W wyniku działań prowadzonych w latach 2009-2015 na Żuławach przez administrację rządową i samorządową, w tym realizacji strategicznego Programu „Kompleksowego zabezpieczenia przeciwpowodziowego Żuław - do roku 2030”, zwiększyła się skuteczność osłony przeciwpowodziowej w Delcie Wisły. Jednym z czynników, który w znacznym stopniu wpłynął na ten stan była przebudowa ujścia Wisły do Zatoki Gdańskiej, tzw. kierownic, dzięki którym uzyskano poprawę warunków odpływu wód i spływu lodu, a także stworzono lepsze warunki do odprowadzania rumowiska transportowanego rzeką i kształtowania jej stożka usypowego w Zatoce. Z kolei modernizacja wałów przeciwpowodziowych, m.in. Wisły i jeziora Druzno spowodowała poprawę ich szczelności, zwiększając stateczność tych budowli w sytuacji utrzymywania się wysokich stanów wód przez dłuższy okres, a w przypadku wałów wiślanych również przejścia fali wezbraniowej. Ponadto przebudowa stacji pomp odwadniających obszary depresyjne i przydepresyjne zwiększyła efektywność ich pracy poprzez wzrost wydajności większości urządzeń oraz zautomatyzowanie procesu sterowania nimi oraz ograniczenie awaryjności. Jednocześnie w wyniku przebudowy Kanału Raduni uszczelniono i umocniono obwałowania tego cieku, a przebudowa koryt rzek: Motława, Wąska i Dzierzgoń zwiększyła drożność i przepustowość przepływu wód i lodów.
Realizację zadań z zakresu ochrony przeciwpowodziowej wspomaga również System Monitoringu Ryzyka Powodziowego, tzw. SMoRP, stworzony przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Zapewnia on rozpoznanie i ocenę ryzyka powodziowego na obszarze Żuław, a także jego zmiany w czasie oraz identyfikację miejsc, które nie zapewniają wystarczającej ochrony przed zagrożeniami powodziowymi. Stworzenie systemu SMoRP zapewniło także możliwość bieżącego, zdalnego śledzenia zlodzenia Wisły, co pomaga w sytuacji pojawiania się zatorów.
W ocenie NIK, zwiększenie skuteczności ochrony przed powodzią, osiągnięte przede wszystkim w efekcie poprawy stanu technicznego istniejącej infrastruktury przeciwpowodziowej, wymaga ciągłego podejmowania wysiłków w kierunku utrzymania tego stanu, ale również realizacji nowych inwestycji w celu dalszego ograniczania ryzyka powodziowego.
Żuławy to region o wyjątkowych walorach dziedzictwa kulturowego, krajobrazowego i przyrodniczego, z dużym potencjałem gospodarczym (zlokalizowane są tam m.in. zakłady przemysłowe o istotnym znaczeniu dla Polski) oraz turystycznym. Jednocześnie usytuowanie Żuław klasyfikuje ten teren do grupy obszarów o najwyższym w kraju stopniu zagrożenia powodziowego. Z tego powodu funkcjonowanie tego regionu jest bezpośrednio uzależnione od poprawnego działania infrastruktury ochrony przeciwpowodziowej oraz systemu zarządzania kryzysowego. System ten wymaga jednak określenia standardów wyposażenia wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych, aby wyeliminować stwierdzone przez NIK przypadki braku gotowości ich wyposażenia do natychmiastowego użycia. Nabiera to szczególnego znaczenia w świetle prognozowanych globalnych i regionalnych zmian klimatycznych, mogących powodować wzrost ryzyka powodziowego. Wzrost tego zagrożenia wynika także ze zwiększenia częstotliwości występowania zjawisk ekstremalnych oraz z intensyfikacji urbanizacyjnej na tereny bezpośrednio sąsiadujące z Żuławami. W ocenie zarządów melioracji istotnym niebezpieczeństwem dla utrzymania właściwego stanu wałów przeciwpowodziowych jest również aktywność bobrów.
Żuławy i obszar objęty Programem Żuławskim przedstawia poniższa mapa
Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że zadania zrealizowane przez jednostki objęte kontrolą w latach 2009-2015, zwiększyły skuteczność ochrony Żuław przed powodzią. Przede wszystkim w wyniku wykonania - na podstawie zawartych z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej umów o dofinasowanie - przedsięwzięć, objętych I etapem Programu Żuławskiego, osiągnięto zakładane rezultaty. NIK zauważa, że modernizacja 75,6 km wałów przeciwpowodziowych, (w tym: 36,6 km wałów Wisły, 18,8 km jeziora Druzno, 10,2 km rzeki Wąska, 7,9 km rzeki Tuga oraz 2,1 km rzeki Elbląg) zwiększyła ich szczelność, tj. odporność na przesiąkanie. Także przebudowa 23 istniejących i budowa dwóch nowych stacji pomp zwiększyła efektywność odwadniania obszarów depresyjnych Żuław.
Na realizację zadań I etapu Programu Żuławskiego poniesiono wydatki w łącznej kwocie 501.353,9 tys. zł.
