Fundusz Inicjatyw Obywatelskich (FIO) to wiodący program udzielania przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Ministerstwo) dotacji z budżetu państwa sektorowi organizacji pozarządowych. W latach 2005-2016, w ramach czterech edycji FIO, organizacje pozarządowe wykorzystały prawie 620 mln zł dotacji.
W kontrolowanym okresie (lata 2012-2015) na realizację programów FIO wydatkowano 235,4 mln zł, z czego 227,7 mln zł na dotacje dla organizacji pozarządowych i 7,7 mln zł na obsługę. W tym okresie dotowano rocznie średnio 639 projektów kwotą 56,9 mln zł, co dawało 89 tys. zł na projekt. Dofinansowanie uzyskało od 15 do 27 proc. zgłoszonych wniosków.
Finansowanie programów FIO z budżetu państwa w kontrolowanym okresie
Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z kontroli oraz publikacji MPiPS i GUS.
Występowały znaczne dysproporcje w korzystaniu z dotacji FIO w poszczególnych województwach. (Pokazuje to porównanie udziałów w liczbie mieszkańców ogółem i w sumie otrzymanych z FIO dotacji, średnio za lata 2013-2014. Wskaźnik obliczono dzieląc udział w liczbie dotacji przez udział w liczbie mieszkańców). Najmniej dotacji z FIO, w stosunku do liczby ludności, uzyskano w województwach: kujawsko-pomorskim - 0,37, opolskim - 0,38 i śląskim - 0,59. Stosunkowo najwięcej dotacji uzyskały organizacje w województwach: małopolskim - 1,72, warmińsko mazurskim
- 1,43 i lubelskim - 1,43.
Realizacja celów FIO miała znaczenie ustrojowe. Cele główne dotyczyły m.in. rozwoju inicjatyw społecznych z udziałem sektora organizacji pozarządowych i zwiększenia udziału tych organizacji w realizacji zadań publicznych. Wiązało to się ze stosowaniem przywołanej w preambule Konstytucji zasady pomocniczości i wynikających z niej przepisów nakładających na organy administracji obowiązek realizowania zadań publicznych we współpracy z organizacjami społecznymi i pozarządowymi.
Skuteczna realizacja zadań publicznych wymaga grupy sprawnie funkcjonujących organizacji pozarządowych. Zwłaszcza, że rośnie kwota przekazywanych im środków. Przychody objętych badaniami GUS organizacji zwiększyły się z 12,3 mld zł w 2005 r. do 23,2 mld zł w 2010 r. i 26,1 mld zł w 2014 r. Jednocześnie udział źródeł publicznych w tych przychodach wzrósł z 41proc. w 2010 r. do 46 proc. w 2014 r.
Z FIO finansowano prawie wszystkie sfery działalności pożytku publicznego. W pierwszym roku funkcjonowania Programu FIO 2014-2020, w ramach nowego celu głównego, finansowano przede wszystkim sfery zadań publicznych związane ze wspomaganiem wspólnot lokalnych i organizacji pozarządowych.
Procentowy udział sfer zadań publicznych na które w 2014 r. przyznano najwięcej środków FIO (dane z kontroli oraz publikacji MPiPS i GUS):
- 27,49% Działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych
-
16,74% Działalność na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów
wymienionych w art. 3 ust.3 ww. ustawy -
9,16% Działalność na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej
osób zagrożonych wykluczeniem społecznym - 7,99% Nauka, szkolnictwo wyższe, edukacja, oświata i wychowanie
- 4,68% Działalność na rzecz osób niepełnosprawnych
- 3,60% Promocja i organizacja wolontariatu
- 3,59% Wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej
- 3,22% Działalność na rzecz osób w wieku emerytalnym
- 3,20% Działalność na rzecz dzieci i młodzieży, w tym wypoczynku dzieci i młodzieży
- 2,99% Kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i dziedzictwa narodowego
- 2,83% Podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej, pielęgnowanie polskości oraz rozwój świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej
-
2,51% Pomoc społeczna, w tym pomoc rodzinom i osobom w trudnej
sytuacji życiowej oraz wyrównywanie szans tych rodzin i osób - 12,00% Pozostałe 22 sfery działalności o udziale jednostkowym poniżej 2,00%
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej było Instytucją Zarządzającą odpowiedzialną za zarządzanie i wdrażanie programów FIO, a przez większość kontrolowanego okresu Ministerstwo bezpośrednio realizowało zadania Instytucji Wdrażającej.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Realizację celów głównych programów FIO mierzono wskaźnikami dotyczącymi całego sektora organizacji pozarządowych. Tymczasem dotacje ze środków FIO, stanowiące jedynie około 2,5 promila przychodów sektora, nie miały większego wpływu na jego sytuację. Przyjęty system mierników dla monitorowania osiągania czterech celów szczegółowych w zakończonym Programie Operacyjnym FIO 2009-2013 nie spełniał przypisanej im roli.
