NIK o materiałach wybuchowych

Rocznie policja i ABW notują kilkadziesiąt zdarzeń przestępczych z wykorzystaniem materiałów wybuchowych. Część z nich wytwarzana jest nielegalnie, cześć pochodzi z niewybuchów lub niewypałów, a część z kradzieży legalnie wprowadzonych do obrotu materiałów wybuchowych wojskowych lub tych przeznaczonych do użytku cywilnego. W tym ostatnim przypadku kluczowe znaczenie ma sprawnie funkcjonujący system zapobiegający przedostawaniu się materiałów w ręce osób nieuprawnionych. Obecnie w Polsce dużo łatwiej legalnie kupić dowolną ilość materiałów wybuchowych, niż dostać pozwolenie na broń. 

Koncesje i pozwolenia

Wszystkie upoważnione instytucje nierzetelnie prowadziły postępowania w sprawie wydawania koncesji i pozwoleń uprawniających do dostępu do materiałów wybuchowych (także do użytku cywilnego). Urzędnicy ograniczali się wyłącznie do sprawdzenia kompletności wniosków, rezygnując z badania prawdziwości dołączanych oświadczeń (np. o braku wpisu w rejestrze dłużników niewypłacalnych KRS). Nie sprawdzano też, czy istnieją przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownych, ani nie analizowano ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa i obywateli, płynących z działalności planowanej przez wnioskodawców.  

Nieprawidłowości te stwierdzono w dokumentach dotyczących: udzielania przez Ministra Spraw Wewnętrznych koncesji na wytwarzanie i/lub obrót materiałami wybuchowymi, wydawania przez Ministra Gospodarki zgody na przemieszczanie materiałów wybuchowych do użytku cywilnego oraz udzielania przez wojewodów i dyrektorów Okręgowych Urzędów Górniczych pozwoleń na nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów do użytku cywilnego. W ocenie NIK takie działania nie zapewniają bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz nie gwarantują, że dostęp do materiałów wybuchowych uzyskają wyłącznie podmioty i osoby, dla których jedynym celem jest prowadzenie legalnej działalności gospodarczej.

Dodatkowo NIK zwraca uwagę, że obecny stan prawny utrudnia wykorzystanie wiedzy operacyjnej policji i służb specjalnych (ABW, SKW) w postępowaniach o wydanie koncesji, pozwolenia lub zgody. Policja weryfikuje dane osób ubiegających się o koncesje na wytwarzanie lub obrót materiałami wybuchowymi oraz pozwoleń na nabywanie i używanie materiałów wybuchowych do użytku cywilnego w Krajowym Rejestrze Sądowym, Krajowym Rejestrze Karnym, a także w Krajowym Systemie Informacji Policji. Jeśli jednak np. z Systemu Informacji otrzyma komunikat, że sprawdzana osoba „pozostaje w zainteresowaniu operacyjnym Policji” (np. członek gangu, ale z czystą kartoteką) nie ma możliwości ani dalszej weryfikacji, ani wykorzystania takich danych, gdyż mają one charakter niejawny. Dodatkowo informacje operacyjne o zainteresowaniu daną osobą nie mogą zostać ujawnione w postępowaniu administracyjnym, więc - co za tym idzie - nie mogą też zostać wykorzystane jako uzasadnienie negatywnej opinii. Urzędnicy z kolei nie mogą wydać decyzji odmownej bez jej uzasadnienia. W efekcie wydawane są decyzje pozytywne - w zgodzie z obowiązującym prawem, ale również ze świadomością, że niektóre mogą powodować wzrost zagrożenia bezpieczeństwa państwa i obywateli.  

