Pamiętać jednak należy, że zanieczyszczenie powietrza spowodowane niską emisją ma charakter ponadlokalny i ponadregionalny, dlatego rozwiązanie tego problemu przekracza możliwości jednostek samorządu terytorialnego i wymaga rozwiązań systemowych w skali całego kraju.
Dlatego też negatywnie należy ocenić, że pomimo zaleceń sformułowanych przez NIK już w 2014 r. minister właściwy ds. środowiska nie określił w drodze rozporządzenia standardów dla kotłów małej mocy, eliminujących z obrotu wysokoemisyjne piece o przestarzałej konstrukcji (spodziewany czas wejścia w życie od dawna przygotowanych przepisów to 1 stycznia 2018 r.). Podobnie - minister właściwy ds. energii nie ustalił minimalnych wymogów jakościowych dla węgla spalanego w gospodarstwach domowych (prawdopodobny termin wejścia w życie tych przepisów nie jest w ogóle znany). Podkreślić należy, że brak ustanowienia standardów dla paliw stałych NIK oceniła jako nieprawidłowość już w 2000 r.[1]
Zaniechania te powodują, że jeszcze przez co najmniej rok legalne będzie zarówno nabywanie i włączanie do eksploatacji urządzeń rażąco szkodliwych dla stanu powietrza, jak również spalanie w nich śmieci i odpadów po produkcji węgla (muł, flotokoncentrat).
Izba dostrzega też jednak pozytywne sygnały - np. rada Warszawy uchwaliła w grudniu 2016 r., że mieszkańcy będą mogli starać się o dofinansowanie wymiany starych pieców węglowych na znacznie efektywniejsze ekonomicznie i ekologicznie grzejniki na gaz. Uchwała weszła w życie 12 stycznia 2017 r.
W ocenie NIK bez wdrożenia rozwiązań systemowych, zarówno na szczeblu regionalnym, jak i ponadregionalnym, bez znaczącego zwiększenia skali i tempa działań oraz konsekwentnej edukacji społeczeństwa na temat zagrożeń związanych z niską emisją - przewidywana w „Programie ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego z 2014 r.”[2] redukcja emisji zanieczyszczeń powietrza nie zostanie osiągnięta w dotychczas zakładanym terminie, tj. do 2020 r., a wskazanie realnego, dającego się przewidzieć terminu, w jakim stan powietrza zostanie doprowadzony do wymaganych norm, jest niemożliwe.
Ustalenia kontroli wskazują, że dla uzyskania jak najszybszej poprawy jakości powietrza należy zrezygnować z finansowania projektów o niskiej efektywności ekonomiczno-ekologicznej i skupić się na projektach pozwalających na jak najszybszą wymianę maksymalnej liczby przestarzałych kotłów na nowoczesne źródła ciepła. Istotnym aspektem winno być zapewnienie stabilnych źródeł finansowania działań w tym zakresie.
Najwyższa Izba Kontrola przeprowadziła kontrolę działań podejmowanych w celu ograniczenia niskiej emisji w dziewięciu gminach województwa śląskiego. Kontrolą objęto również Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach, który jest odpowiedzialny za monitorowanie stanu powietrza, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach, który udzielał dofinansowania na zadania związane z poprawą jakości powietrza w województwie.
Główną przyczyną przekroczeń dopuszczalnego stężenia substancji szkodliwych w powietrzu w okresie zimowym jest tzw. niska emisja związana przede wszystkim z wykorzystywaniem do ogrzewania budynków paliw stałych spalanych w technologicznie przestarzałych kotłach o niskiej sprawności i wysokiej emisji zanieczyszczeń atmosferycznych. Nierzadko w gospodarstwach domowych spalane są również odpady, które najczęściej zawierają tworzywa sztuczne, co jest szczególnie szkodliwe dla zdrowia ludzi oraz dla środowiska.
Prowadzony przez WIOŚ monitoring, oparty na sieci stacji pomiarowych, zapewniał powszechny dostęp do aktualnych i rzetelnych informacji o stanie powietrza oraz do prognoz stężeń substancji szkodliwych związanych z niską emisją. Dzięki danym pochodzącym z monitoringu oraz własnej identyfikacji powierzchniowych źródeł niskiej emisji organy gmin objętych kontrolą dysponowały informacjami niezbędnymi do programowania i realizacji działań w celu poprawy jakości powietrza.
Wszystkie skontrolowane gminy podejmowały działania w ograniczenia niskiej emisji, jednak tempo i skala tych działań były niewystarczające, aby osiągnąć normatywne poziomy stężeń substancji szkodliwych w powietrzu. Przy obecnym tempie i skali tych działań osiągnięcie redukcji stężenia zanieczyszczeń przewidzianej w Programie ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego nie będzie możliwe w żadnym dającym się określić horyzoncie czasowym.
