego i podkarpackiego RPO. Nie niweczyły one jednak pozytywnych efektów zrealizowanych działań, choć powodowały m.in. niższe, niż można byłoby osiągnąć wykorzystanie powstałych obiektów. Dotyczyły one głównie następujących zagadnień:
- Nieosiągnięcie założonych wskaźników POWT PL-SK
W POWT PL-SK nie osiągnięto zakładanych wartości wskaźników, bezpośrednio związanych z turystyką, tj. Liczba odnowionych obiektów historycznych oraz Liczba produktów turystycznych. Wykonanie wyniosło odpowiednio: 56% i 28% planu. Wprawdzie IZ, jako główną przyczynę wskazywała ograniczone możliwości finansowe oraz - mniejszą niż zakładano - liczbę zrealizowanych projektów, ale zdaniem NIK było to również związane z przeszacowaniem tych wskaźników, przy opracowywaniu założeń programu.
- Lokalny charakter zrealizowanych inwestycji
W ramach POWT PL-SK, jak i RPO wystąpiły projekty w założeniu wspierające turystykę, które jednak w całości lub w części miały głównie lokalny charakter. Takie wsparcie, niekoniecznie przysparzające korzyści turystyce, mieściło się jednak w założeniach ww. programów.
Przykład: Projekt Poprawa atrakcyjności turystycznej Gminy Dubiecko poprzez utworzenie obiektów infrastruktury turystycznej wraz z remontem i konserwacją zabytkowych elementów sakralnych - beneficjent Urząd Gminy w Dubiecku - efekty realizacji projektu tylko w ograniczonym zakresie wpłynęły na rozwój turystyki regionu i ożywienie ruchu turystycznego, zwłaszcza o zasięgu ponadlokalnym, a beneficjent oprócz wpisów do kroniki i szacunkowej liczby osób biorących udział w ceremoniach ślubnych nie potrafił wskazać przykładów świadczących o charakterze ponadlokalnym przedsięwzięcia.
Przykład: Projekt Zagospodarowanie terenu centrum miejscowości Słowik w gminie Poczesna - beneficjent Urząd Gminy w Poczesnej: w latach 2015-2016 r. na terenie obiektu zrealizowano 5 imprez regionalnych lub ponadregionalnych, a w pozostałym czasie obiekt wykorzystywany był głównie przez mieszkańców, a zwłaszcza dzieci i młodzież.
- Ograniczony zakres wykorzystywania efektów dofinansowanych inwestycji powodujący, że nie do końca były atrakcyjne i w pełni użyteczne dla potencjalnych turystów.
Ograniczone wykorzystywanie efektów niektórych projektów związane było np. z uchybieniami dotyczącymi procesu planowania i lokalizacji samych inwestycji, jak i brakiem odpowiednich działań beneficjentów w zakresie udostępniania obiektów lub ich właściwego oznakowania albo złym stanem technicznym
Przykład: Projekt Zagospodarowanie zespołu zabytkowego Twierdzy Przemyśl w celu udostępnienia dla turystyki kulturowej, etap I - beneficjent Związek Gmin Fortecznych Twierdzy Przemyśl: brak odpowiedniej informacji i oznakowań niektórych obiektów; dla części dofinansowanych obiektów nie ustalono i nie przekazano, w odpowiedniej formie zasad ich udostępniania; niezadowalający stan zachowania części dróg fortecznych, wytworzonej infrastruktury, słupków trasujących, drogowskazów, tablic informacyjnych i elementów małej architektury (ławek, koszy).
Przykład: Projekt Budowa Centrum rekreacji w Mieście Szczyrk (crossowy tor rowerowy i trasa narciarstwa biegowego)- beneficjent Urząd Miejski w Szczyrku:- brak oznakowania dojazdu do obiektu,
- nieskomunikowanie trasy biegowej i rowerowej z sąsiadującymi szlakami,
- brak oparcia obiektu w Strategii rozwoju turystyki Miasta Szczyrk,
- niespełnianie warunków określonych dla realizacji obiektów infrastruktury turystycznej i sportowej w wytycznych zawartych w RPO i w jego uszczegółowieniu,
- niespełnianie warunków lokalizacyjnych dla tras narciarstwa biegowego i tras rowerowych określonych w Strategii rozwoju turystyki województwa śląskiego 2004-2013 (umiejscowienie daleko od wyciągów narciarskich, parkingu dla pojazdów, bez oznakowania tras, dostępu do usług gastronomicznych, serwisowych, instruktorów narciarstwa biegowego i wypożyczalni sprzętu),
- pominięcie istnienia kompleksów biegowych tras narciarskich w sąsiednich miejscowościach.