Udział procentowy wydatków na realizację zadań I etapu Programu Żuławskiego, poniesionych przez poszczególne jednostki:
- 28% miasto Gdańsk
- 28% Zarząd Melioracji w Gdańsku
- 17% Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej
- 12% Zarząd Melioracji w Elblągu
- 8% miasto Elbląg
- 7% powiat gdański
Udział procentowy wydatków poniesionych na realizację poszczególnych rodzajów zadań I etapu Programu Żuławskiego:
- 35% przebudowa Kanału Raduni
- 25% przebudowa istniejących i budowa nowych stacji pomp
- 14% odbudowa wałów przeciwpowodziowych rzeka Wisła, Tuga, Wąska i jeziora Druzno
- 12% przebudowa ujścia i odbudowa ostróg na Wiśle
- 8% przebudowa systemu przeciwpowodziowego prawego brzegu rzeki Elbląg
- 4% przebudowa koryt rzek Motława, Dzierzgoń i Wąska
- 1% System Monitoringu Ryzyka Powodziowego
- 1% Lokalny System Monitorowania i Wspomagania Reagowania na Zagrożenia Powodziowe w Elblągu
Najistotniejsze ustalone przez NIK nieprawidłowości dotyczyły m.in. zaopatrzenia wojewódzkiego magazynu przeciwpowodziowego, prowadzonego przez Zarząd Melioracji w Elblągu. Część sprzętu w magazynie nie była utrzymywana w gotowości do natychmiastowego użycia w sytuacji wystąpienia powodzi lub podtopienia. Dla przykładu, 74 proc. urządzeń takich jak agregaty i pompy było niesprawnych, a wyposażenie wszystkich łodzi było niekompletne (brakowało m.in. silników, wioseł, czy dulek).
Obowiązujące przepisy nakładają na samorząd województwa obowiązek wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych. Przepisy nie regulują jednak sposobu prowadzenia i zasad określania minimalnego wyposażenia takich magazynów (z uwzględnieniem specyfiki zagrożeń danego obszaru). NIK stwierdziła istotne różnice w sposobie prowadzenia i w wyposażeniu wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych w Gdańsku i Elblągu, co było związane m.in. z brakiem stosownych uregulowań.
Izba ma zastrzeżenia także do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, który w latach 2009-2015 nie poddał obowiązkowym, okresowym (rocznym i pięcioletnim) kontrolom stanu technicznego 1227 budowli regulacyjnych (tzw. ostróg) na żuławskim odcinku Wisły. Ponadto, mimo spływu Wisłą wód powodziowych w maju oraz w czerwcu 2010 r., spływu wód roztopowych w lutym i marcu 2011 r. oraz występowania zjawisk lodowych na Wiśle w latach 2012, 2013 i 2014, nie przeprowadził wymaganych w przypadku wystąpienia takich okoliczności kontroli bezpiecznego użytkowania ostróg. W efekcie, w trakcie kontroli NIK, nie posiadał aktualnych danych o stanie technicznym poszczególnych ostróg. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie prowadził również książek obiektu budowlanego dla dwóch kierownic Wisły, w których dokonuje się m.in. wpisów o przeprowadzonych kontrolach stanu technicznego.
NIK zauważa jednak, że zarządy melioracji napotykały trudności i problemy w realizacji zadań związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym Żuław, obejmujące w szczególności problemy z zapewnieniem dostatecznego finansowania zadań ochrony przeciwpowodziowej oraz działalność dziko żyjących zwierząt - bobrów. Zastępca Dyrektora Zarządu Melioracji w Gdańsku wyjaśnił, że zasadniczą trudnością w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i urządzeń melioracji wodnych w celu ochrony przeciwpowodziowej Żuław, była wspomniana działalność bobrów. Do 30 grudnia 2014 r. na wszystkie prace konserwacyjne na wałach przeciwpowodziowych na Żuławach konieczne było każdorazowe uzyskanie zgody właściwego organu na usuwanie nor bobrowych w tych wałach, co wpływało na wydłużenie czasu realizacji zadań. Dopiero wejście w życie zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 10 grudnia 2014 r. w sprawie zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do bobra europejskiego, pozwoliło na okres pięciu lat dokonywanie na wałach przeciwpowodziowych województwa pomorskiego m.in. niszczenia siedlisk. To usprawniło proces usuwania szkód spowodowanych przez bobry. W 2015 r. Zarząd Melioracji w Gdańsku przeprowadził czynności polegające m.in. na zabezpieczeniu 410 stanowisk bobrowych. Z danych Zarządu Melioracji w Gdańsku wynikało, że w latach 2009-2015 wydatki poniesione na zabezpieczenie wałów przeciwpowodziowych przed działalnością bobrów wyniosły łącznie 6.416,5 tys. zł.
NIK ocenia, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej skutecznie prowadził akcje lodołamania na Wiśle, podejmując działania na podstawie stosownych informacji z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. W latach objętych kontrolą, w przypadku takiej konieczności, zapewnił usunięcie lodołamaczami zatorów lodowych, które stanowiły zagrożenie dla swobodnego spływu wód i lodu.
W obowiązującym stanie prawnym za ochronę przeciwpowodziową odpowiada administracja rządowa (Minister Środowiska, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej i wojewodowie) i samorządowa (organy gmin, powiatów i województw). Taka struktura jest skomplikowana. Na przykład za utrzymanie koryta Wisły na Żuławach odpowiada Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, a za utrzymanie wałów przeciwpowodziowych i terenów między nimi a korytem tej rzeki - Zarząd Melioracji w Gdańsku. Stwarza to ryzyko braku optymalnego zarządzania infrastrukturą przeciwpowodziową, w tym w zakresie planowania działań w celu jej poprawy (remonty, modernizacje). Zwłaszcza, że nie występuje zależność instytucjonalna pomiędzy tymi jednostkami. Na trudności wynikające z rozproszenia kompetencji w powyższym zakresie zwracano także uwagę podczas zorganizowanego przez NIK panelu ekspertów.
W celu poprawy skuteczności ochrony przeciwpowodziowej Żuław, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do Ministra Środowiska m.in. o:
- rozważenie, we współpracy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego, potrzeby określenia standardów wyposażenia wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych;
- analizę struktury systemu podmiotów odpowiedzialnych za ochronę przeciwpowodziową pod kątem jej optymalizacji.
