Celem kontroli NIK, przeprowadzonej w dziesięciu urzędach gmin w województwie świętokrzyskim, była ocena, czy zapewniają one dostępność opieki przedszkolnej i opieki nad dziećmi do lat trzech. Kontrolerzy badaniem objęli lata od 2013/2014 do 2016/2017.
Zgodnie ze zmienioną w 2013 r. ustawą o systemie oświaty gminna sieć placówek wychowania przedszkolnego od września 2017 r. powinna zagwarantować miejsce wszystkim trzylatkom. Dodatkowo „Strategia Rozwoju Kraju 2020” oraz „Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego”, zakładają osiągnięcie wskaźnika upowszechnienia wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 3-5 lat w niedalekiej przyszłości, na poziomie porównywalnym ze wskaźnikami w innych krajach Unii Europejskiej. W 2020 roku wskaźnik ten powinien wynosić co najmniej 90 proc.
Kontrola NIK wykazała, że w roku szkolnym 2016/2017 gminy w województwie świętokrzyskim nie zapewniły miejsc w przedszkolach wszystkim dzieciom, których rodzice o to wnioskowali. Gminy objęte kontrolą nie przygotowały się do zwiększonego zapotrzebowania na opiekę w placówkach wychowania przedszkolnego, wynikającego z pozostawienia w przedszkolach, zgodnie ze zmienionymi przepisami oświatowymi, prawie całego rocznika sześciolatków. W poprzednich latach liczba dostępnych miejsc pokrywała się z potrzebami. W latach szkolnych 2013/2014 i 2015/2016 zapewniono miejsca w placówkach wychowania przedszkolnego wszystkim chętnym. NIK zwraca jednak uwagę na to, że tylko w połowie objętych kontrolą gmin zapewniono warunki organizacyjne funkcjonowania placówek przedszkolnych w pełni zgodne z przepisami oraz w sposób uwzględniający potrzeby rodziców. I mimo iż w większości gmin uzyskano w roku szkolnym 2015/2016, w stosunku do roku szkolnego 2013/2014, poprawę wskaźnika udziału dzieci w wychowaniu przedszkolnym (od 5 proc do 15 proc.), to jednak poziom upowszechnienia wychowania przedszkolnego w świętokrzyskim, szczególnie w grupie dzieci w wieku od czterech do pięciu lat, nadal był niższy od średniej krajowej wynoszącej ok. 80 proc., a w części gmin wiejskich i miejsko-wiejskich odbiegał od niej znacząco - nawet o 20 proc. Poza tym poziom dostępności instytucjonalnej opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech w województwie świętokrzyskim należał do najniższych w kraju - w 2015 r. zapewniono opiekę tylko ok. 3,9 proc. dzieci.
Powodem niskiego poziomu upowszechnienia wychowania przedszkolnego w świętokrzyskim jest m.in. to, że, jak wykazała kontrola NIK, w latach szkolnych 2015/2016-2016/2017 nie wszędzie zapewniono dogodną dla rodziców dostępność opieki przedszkolnej. W połowie gmin oferowano dzieciom cztero- i pięcioletnim, którym obowiązkowo należało zapewnić miejsca, opiekę w przedszkolach oddalonych od tych wybranych przez rodziców, nawet o 5 km. W jednej z gmin lokalizacja przedszkola wymagała dowożenia prawie 90 proc. korzystających z niego dzieci dalej niż 3 km. W części gmin rodzice, których dzieci zostały przyjęte do przedszkola dowiadywali się, że będą one mogły uczęszczać do grupy utworzonej doraźnie w tzw. „oddziale zamiejscowym” zlokalizowanym w innej placówce oświatowej
(np. szkole podstawowej). Ponadto w trzech gminach część dzieci mogła korzystać z opieki przedszkolnej w wyznaczonych godzinach, w grupach przedszkolnych pracujących od wczesnych godzin rannych tylko do południa, gdyż wtedy rozpoczynały zajęcia grupy funkcjonujące na tzw. „drugą zmianę”. W dwóch innych gminach oferowano miejsca w placówkach przedszkolnych pracujących tylko pięć godzin, mimo że rodzice wnioskowali o dłuższy czas opieki. Wprowadzone w niektórych gminach „sztywne” określenie godzin realizacji bezpłatnej opieki mogło stanowić ograniczenie dostępu do zagwarantowanego przepisami bezpłatnego wychowania przedszkolnego w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie.