Spośród ustanowionych 17 wskaźników, dla 9 przekroczono zakładane wartości docelowe, a dla 8 ich nie osiągnięto. Przykładowo, liczba dofinansowanych projektów była przeszło trzykrotnie mniejsza od przewidywanej, mimo iż planowane środki wykorzystano w całości. Z kolei po prawie trzech latach funkcjonowania edycji FIO rozpoczętej w 2014 r., Ministerstwo nie dysponowało pomiarem dla czterech spośród 14 wskaźników realizacji celów szczegółowych oraz dla jednego z sześciu wskaźników celu głównego. Ponadto na niewłaściwą konstrukcję wskaźników lub błędy w realizacji programów FIO wskazuje poziom realizacji wartości docelowych wskaźników wahający sią dla 2015 r. od 11 proc. do 2.575 proc.
Różnorodność projektów, swoboda wnioskodawców w ustalaniu rezultatów i brak standardów ich pomiaru, utrudniały ekspertom porównywanie nakładów i efektów pomiędzy wnioskami o dotacje zgłaszanymi do konkursów ofert. Przyjętą praktyką było określanie przez oferenta we wniosku rezultatów, jakie zostaną osiągnięte w wyniku projektu, łącznie z podaniem wskaźników pomiaru tych rezultatów oraz ich wartości docelowej. Częsta była też praktyka obniżania wnioskowanej dotacji i budżetu całego projektu. Zmianom zakresu rzeczowego realizowanych projektów nie towarzyszyło dostosowanie wskaźników rezultatu lub urealnienie ich wartości docelowych. We wszystkich skontrolowanych tego rodzaju przypadkach akceptowano niewykonanie wskaźników rezultatu, niezależnie od proporcji w stosunku do zmniejszonej kwoty dotacji. Oznacza to, że faktyczne porównanie nakładów z efektami realizacji projektu następowało nie w ramach konkursu, ale na etapie oceny sprawozdania, już po wykonaniu zadania. Począwszy od 2015 r. zrezygnowano w regulaminach konkursów FIO z zapisów definiujących rezultaty jako pożądane zmiany, w odróżnieniu od produktu, czyli samego wykonania projektu.
Stwierdzono przypadki nieprzestrzegania przepisów i procedur obowiązujących przy przyznawaniu i rozliczaniu środków FIO oraz nieskuteczności nadzoru Ministerstwa nad ich wykorzystaniem, zwłaszcza w odniesieniu do przypadków zlecania przez beneficjentów FIO realizacji zadań podwykonawcom. Niewskazywanie w umowach z beneficjentami podwykonawców zadań merytorycznych, a korzystanie z ich usług w praktyce, naruszało obowiązujące przepisy. Nie stwierdzono, aby Ministerstwo kwestionowało w takich przypadkach poprawność rozliczenia środków. Należy zauważyć, że określenie w umowach warunków zlecania podwykonawstwa jest głównym zabezpieczeniem zakupu przez beneficjentów usług na zasadach uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, bowiem dotowane organizacje nie muszą stosować prawa o zamówieniach publicznych.