Zawiadomienie do prokuratury

Urzędnicy MSW w różny sposób traktowali przedsiębiorców, którzy na czas nie zawiadomili organu koncesyjnego o rozpoczęciu działalności gospodarczej lub o zmianach danych zawartych we wniosku o wydanie koncesji. W jednych przypadkach kierowali do prokuratury zawiadomienia o możliwości popełnienia  przestępstwa, a w innych nie. NIK zwraca uwagę, że dowolność postępowania pracowników MSW wskazuje na możliwość występowania mechanizmów korupcjogennych. Izba złożyła zawiadomienie do prokuratury, która wszczęła już śledztwo w tej sprawie. 

Kontrole

MSW i Ministerstwo Gospodarki niemal w ogóle nie kontrolowały firm działających na rynku materiałów wybuchowych. W 2013 roku wytwarzaniem

Przy obecnej organizacji pracy urzędników większość przedsiębiorców może z dużą dozą prawdopodobieństwa przypuszczać, że w okresie obowiązywania koncesji (50 lat), nie zostanie skontrolowana ani raz.

i obrotem materiałami wybuchowymi zajmowało się 27 firm, a 141 samym obrotem. W tym samym roku urzędnicy z MSW przeprowadzili tylko jedną z dwóch w ogóle zaplanowanych kontroli, a z urzędnicy Ministerstwa Gospodarki ani jednej, która dotyczyłaby przechowywania i ewidencjonowania materiałów wybuchowych. W 2014 r. było niewiele lepiej - MSW przeprowadziło trzy, a Ministerstwo Gospodarki dwie kontrole. NIK zauważa też, że żaden z urzędników przeprowadzających takie kontrole nie przeszedł przeszkolenia w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi.

Transport

Minister Gospodarki, w wydawanych zgodach na przemieszczanie materiałów wybuchowych do użytku cywilnego, nie określał, choć - zdaniem NIK - miał taki obowiązek, tras po których transport miał się odbywać. Przedsiębiorcy mieli więc pełną dowolność w ich ustalaniu. W konsekwencji transporty z materiałami wybuchowymi mogłyby przejeżdżać swobodnie nawet przez centra miast lub w pobliżu obiektów ważnych dla bezpieczeństwa publicznego.  

W latach 2012-2013 Minister Gospodarki wydał prawie 900 zgód na przemieszczanie materiałów wybuchowych do użytku cywilnego na terenie Polski, z czego ok. 100 na tranzyt. Nie oznacza to jednak 900 przejazdów. Tego typu zgoda wydawana jest bowiem nie na konkretną liczbę transportów, ale na określony czas (jeden rok) i dlatego nie sposób określić, ile pojedynczych transportów odbywa się na terenie całego kraju. Z całą pewnością możemy jednak mówić o co najmniej kilkunastu tysiącach takich przewozów rocznie.   

Pomimo tak dużej liczby transportów i związanych z nimi realnych zagrożeń, urzędnicy nie przeprowadzali analiz ryzyka na konkretnych trasach, dot. chociażby wypadków, wybuchu, czy kradzieży. W wydawanych decyzjach urzędnicy nie określali też precyzyjnie środka transportu, jakim miał się odbywać (ładowność, gabaryty pojazdów), mimo że od tych parametrów zależą potencjalne skutki ewentualnych zdarzeń krytycznych i że powinny być one dostosowane do dróg po których takie transporty będą się poruszać.  

Także sam transport materiałów wybuchowych odbywa się praktycznie bez jakiejkolwiek kontroli. W latach 2012-2013 żadna ze skontrolowanych Komend Wojewódzkich Policji  nie przeprowadziła kontroli transportów materiałów wybuchowych, ani nie sprawdziła, jak firmy zatrudniane do ochrony

Zdaniem NIK w stosunku do podmiotów sektora materiałów wybuchowych należałoby zrezygnować z obowiązku wcześniejszego powiadamiania o planowanych kontrolach.

transportów wywiązują się ze swoich zadań.Wynikało to m.in. z faktu, że brakuje uregulowań określających zasady ochrony transportu MW oraz tego, że Komendy Wojewódzkie Policji otrzymują informacje o takich transportach na trzy dni przed ich przejazdem. Tymczasem według zasad określonych w ustawie o swobodzie działalności, policja ma obowiązek poinformować przedsiębiorcę (w tym przypadku firmy ochroniarskie) o zamiarze przeprowadzenia kontroli z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem (policja musi wcześniej informować również o kontrolach u przedsiębiorców wytwarzających i/lub przechowujących materiały wybuchowe).