Podczas rekrutacji do przedszkoli na lata 2016/2017 w najtrudniejszej sytuacji znaleźli się rodzice trzylatków. W gminach objętych kontrolą zabrakło miejsc dla prawie 200 dzieci w tym wieku. W większości gmin nie przyjęto ich do przedszkoli, bowiem pierwszeństwo miały dzieci starsze. Poza tym z powodu nacisków społecznych na zapewnienie miejsc wszystkim dzieciom, w części gmin wójtowie, czy burmistrzowie miast wprowadzali, niezgodne z prawem, zasady rekrutacji ograniczające prawo dzieci sześcioletnich do kontynuacji wychowania przedszkolnego
w przedszkolach. W jednej z gmin sześciolatki kierowano do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Dezinformacji rodziców mogły sprzyjać także niejasne i zróżnicowane w obrębie jednej gminy kryteria i zasady rekrutacji do przedszkoli.
W większości gmin objętych kontrolą NIK stwierdzono nieprawidłowości, dotyczące nierzetelnego nadzoru gmin nad prawidłowością i przejrzystością procesu rekrutacji do placówek wychowania przedszkolnego w latach 2015/2016 i 2016/2017. Zasady rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach zawierały niezgodne z ustawą o systemie oświaty postanowienia o kryteriach rekrutacji, na przykład nie zapewniono pierwszeństwa w ubieganiu się o miejsca w przedszkolach dzieciom niepełnosprawnym, a przyjęte zasady pracy komisji rekrutacyjnych w przedszkolach naruszały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w tej sprawie. Po interwencji NIK podjętej w trakcie kontroli, postępowania rekrutacyjne zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Należy zaznaczyć, że w wyniku wcześniej przeprowadzonej kontroli NIK, dotyczącej zapewnienia opieki przedszkolnej przez gminy województwa podlaskiego także negatywnie oceniono proces rekrutacji do przedszkoli publicznych. W zdecydowanej większości skontrolowanych placówek ujawniono bowiem liczne naruszenia procedur, w tym mające wpływ na wynik rekrutacji oraz działania obniżające przejrzystość tego procesu. Kontrola ta wskazała również na realne zagrożenie, że od 1 września 2017 r. wszystkim uprawnionym dzieciom nie zostaną zapewnione miejsca w przedszkolach.
Niewielka część gmin województwa świętokrzyskiego (15 proc.) zapewniała instytucjonalną opiekę nad dziećmi do lat trzech, w tym dwie gminy prowadziły przedszkola, w strukturze których utworzono oddziały żłobkowe. Tymczasem funkcjonowanie oddziałów żłobkowych w przedszkolach jest niezgodne z prawem.
W gminach objętych kontrolą, w których nie funkcjonowały finansowane lub dofinansowane przez gminę placówki opieki nad najmłodszymi dziećmi, nie podejmowano działań w celu ich utworzenia ani udzielenia finansowego wsparcia istniejącym niepublicznym placówkom, mimo ogromnego zapotrzebowania na tanie miejsca opieki nad dziećmi. W żłobkach lub klubach dziecięcych prowadzonych lub dofinansowanych przez gminy, w których opłaty wnoszone przez rodziców oscylowały w granicach od 130 zł do 400 zł miesięcznie, brakowało miejsc, nawet na terenach wiejskich. Tymczasem pełnopłatne placówki niepubliczne nie znajdowały chętnych. W województwie świętokrzyskim gminy nie wykorzystywały także możliwości zatrudniania tzw. dziennych opiekunów, czyli osób pełniących opiekę nad kilkorgiem najmłodszych dzieci. Niewielka była także liczba tzw. „legalnych niań”, czyli osób zatrudnionych przez rodziców do opieki, którym składki do ZUS opłaca Państwo. W latach 2014-2015 było ich średnio ok. 160.