Nie ustalono też standardów dotyczących rodzajów rozliczanych wydatków i poziomu akceptowanych cen dla nabywania usług niezwiązanych merytorycznie z zadaniem, np. hotelowych i transportowych, co zwiększa ryzyko zawyżania wykazywanych z tego tytułu kosztów. Taka praktyka nie gwarantowała przestrzegania przepisów ustawowych, wymagających dokonywania wydatków ze środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Zdaniem NIK nadmierna była liczba dotacji udzielanych na podstawie decyzji Ministra nisko ocenionym przez ekspertów projektom, które nie zakwalifikowały się do dofinansowania w konkursach ofert. W latach 2012-2013 na tej podstawie przekazano ponad 20 proc. kwoty udzielonych dotacji, a w całym kontrolowanym okresie przeszło 16 proc. Rzetelność omawianych decyzji podważała ogólnikowość przyjętych kryteriów oraz to, że ocenie Ministra poddana była tylko ta grupa ofert, które następnie zostały dofinansowane. Początkowo nie był określony tryb podejmowania przez Ministra tych decyzji, a także nie były one podawane do publicznej wiadomości. Naruszało to zasady uczciwej konkurencji i jawności. Po ustaleniu i opublikowaniu zasad weryfikowania ocen ekspertów przy udzielaniu dofinansowania, przekraczano w każdym kontrolowanym roku limit 10 proc. sumy dotacji, które miały być w tym trybie przyznawane.
Wszyscy kontrolowani beneficjenci realizowali dotowane z FIO projekty. Odstępstwa od zakresu rzeczowego były zgłaszane do Ministerstwa, które akceptowało zmiany. W pojedynczych przypadkach stwierdzono, że w przekazanych sprawozdaniach zawarto nierzetelne dane o osiągnięciu zakładanych rezultatów. W zakresie wykonania zadań przez beneficjentów, najwięcej nieprawidłowości dotyczyło nieudokumentowania wykonania części działań.
Przy ocenie projektów i ich wykonania w niewystarczającym stopniu uwzględniano rezultaty i jakość realizowanych zadań. Przykładowo szkolenia lub warsztaty były jednym z realizowanych działań w 84 proc. objętych kontrolą projektów. W tych najczęściej realizowanych działaniach z reguły zakładano wzrost umiejętności na podstawie samego wykonania dotowanych zadań. Nawet jeśli projekty przewidywały końcową weryfikację poziomu uzyskanej wiedzy, to często nie ustalano jej stanu wyjściowego.
Charakterystyczną cechą sektora organizacji pozarządowych jest duże zróżnicowanie potencjału i aktywności tworzących je podmiotów, które od 2005 r. się pogłębiło. Według danych GUS za 2012 r. 10 proc. największych w danej kategorii organizacji dysponowało 95 proc. osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, kumulowało 86 proc. wszystkich przychodów, skupiało 79 proc. członków i korzystało z pracy 59 proc. wolontariuszy.
Potencjał 10 proc. największych w danej kategorii organizacji w 2012 r.
Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z kontroli oraz publikacji MPiPS i GUS.
Zdaniem NIK wprowadzona od 2014 r. zmiana celu głównego FIO nie jest dostosowana do problemów występujących w sektorze organizacji pozarządowych. W miejsce zwiększenia udziału organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych wprowadzono jako główny cel zwiększanie zaangażowania obywateli i organizacji pozarządowych w życie publiczne.
Zmiana celów FIO nie sprzyja poprawie wadliwej struktury trzeciego sektora, która może być barierą w efektywnym wykorzystaniu rosnących środków publicznych przekazywanych organizacjom. Dane statystyczne wskazują na dysproporcje między wąską grupą największych organizacji, a dużą liczbą małych podmiotów o niewielkiej aktywności. Brak dużej grupy aktywnych organizacji o znaczącym potencjale ogranicza konkurencyjność w trzecim sektorze i jego zdolność do efektywnej realizacji zadań publicznych. Ma to miejsce w sytuacji znaczącego wzrostu kwoty pozyskanych przez organizacje środków, głównie publicznych.