[Kliknij grafikę, aby powiększyć]
Efektywność przedsięwzięć podejmowanych przez gminy na rzecz poprawy jakości powietrza była zróżnicowana. Większość środków przeznaczonych na ograniczanie niskiej emisji wydatkowano na projekty uzasadnione ekonomicznie i ekologicznie, takie jak wymiana źródeł ciepła, przyłączenie nieruchomości do sieci czy kompleksowa termomodernizacja budynków. Należy jednak wskazać, że część środków publicznych (ponad 3 mln zł) została wykorzystana na finansowanie inwestycji niezapewniających znaczącego efektu ekologicznego, w tym przede wszystkim na montaż instalacji solarnych, których stosowanie przynosi - w zakresie ograniczania niskiej emisji - efekty niewspółmiernie niskie w stosunku do zaangażowanych środków. Dla uzyskania jak najszybszej poprawy jakości powietrza należy zrezygnować z finansowania projektów o niskiej efektywności ekonomicznej i ekologicznej. Poniższy wykres obrazuje zróżnicowane poziomy opłacalności różnych metod ograniczania szkodliwych emisji.
W gminach, w których odnotowano przekroczenia dopuszczalnych wartości stężenia w powietrzu substancji szkodliwych związanych z niską emisją, upoważnieni pracownicy urzędów i funkcjonariusze straży gminnych reagowali na zgłaszane przez mieszkańców przypadki zadymienia i przeprowadzali czynności kontrolne w miejscach ich powstawania. Działania te były adekwatne do liczby wpływających zgłoszeń. Zdaniem NIK, skuteczne wykonywanie tego zadania jest szczególnie istotne ze względu na rozpowszechnioną praktykę spalania odpadów w domowych instalacjach grzewczych, która powoduje uwalnianie do atmosfery substancji stanowiących największe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.
Należy również podkreślić, że działania samych jednostek samorządu terytorialnego nie rozwiążą problemu niskiej emisji. Wiele zależy od samych mieszkańców, bo to oni decydują, jakie instalacje i nośniki energii stosują w domowych paleniskach i to oni ponoszą największe konsekwencje zdrowotne życia w zanieczyszczonym środowisku.
W wyniku przeprowadzonych kontroli jednostkowych NIK sformułowała następujące uwagi i wnioski o charakterze systemowym:
- Już w 2014 r., w informacji o wynikach kontroli P/14/086 „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami”, NIK wnioskowała do Ministra Ochrony Środowiska o przyśpieszenie prac zmierzających do ustanowienia, w porozumieniu z Ministrem Gospodarki, standardów emisyjnych dla nowych kotłów węglowych małej mocy oraz o określenie minimalnych wymagań jakościowych dla paliw stałych. Wprowadzenie tych regulacji jest niezbędnym warunkiem skutecznej ochrony powietrza przed niską emisją. Do chwili obecnej standardy te nie zostały ustanowione.
Dlatego też NIK ponownie wnioskuje do Ministra Środowiska o pilne ustanowienie, w porozumieniu z Ministrem Energii i Ministrem Rozwoju, standardów emisyjnych dla nowych kotłów węglowych małej mocy wykorzystywanych w gospodarstwach domowych oraz określenie minimalnych wymagań jakościowych dla paliw stałych. - NIK wnioskuje także do jednostek samorządu terytorialnego o zwiększenie skali i tempa realizacji przedsięwzięć podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w celu poprawy jakości powietrza oraz podejmowanie decyzji o wydatkowaniu środków finansowych na przedsięwzięcia mające na celu poprawę jakości powietrza na podstawie rzetelnej oceny ich efektywności ekologicznej i ekonomicznej.
- Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów art. 379 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska przez Ministra Środowiska oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co utrudnia wykonywanie zadań kontrolnych przez jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza straże gminne.
Dlatego NIK zwraca uwagę na konieczność podjęcia działań przez Ministra Środowiska i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu ujednolicenia stanowisk w zakresie interpretacji art. 379 ust. 3 pkt 1 POŚ, tak aby możliwe było przeprowadzanie przez jednostki samorządu terytorialnego skutecznych czynności kontrolnych, mających na celu przeciwdziałanie niskiej emisji, w tym zapobieganie spalaniu odpadów w instalacjach grzewczych.
[1] Informacja o wynikach kontroli nr ew. 50/2000/99/038 z lipca 2000 r., str. 67
[2] Uchwała nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 listopada 2014 r. sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego, mającego na celu osiągnięcie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 6275), dalej zwanego „POP”.
[3] Wykres sporządzony przez NIK, na podstawie danych źródłowych (źródło: opracowanie Atmoterm). W przypadku zmiany źródła ciepła podano na wykresie wartości skrajne, ze względu na dużą różnorodność możliwych do zastosowania rozwiązań, dla których koszt ograniczenia emisji: kotły elektryczne (102 tys. zł/Mg PM10), nowe kotły węglowe zasilane automatycznie (347 tys. zł/Mg PM10), nowe kotły węglowe klasa 5 zasilane automatycznie (201 tys. zł/Mg PM10), nowe kotły na biomasę klasa 5 zasilane ręcznie (188 tys. zł/Mg PM10), nowe kotły na biomasę klasa 5 zasilane automatycznie (196 tys. zł/Mg PM10), zmiana paliwa węglowego na gazowe (133 tys. zł/Mg PM10), zmiana paliwa węglowego na olejowe (216 tys. zł/Mg PM10).