Policja a sytuacje nadzwyczajne

NIK alarmuje, że w przypadku sytuacji nadzwyczajnych (np. kradzieży) policja nie potrafi szybko określić grona osób mających dostęp do materiałów wybuchowych. Komendy wojewódzkie nie mają bowiem rejestru informatycznego podmiotów i osób, które prowadzą działalność związaną z materiałami wybuchowymi lub występowały o wydanie takiego pozwolenia - który umożliwiałby takie wyszukanie.

W ocenie NIK, istniejący stan prawny umożliwia policji gromadzenie i przetwarzanie danych o podmiotach i osobach mających kontakt z materiałami wybuchowymi lub ubiegającymi się o taką możliwość. Wskazywane przez policję ograniczenia (ochrona praw obywateli) nie powinny zdaniem NIK stanowić uzasadnienia zaniechania działań mających na celu skuteczną eliminację zagrożeń związanych z funkcjonowaniem sektora materiałów wybuchowych.

Poszczególni komendanci wojewódzcy otrzymują od Ministra Spraw Wewnętrznych, wojewodów i dyrektorów Okręgowych Urzędów Górniczych kopie wydanych koncesji i pozwoleń. Gromadzone są one w aktach prowadzonych odrębnie dla każdej firmy. Dostęp do nich mają wyłącznie pracownicy wydziału postępowań administracyjnych komend wojewódzkich, a odnalezienie danych dotyczących poszczególnych osób wymaga ręcznego przeszukania nieokreślonej liczby teczek poszczególnych spraw. Brak jednego, zbiorczego rejestru powoduje, że pracownicy komend nie mogą szybko odnaleźć potrzebnych informacji, ani stwierdzić, czy posiadane przez nich dane są aktualne i kompletne.

Sprzedaż

Od września 2013 r. urzędnicy MSW z powodu braków kadrowych i obciążenia pracą czasowo przestali analizować informacje o transakcjach przeprowadzanych pomiędzy firmami działającymi w oparciu o udzieloną koncesję. Analizy te wznowiono jednak po kontroli NIK, która w skierowanym do MSW wystąpieniu wskazała, że systematyczna i rzetelna analiza tych informacji powinna służyć identyfikacji i eliminacji obszarów ryzyka związanych z wytwarzaniem i obrotem materiałami wybuchowymi oraz umożliwiać jak najszybsze wykrywanie zagrożeń związanych z próbami zakupu materiałów wybuchowych lub innych towarów koncesjonowanych przez osoby nieuprawnione. Tylko w okresie od kwietnia do września 2013 r. do Ministra SW wpłynęło ponad 300 zawiadomień o sprzedaży MW.

Śledzenie

Z powodu zaniechań legislacyjnych i organizacyjnych Ministra Gospodarki, który w określonym terminie (5 kwietnia 2013 r.) nie przygotował i nie wdrożył przepisów

Brak elektronicznego systemu śledzenia materiałów wybuchowych do użytku cywilnego osłabił odpowiedzialne za bezpieczeństwo służby, które nie zostały wyposażone w skuteczne i efektywne narzędzia monitorowania zagrożeń przenikania materiałów wybuchowych w ręce grup przestępczych.

uruchamiających budowę elektronicznego systemu śledzenia materiałów wybuchowych, który objąłby wszystkie podmioty branży, nie przygotowano i nie wdrożono systemu oznaczenia i śledzenia materiałów wybuchowych do użytku cywilnego. Zgodnie z unijnymi dyrektywami system taki miał funkcjonować od 5 kwietnia 2015 r., co pozwoliłoby na śledzenie danego materiału w dowolnym momencie, a także na łatwe ustalenie podmiotów i osób, które miały z nim kontakt.