- Zasady oceny wniosków niesprzyjające skuteczności działań podejmowanych w zakresie turystyki w POWT-PL SK oraz w ramach podkarpackiego i śląskiego RPO.
Wyborowi projektów, które miałyby bezpośredni wpływ na rozwój turystyki nie służyły jednolite kryteria oceny wniosków w ramach POWT PL-SK, które dla bardzo zróżnicowanej tematycznie interwencji zdefiniowano na dużym stopniu ogólności. W efekcie umożliwiało to wybór projektów, które nie przyczyniały się do istotnego wzrostu potencjału tutyrstycznego w regionie przygranicznym. Wskutek tego, część projektów była jedynie pojedynczymi przedsięwzięciami realizowanymi po obu stronach granicy, służącymi głównie lokalnej społeczności.
W przypadku podkarpackiego RPO nierzetelnie określono kryteria jakościowe oceny merytoryczno-jakościowej dla naboru projektów w ramach VI osi Turystyka i kultura. Nie uwzględniały one cech projektów, oddziałujących bezpośrednio na rozwój turystyki.
Kryteria w większym stopniu wspierały wybór projektów dotyczących dziedzictwa kulturowego i rozwoju instytucji kultury. Nie były zatem w pełni zgodne z celami tej osi priorytetowej, które przewidywały wsparcie m.in. tras turystycznych, wyciągów narciarskich, przystani i innej infrastruktury służącej rozwojowi turystyki. Kryteria wskazywały także na pierwszeństwo dla projektów mających przyciągnąć turystów spoza regionu. W efekcie w ramach VI osi dofinansowano zdecydowanie więcej projektów związanych z kulturą niż z turystyką.
Dla wyboru projektów znaczenie mogło mieć nieustanowienie przez Komitet Monitorujący RPO województwa śląskiego kryterium kompleksowości, w ramach oceny projektów poddziałania 3.2.2 , mimo określenia w tym programie preferencji w ww. zakresie.
Komitet Monitorujący RPO w katalogu kryteriów uchwalanych w celu dokonywania oceny projektów należących do poddziałania 3.2.2 Infrastruktura okołoturystyczna / podmioty publiczne nie uwzględnił kryterium kompleksowości, mimo tego że zgodnie z RPO projekty charakteryzujące się tą cechą powinny być preferowane. W ocenie NIK, nieprawidłowość ta mogła skutkować zaliczeniem do finansowania projektów, które nie charakteryzowały się tą cechą.
- Brak mechanizmów zapewniających ocenę wpływu zrealizowanych inwestycji na rozwój ruchu turystycznego.
W systemie oceny i realizacji projektów, brakowało mechanizmów, które na poziomie poszczególnych przedsięwzięć, pozwalałyby definitywnie stwierdzić, że zrealizowane inwestycje wpłynęły na wzrost ruchu turystycznego.
- Nieosiągnięcie wskaźników założonych w projektach.
O ograniczonej skuteczności wpływu na turystykę 4 projektów może świadczyć fakt, że nie osiągnięto założonych w nich wskaźników rezultatu. Dotyczyły one m.in. liczby osób, które miały skorzystać z wytworzonych obiektów, a w 1 przypadku - wskaźnika w zakresie utworzenia nowych miejsc pracy. W związku z tym dofinansowany obiekt, stanowiący jeden z elementów projektu (Dwór w Babicach), nie został zagospodarowany - do czasu zakończenia kontroli - w sposób określony w projekcie i nie służył rozwojowi turystyki.
- Ograniczona promocja efektów zrealizowanych projektów oraz brak współpracy.
Beneficjenci 7 projektów nie wykorzystywali dostępnych możliwości promocji efektów projektów, co mogło wpłynąć na mniejsze ich wykorzystanie. Ograniczali się oni jedynie do typowych działań promocyjnych przewidzianych we wnioskach o dofinansowanie, nie informując zarówno o możliwości, jak i zasadach korzystania z obiektów. Trzech beneficjentów nie współpracowało z podmiotami powołanymi do rozwoju lokalnego i wspierania turystyki. WST nie wykorzystywał możliwości współpracy z wyspecjalizowanymi organizacjami turystycznymi, a efekty POWT PL-SK promował jedynie na tym obszarze wsparcia.