W gminach objętych kontrolą zapewniono środki na realizację wychowania przedszkolnego, a wydatki na te cele stanowiły znaczącą pozycję w budżetach gmin. Realizacja opieki przedszkolnej w 2015 r. wymagała zaangażowania od 50 proc. do 80 proc. środków własnych w stosunku do ogółu wydatków poniesionych na ten cel. Racjonalizacji wydatków ponoszonych na wychowanie przedszkolne służyło, dokonane we wcześniejszych latach, przekazanie prowadzenia części lub większości placówek innym osobom prawnym lub fizycznym. W większości objętych kontrolą gmin wiejskich placówki niepubliczne zapewniały od 40 proc. do 50 proc. dostępnych miejsc w przedszkolach.
Władze samorządowe, jako główną barierę niepodejmowania działań w zakresie właściwego przygotowania bazy przedszkolnej oraz zapewnienia opieki dzieciom w wieku do lat trzech, wskazywały brak środków. Ponadto przewidywano, że przesunięcie od roku szkolnego 2016/2017 jednego rocznika dzieci ze szkół do przedszkoli może skutkować zmniejszeniem środków uzyskiwanych przez gminy z budżetu państwa na realizację zadań oświatowych, bowiem spodziewano się obniżenie subwencji oświatowej. Stąd w żadnej z gmin województwa świętokrzyskiego nie przeprowadzono na rok 2016/2017 otwartego konkursu ofert na miejsca w przedszkolach niepublicznych, które mogły uzupełnić brakujące, bezpłatne dla rodziców, miejsca dla dzieci trzyletnich.
Tylko połowa gmin poszukiwała dodatkowych źródeł finansowania tej opieki. Stwierdzono także sytuacje niewykorzystywania, zagwarantowanej prawem, możliwości uzyskania przez gminy refundacji kosztów objęcia opieką przedszkolną dzieci z innych gmin. Na przykład jedna z gmin, realizująca program naprawczy finansów gminnych, nie ubiegała się o refundację środków z tego tytułu w wysokości ponad 230 tys. zł.
Zapewnienie przez część gmin opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech było możliwe dzięki aktywnemu poszukiwaniu źródeł dofinansowania tej opieki tj. w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „Maluch” oraz wykorzystaniu środków europejskich.
Nadzór organów wykonawczych większości gmin nad realizacją zadania dotyczącego zapewnienia opieki przedszkolnej w aspekcie organizacyjnym, bezpieczeństwa i nauki oraz w wymiarze finansowym był niewystarczający. Ponadto tylko w jednej gminie prowadzono rzetelny nadzór nad placówkami opieki nad dziećmi do lat trzech. Gminy nie prowadziły także, wymaganych prawem, kontroli niepublicznych żłobków i klubów dziecięcych.
Niepokoi także niezapewnienie przez gminy skutecznych mechanizmów kontroli przestrzegania warunków bezpiecznej opieki i nauki oraz w pełni prawidłowego finansowania placówek wychowania przedszkolnego prowadzonych przez inne podmioty niż gminy. Wyniki kontroli wskazują na przypadki dokonywania zmian
w lokalizacji niepublicznych przedszkoli bez uzyskania wymaganych pozwoleń. Stwierdzono także, że w dwóch gminach wypłacano dotacje placówkom niepublicznym z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty lub uchwał rad gmin w sprawie trybu i zasad udzielania dotacji.
Uwagi końcowe
Wyniki kontroli wskazują, że warunkami niezbędnymi do osiągnięcia w województwie świętokrzyskim celów zakładanych w planach rządowych jest dokonywanie przez gminy rzetelnej diagnozy potrzeb społecznych w zakresie zapewnienia miejsc w przedszkolach i formach opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech i stworzenie dogodnych warunków ich pełnego zaspokojenia. Nie bez znaczenia jest także zapewnienie przez organy wykonawcze gmin rzetelnego nadzoru nad faktyczną dostępnością, właściwą organizacją i jakością świadczonej opieki nad dziećmi.