Nierówne traktowanie

NIK zwraca uwagę, że w obowiązujących regulacjach prawnych widoczna jest zróżnicowanie wymagań, jakie ustawodawca stawia przedsiębiorcom ubiegającym się o koncesję na wytwarzanie i/lub obrót MW/MWc, a wymaganiami stawianymi przedsiębiorcom ubiegającym się o pozwolenie na nabywanie, przechowywanie i/lub używanie MWc. Dysproporcje te występują również w zakresie wymagań stawianym osobom, które dopuszczane są przez przedsiębiorców do bezpośredniego kontaktu z MW/MWc.  

Przykładowo do uzyskania pozwolenia na nabywanie, przechowywanie i/lub używanie materiałów wybuchowych do użytku cywilnego nie trzeba być obywatelem RP, UE lub jednego z krajów członkowskich EFTA (Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu), nie trzeba mieć ukończonych 25 lat (wystarczy 18), nie trzeba też dokumentować, że posiada się stosowne przygotowanie zawodowe do prowadzenia lub kierowania taką działalnością.  Jeżeli chce się wytwarzać materiały wybuchowe takie wymagania trzeba spełniać.

Również w przypadku osób zatrudnianych przy wytwarzaniu i obrocie oraz przy używaniu materiałów wymagania stawiane przez ustawodawcę są rozbieżne. I tak osoby zatrudniane przy używaniu MWc muszą ukończyć specjalne (płatne) szkolenie, przygotowanie zawodowe osób zatrudnianych przy produkcji materiałów wybuchowych uznaje i potwierdza pracodawca, natomiast osoby zatrudniane przy obrocie nie muszą mieć jakiegokolwiek przygotowania zawodowego, chociaż mają do materiałów taki sam dostęp.

W ocenie NIK różnice w traktowaniu przedsiębiorców i osób przez nich zatrudnianych - z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli - nie mają racjonalnego uzasadnienia. Ryzyko związane z niewłaściwym obchodzeniem się lub nielegalnym wykorzystaniem materiałów wybuchowych jest we wszystkich przypadkach na zbliżonym poziomie.

Współpraca

Współpraca pomiędzy organami państwa odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo była bardzo ograniczona i w większości przypadków sprowadzała się do przekazywania sobie dokumentów wskazanych w ustawach. Najczęściej traktowano to jednak jako formalną realizację obowiązku, a nie jako praktyczny instrument przepływu informacji pomiędzy nimi. Przekazywane dokumenty nie były wykorzystywane w trakcie prowadzonych postępowań, ale gromadzone w segregatorach.

Przykładowo Minister Gospodarki otrzymywał od Ministra SW kopie udzielonych koncesji, a od wojewodów i dyrektorów OUG kopie udzielonych pozwoleń na nabywanie, magazynowanie i używanie MWc. Otrzymywał również informacje o ich cofnięciu. Nie wykorzystywał ich jednak podczas weryfikacji wniosków o wydanie zgody na przemieszczanie zakupionych przez te podmioty materiałów wybuchowych. W efekcie mogło dojść do sytuacji, że zgodę na przemieszczanie MWc otrzymała firma, której koncesję lub pozwolenie cofnięto.

Dobra współpraca jest jednak możliwa. Świadczy o tym choćby porozumienie pomiędzy Komendantem Głównym Policji, a Szefem ABW, na podstawie którego organy te przekazują sobie bieżące informacje na temat zagrożeń związanych z materiałami wybuchowymi. Z kolei na terenie Województwa Śląskiego od 2012 r. działa system wczesnego ostrzegania. Jednym z jego zadań jest szybkie ostrzeganie i alarmowanie zagrożonej ludności w przypadku niebezpieczeństw związanych z wytwarzaniem, magazynowaniem, transportem i używaniem materiałów wybuchowych.