- Nierzetelna egzekucja wskaźników rezultatu przez Instytucje Zarządzające
W przypadku województwa podkarpackiego nierzetelnie egzekwowano od beneficjentów 5 projektów osiągnięcie założonych wskaźników rezultatu, w związku z niestosowaniem regulacji wewnętrznych w tym zakresie. Działania IZ były niewystarczające, a w efekcie również nieskuteczne, a w ich rezultacie, do czasu kontroli, większości beneficjentów nie udało się uzyskać wskaźników, dla których IZ stwierdziła problemy z ich osiągnięciem.
Uwagi i wnioski NIK
Najwyższa Izba Kontroli sformułowała:
Uwagi dotyczące lepszego wykorzystania efektów zrealizowanych inwestycji
- Zasadne byłoby zintensyfikowanie działań dla większego wykorzystania potencjału dofinansowanych projektów m.in. poprzez odpowiednią promocję ich efektów i współpracę w tym zakresie. W przypadku projektów POWT PL-SK, powinno to dotyczyć przeprowadzenia promocji po stronie słowackiej, zwłaszcza z partnerami projektów.
NIK zwraca uwagę, zwłaszcza na wyróżniający się projekt dotyczący zagospodarowania zabytkowego zespołu dawnej Twierdzy Przemyśl. Przy odpowiedniej promocji i wykorzystaniu, może wpłynąć on pozytywnie, nie tylko na wizerunek województwa podkarpackiego, ale także bezpośrednio na wzmożenie ruchu turystycznego. - Zdaniem NIK - wprawdzie z obowiązujących przepisów nie wynikają obowiązki IZ wobec projektów, których okres trwałości upłynął - to wskazane byłoby wykazanie inicjatywy przez podmioty realizujące zadania IZ, w celu utrzymania oraz wykorzystania ich efektów, także po upływie okresu trwałości. Wskazuje na to potrzeba gospodarnego wykorzystania znacznych środków zaangażowanych w ramach RPO oraz POWT PL-SK. Istnieje bowiem ryzyko zlikwidowania projektów krótko po upływie 3 lub 5 letniego okresu trwałości, a w związku z tym, jedynie tymczasowego oddziaływania zainwestowanych środków UE na rozwój turystyki, podczas gdy tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi turystyki to proces znacznie wykraczający poza wymagane okresy trwałości.
- Brak odpowiedniej dbałości o utrzymanie dofinansowanych obiektów może prowadzić do degradacji powstałej infrastruktury oraz jej nieprzydatności dla ruchu turystycznego.
Uwagi do opracowywania w przyszłości założeń programowych
- Wskaźniki w programach i wnioskach o dofinansowanie powinny być tak opracowane, aby stanowić źródło informacji nie tylko o bezpośrednich rezultatach, ale także o realizacji celów.
- Stosowanie zdefiniowanych ogólnie, jednolitych kryteriów oceny wniosków dla bardzo zróżnicowanych tematycznie obszarów, nie zapewniało wyboru projektów, w pełni odpowiadających założeniom programowym. Zdaniem NIK, w przyszłości kryteria powinny uwzględniać specyfikę danego obszaru, odnosząc się do konkretnych cech warunkujących powodzenie inwestycji oraz ich funkcjonowanie, także po upływie okresu trwałości.
Wnioski do Instytucji Zarządzających oraz beneficjentów
- Rozszerzenie wykorzystywania efektów projektów dla zwiększenia ich oddziaływania na rozwój turystyki oraz ożywienia gospodarczego obszarów objętych wsparciem, w szczególności poprzez większą rozpoznawalność powstałych w wyniku dofinansowania produktów lub usług turystycznych.
- W przypadku projektów pozostających w okresie trwałości, zintensyfikowanie działań mających na celu osiągnięcie tych wskaźników, których beneficjentom nie udało się zrealizować.
Inwestycje turystyczne realizowane były ze środków Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) Województw: Małopolskiego, Podkarpackiego i Śląskiego oraz Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka w perspektywie finansowej 2007-2013. Za działania wspierające turystykę z funduszy UE oraz wybór projektów do realizacji odpowiadały Instytucje Zarządzające, w tym przypadku urzędy marszałkowskie (RPO) oraz Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, a następnie Ministerstwo Rozwoju oraz Wspólny Sekretariat Techniczny w Krakowie (w przypadku POWT PO-SK).
[1] Źródłem danych GUS o stanie i wykorzystaniu turystycznych obiektów noclegowych jest stałe badanie statystyczne tego urzędu, które dotyczy turystycznych obiektów noclegowych, posiadających 10 lub więcej miejsc noclegowych.