W zdecydowanej większości objętych kontrolą organizacji (w 26 spośród 30) stwierdzono nieprawidłowości. Ponad 1/3 nieprawidłowości u beneficjentów FIO było związanych z ewidencją księgową. Najczęściej dotyczyło to nieprawidłowych dowodów księgowych oraz błędów w potwierdzaniu ich sprawdzenia i zakwalifikowania do ujęcia w księgach rachunkowych. Niezwiązane z ewidencją księgową nieprawidłowości dotyczyły najczęściej nieuzasadnionego sytuacją stosowania płatności gotówkowych, które stwierdzono u prawie 1/3 beneficjentów. Zasady przyznawania i rozliczania dotacji FIO dopuszczały płatności gotówkowe wyłącznie gdy nie był możliwy obrót bezgotówkowy. Tymczasem płatności gotówkowe dochodziły do 49 proc. kwoty dotowanych u beneficjenta projektów i do 100 proc. wartości pojedynczej oferty. Regulowano w tej formie m.in. wynajęcie hali, wynagrodzenia, opłaty za noclegi i wyżywienie.
Ponadto wątpliwości NIK budzi możliwość wykorzystania w działalności Ministerstwa wyników badań sfinansowanych kwotą prawie pół miliona złotych, w ramach Komponentu Działań Systemowych. Zaplanowano zwielokrotnienie kwoty środków przeznaczanej na ten cel. Brak konkretnych zaleceń i niejasność wniosków świadczą o nieosiągnięciu zakładanych rezultatów, którymi miały być m.in. rekomendacje do poprawy jakości polityki publicznej w zakresie współpracy administracji z nowymi inicjatywami społecznymi oraz wiedza na temat organizacji i zarządzania nimi. Ponadto zawarte w opracowaniach tezy o dynamicznym rozwoju sektora społecznościowego świadczą o braku potrzeby wspierania działań oddolnych, przez udzielanie mikrodotacji grupom nieformalnym, co jest priorytetowym działaniem w ramach Programu FIO realizowanego w latach 2014-2020. Omawiane badania systemowe uruchomiono już po ustaleniu założeń działania FIO w wyżej wymienionym okresie.
Wnioski
Do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skierowano następujące wnioski systemowe o:
- rozważenie dostosowania celów i priorytetów Programu FIO na lata 2014-2020 do sytuacji sektora organizacji pozarządowych oraz nałożonego na organy administracji ustawowego obowiązku realizowania zadań publicznych we współpracy z organizacjami społecznymi i pozarządowymi;
- podjęcie prac nad doprecyzowaniem lub zmianą wskaźników realizacji celów Programu FIO na lata 2014-2020, aby skutecznie monitorować efekty jego realizacji;
- określenie standardów lub dobrych praktyk, ograniczających dotychczasową swobodę w ustalaniu wskaźników realizacji projektów przez zgłaszających oferty, bowiem dowolność w tym zakresie utrudnia porównywanie nakładów i efektów między poszczególnymi ofertami;
- ograniczenie do niezbędnego minimum udzielania dotacji w wyniku weryfikacji ocen ekspertów przyznanych w konkursie ofert.
Do kontrolowanych jednostek skierowano łącznie 59 wniosków, w tym 47 do beneficjentów FIO. Wnioski do beneficjentów dotyczyły przede wszystkim wyeliminowaniu błędów w sprawozdawczości i dokumentowaniu działań (36 proc.) oraz księgowości (26 proc.).
Do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skierowano 12 wniosków. Oprócz działań systemowych, we wnioskach do Ministra NIK wskazała na potrzebę realizacji działań usprawniających bieżącą działalność FIO, w tym: skrócenie czasu przygotowywania umów, zapewnienie terminowego zatwierdzania rozliczeń dotacji, niemodyfikowanie zasad przyznawania dotacji po ogłoszeniu konkursu ofert, a także zapewnienie skutecznego nadzoru nad zawieraniem umów cywilnoprawnych z ekspertami oraz zachowanie należytej staranności przy zamawianiu opracowań badawczych, zdefiniowanie w dokumentach konkursowych FIO pojęć: środków według źródeł finansowania, podwykonawstwa i wskaźników rezultatu, dla wyeliminowania błędów występujących w ofertach i sprawozdaniach.
